油天然气行业当自强
《能源法》明确了油气在新型能源体系中的角色和地位，对油气行业发展具有重要指导意义。只有从建设和发展新型综合能源体系的战略出发，才能更好地理解《能源法》对油气行业今后发展的指导意义。
文 ‖本刊记者 于 洋 / 苏苗罕
《能源法》出台时，恰逢能源保供进入迎峰度冬关键期。今年的保供大军中多了更多绿色支持：
我国最大天然气储气库——中国石油新疆油田呼图壁储气库，预计今冬明春最大日调峰能力同比增加133万立方米，为“全国一张网”运行增添“底气”；中国石化全面启动地热供暖，超1000座换热站陆续投入运行，可为全国11个省（直辖市），70余个市（县、区）的超110万户居民提供清洁供暖，累计供暖能力超1.1亿平方米，年减排二氧化碳约590万吨；在青海，国家电投黄河公司羊曲水电站首台（2号）机组顺利完成72小时试运行，正式并网发电；在福建，我国首个建设在高风速海域的海上光伏项目——三峡集团东山杏陈180兆瓦海上光伏电站项目首批发电单元并网，项目建成后年均可提供清洁电能3亿千瓦时……
多元化的供能，让可再生能源与传统化石能源奏响了一曲绿色低碳发展的协奏曲。“只有从建设和发展新型综合能源体系的战略出发，才能更好地理解《能源法》对油气行业今后发展的指导意义。”中国石化经济技术研究院原副总工程师朱和教授说。
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明确油气地位
就在我国《能源法》颁布前2天，北京时间11月6日，美国大选落下帷幕——快80岁的特朗普再次当选。这意味着，美国的油气政策又将再次陷入摇摆之中。与拜登的限制油气化石能源、鼓励新能源发展不同，特朗普的再次当选让苦不堪言的油气生产商看到希望。“不仅美国，欧洲在对待新能源和传统能源的政策上也体现出很强的摇摆性。”曾参与《能源法》起草专家讨论的中国石化勘探开发研究院原总工程师张抗说。
早在2015年，欧盟就提出了雄心勃勃的“碳中和”计划，承诺到2050年实现温室气体的净零排放。而随着局势变化，近期转变为宣布重启煤电作为应对能源危机的主要策略。可以看出，欧洲对待能源转型的政策和路线上充满了不确定性。
与欧美不同，我国在对待化石能源的态度散见于各个政策意见中。比如8月18日，科技部等九部门发布关于印发《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》的通知中，明确指出到2030年，大幅提升能源技术自主创新能力，带动化石能源有序替代，推动能源绿色低碳安全高效转型；工业和信息化部等六部门11月份联合印发的《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》提出大力实施可再生能源替代，坚持统筹谋划、安全替代；供需统筹、有序替代；协同融合、多元替代；科技引领、创新替代……
在这些政策意见中，我国对待传统化石能源的态度比较一致和明确，即大力实施可再生能源替代，但前提是安全、有序和创新的替代。“《能源法》的出台，将这种能源战略以法律的形式确定下来，更利于我国能源转型政策的稳定性。”能源专家许磊说。
《能源法》第三章中主要介绍了各主要能源品种的能源开发利用，其中第二十九条明确指出：
“国家采取多种措施，加大石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力。”
“石油、天然气开发坚持路上与海上并重，鼓励规模化开发致密油气、页岩油、页岩气、煤层气等非常规油气资源。”
“国家优化石油加工转换产业布局和结构，鼓励采用先进、集约的加工转换方式。”
“国家支持合理开发利用可替代石油、天然气的新型燃料和工业原料。”
“第二十九条明确了油气在能源转型大趋势下，在能源安全方面仍有重要地位，明确了化石能源在能源保供中的基石作用。”北方工业大学法学院副教授陈兴华说。据陈兴华介绍，在最初2007年的《能源法（征求意见稿）》中，有针对石油石化行业加工转换产业链方面的内容，但后来都删掉了。最终公布的这一版《能源法》，中间经过原国务院法制办等部门的修改，把石油石化产业链的内容合并为开发利用。一删一减一合并，可以看出，国家对于油气的开发利用更加聚焦在能源安全保障上，油气在新型能源体系中的地位角色更加明确。
