根据《行政处罚法》第五十七条的规定，案件调查终结，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定。

执法实践中对集体讨论制度参加人员、人数等存在较多争议。

本文尝试从集体讨论制度的出处出发，供交流探讨。

“集体讨论”是什么？

从法律渊源看，《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，确立了民主集中制原则，并在该原则上，规定重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定的首长负责制。

具体到行政权，国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》明确了重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，作出重大行政决策前应进行集体讨论，行政首长最后发表意见等内容。

《行政处罚法》则明确，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政机关负责人应当集体讨论决定。

由此可见，重大行政处罚决定并非由行政首长一言堂决定，而是由“负责人”组织进行集体讨论决定。

对“负责人”范围的定义，目前可参照《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（法释〔2020〕3号）第二条规定：

被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。

总结：行政机关负责人集体讨论

参加人员：包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

建议参加人数：奇数（才能体现出“多数人”）。

议事规则：参加人员应充分发表意见，行政首长最后发表意见，并在讨论基础上作出决定。（例外：行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。）

附法律条文：

《宪法》

第三条第一款　中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

第九十