此外，陈兴华还特意提到，能源替代是所有传统化石能源未来都会面临的一个处境，石油石化行业要提前做好对策。《能源法》中指出了未来石油、天然气替代的路径方向：“国家支持合理开发利用”可替代的新型燃料和工业原料。
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“双碳”下的高效清洁
从起草到出台，从筹备组秘书到咨询专家，陈兴华一路伴随着《能源法》的制定。“制定《能源法》难吗？难！难在这部法面临着能源产业复杂的产业链环节；《能源法》抽象吗？抽象。抽象在它需要协调这个纷繁复杂系统中的各个关系。”陈兴华说。
这种关系包括在新能源体系中，油气如何与新能源发展协调。
翻到《能源法》第三章能源开发利用中的第二十二条：“国家支持优先开发利用可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重。”
一句话明确了可再生能源在能源发展中的优先地位。
值得注意的是，对比《能源法》在今年前后三次提交全国人大常委会审议内容的变化，改动最多的内容都在可再生（新）能源方面，比如相比首次审议稿，二稿增加了两条关于新能源的内容，并最终成为表决稿内容：
第二十五条“国家推进风能、太阳能开发利用，坚持集中式与分布式并举，加快风电和光伏发电基地建设，支持分布式风电和光伏发电就近开发利用，合理有序开发海上风电，积极发展光热发电。”
第二十六条“国家鼓励合理开发利用生物质能，因地制宜发展生物质发电、生物质能源清洁供暖和物质发电、生物质能清洁供暖和生物液体燃料、生物天然气。国家促进海洋能规模化开发利用，因地制宜发展地热能。”
“这些条款对可再生能源投资方面是一个重大利好，像氢能等一些新兴燃料写进了法律中，将原来的一些不确定的内容以法律的形式确定下来，更有利于吸引投资。”陈兴华说。这种鼓励发展新能源的政策倾向给传统油气企业带来了低碳绿色转型的机遇。
在立法目的上，《能源法》的最终文本相对2020年的征求意见稿，将“优化能源结构，提高能源效率”改为“促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和”，更加凸显了绿色低碳的要求。在具体条文内容上也增加了“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制”“能源用户应当积极参与绿色能源消费，自觉践行绿色低碳的生产生活方式”，同时对碳排放计量、阶梯价格、分时价格等制度作出了规定。
新能源浪潮下，“油气等传统能源与与可再生能源的关系，是融入、协调互补。这种关系以法律形式确定下来，油气企业应该明确融入新能源是未来绿色低碳发展不可逃避的‘命运’。”许磊说。
近年来，中国石油、中国石化和中国海油这些主要油气生产企业在新能源与传统能源融合互补上都做出了很出色的业绩，形成了各自的特色，让传统油气企业有了新定位：中国石油的油气热电氢综合性功能格局；中国石化锚定“中国第一氢能公司”；中国海油的风光氢三大新能源重点工程等，都在新能源的赛道上频频发力，并做得风生水起。
值得注意的是，从产业发展趋势上看，可再生能源被置于优先发展的序列。《能源法》第39条规定能源开发利用过程中的健康、安全和环保义务。“此处还规定了减少温室气体排放的义务，这体现了推动碳达峰碳中和的立法目的。这些规定同样适用于石油石化企业，未来可以通过第34条规定的绿色电力证书等机制以尽到自身的环保责任。”同济大学法学院副教授苏苗罕说。
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以科技创新为驱动
除了有关新能源的法条改动较多外，《能源法》在科技方面的内容变动也较多。变化体现在《能源法》第一章总则中第八条在2024年4月的首次审议稿、9月的二次审议稿中都未出现，在表决通过稿增加：“国家建立健全能源标准体系，保障能源安全和绿色低碳转型，促进过能源新技术、新产业、新业态发展。”
第九条对比两次人大审议稿，由“制定鼓励和支持能源科技创新的政策措施”变为“支持能源开发利用的科技研究、应用示范和产业化发展，为能源高质量发展提供科技支撑。”
毫无疑问，能源发展正从资源依赖转向科技创新驱动。
这个观点在最早参与《能源法》起草的老领导那里也得到印证。11月15日下午，在中央财经大学举办了一场庆祝《能源法》颁布的座谈会，专家学者们云集一堂。三位年龄80岁以上、参与过《能源法》组织起草的老领导、专家的精彩讲话，让原本两个小时的会议延长至四个半小时。在会上，原发改委能源局局长徐锭明就明确指出：“科技决定能源未来，科技创造未来能源。从长远看，未来能源的发展不取决于资源的占有，取决于能源的高科技突破。”
自工业革命以来，煤炭、石油、天然气等化石能源的开发和利用，支撑了人类快速进入工业文明时代，使生产力得以大幅度提高。在这个过程中，能源科技发挥了巨大的支撑作用，使能源效率越来越高、能源资源储量不断增长。
最典型的一个案例就是美国页岩油气革命。水平井和水力压裂技术使原本非可开发资源页岩油气变成了可规模化商业开发的资源，大大提高了美国可开发的油气储量，石油、天然气“越采越多”，打破了资源峰值的约束。随着页岩油气革命的成功，短短几年时间，美国超过沙特阿拉伯和俄罗斯，成为世界上最大的油气生产国，从最大的油气进口国变为最大的净出口国，实现了梦寐以求的“能源独立”，改变了全球能源贸易的流向，也在很大程度上改变了全球地缘政治格局。
“能源科技在传统资源开发中的巨大作用，是技术创新驱动了能源资源的增加。”中国石油勘探开发研究院人工智能研究中心教授级高级工程师袁江如说。
油气是这样，可再生能源更是这样。地球上大部分地方都有风、光、生物质等可再生能源，只要有合适、高效的技术，这些可再生能源就可以规模化应用。在《能源法》制定过程中，曾有专家认为，能源科技创新在能源开发利用的整个过程中都有体现，可以融入其他章节，不必单独成章。
然而，经过反复讨论，大家认识到科技创新本身就是不断增长的能源资源的动力，最终达成共识，保留了这一章节。这凸显了无论当下还是未来，能源科技创新在保障能源安全、推动能源转型中都将发挥重要作用。“科学技术本身就是最大的资源。”袁江如说，“当前，传统油气企业面临着新旧能源的融合发展，各种难题交汇，技术就是最好的突破利器。”
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迎来监管新时代
由于资源的稀缺性，使得油气的网络环节具有自然的垄断属性。这种垄断的属性离不开法律的监管。
1995年和2005年，我国曾两次启动石油天然气立法工作。2010年，我国出台了《石油天然气管道保护法》。“但是，该法主要从输送安全角度规定了管道规划与建设、运行保护、与其他建设工程相遇关系的处理问题，而非石油天然气行业面临的市场准入、价格、质量、储备等问题。”苏苗罕介绍说。2015年，国家能源局再次将《石油天然气法》列入重点工作任务，旨在解决上述《石油天然气管道保护法》未涉及到的问题。然而，《石油天然气法》至今仍未出台。“《能源法》对若干重大问题作出的规定填补了立法上的空白，某种意义上也分担了《石油天然气法》的功能。”苏苗罕说。
举例来说，油气管网的输配问题就成为业内讨论的热点。“油气管网的输配问题可能是最先见到《能源法》指导意义的领域。”阳光时代律师事务所陈新松说。管网公平开放责任事关燃气基础设施的建设和运营，也是储气调峰、城市管网互联互通的关键制度保障。
在能源法实施前，《天然气基础设施建设与运营管理办法》（国家发展改革委令2014年第8号）已经提出了支持基础设施运营独立核算和能源互联互通的意见，但没有上升到法定义务和法律责任。目前，关于油气管网开放的主要法规是2019年施行的有效期为5年的《油气管网设施公平开放监管办法》（根据该《办法》第四十二条有效期的规定，该《办法》已超过有效期限）。值得注意的是，上述两办法均明确“不适用于城镇燃气设施”。
在陈新松看来，《能源法》的出台将推动自然垄断环节独立运营。《能源法》第四十一条规定：“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。这条规定曾在立法过程中历经变革，《能源法（一审稿）》对本条规定的表述是“推动能源领域自然垄断性业务与竞争性业务实行分开经营”，有观点认为一审稿的表述容易误解为能源企业不得同时经营自然垄断性业务与竞争性业务，从而增加企业管理负担。于是二审稿规定：“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”，此番表述在最终施行的正式稿中予以保留。
随着国家石油天然气管网集团有限公司的正式运营以及各省份管网调度工作的开展，现已初步建成西气东输、北气南下、海气登陆、东西协同、南北互通的“全国一张网”的局面。《能源法》第四十三条第二款规定：能源输送管网设施运营企业应当完善公平接入和使用机制，按照规定公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等经营主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。
这种转变将带来连锁效应，特别是对于处在下游市场的燃气企业而言，管网开放意义重大。“这不仅有利于城燃企业拓宽气源采购的渠道，增加了寻求更多气源的可能性，还有望推进天然气门站价格的分步放开，有助于真正实现供应选择权。”陈新松说。
随着天然气管道基础设施的建设与开放深入，下游企业可以通过天然气交易平台获得更加透明的市场价格，并且能够有条件与多个供应商交易，提升采购的灵活性和透明度，获得更有竞争力的价格。
除了管网输配问题，采访中，专家们纷纷表示了对石油储备相关法条的关注。《能源法》第五章着重强调了能源的储备与应急制度。“保障能源安全的具体法律制度，例如能源储备与应急制度、能源预测预警制度等，也属于已有法律存在的空白。《能源法》的出台从某种意义上填补了这些空白。”苏苗罕说。
能源的供应安全可以分为一般时期和特殊时期两种情形。《能源法》开发利用章节中关注的是一般时期下，即常态下能源的开发利用和供应。从20世纪70年代的石油危机开始，世界各国开始重视能源的储备和应急问题，这也是能源具有国家安全属性的一个重要表现。《能源法》第五章条款从第四十七条到第五十五条，共计九条，对我国已运行多年的能源储备和应急的做法予以确认。
根据第五章，我国的能源储备将采取政府主导、社会共建、多元互补的原则开展建设，能源储备实行政府储备和企业储备相结合，实物储备和产能储备、矿产地储备相统筹。《能源法》第48条把能源储备区分为政府储备和企业储备，政府储备包括中央政府储备和地方政府储备，企业储备包括企业社会责任储备和企业其他生产经营库存；实物储备和产能储备、矿产地储备等不同种类。同时，国家建立统一领导、分级负责、协调联动的能源应急管理体制，能源主管部门、相关企业乃至个人等主体都需要承担相应的能源应急责任。袁江如认为，在我国油气对外依存度仍维持高位的情况下，建立完备油气储备和应急法规同油气增储上产一样在确保能源安全方面具有重要意义。油气企业可以结合自身特点，探索多样化的储备模式和技术。
在采访中，无论是油气行业的专家学者还是法学界的能源学者，都对《能源法》充满了期望。目前，《能源法》或许还存在各种不完善，但正如叶荣泗会长所说：“有总比没有好。世界上没有完美无缺的东西，能源法稿也不例外。《能源法》的实施与法治建设依然任重道远，冀望新生代继续努力！”无独有偶，在2006年加入《能源法》筹备组的新生力量——苏苗罕教授也在当晚写下：“漫漫长征终于胜利，而今迈步从头越！”
让我们拭目以待吧！
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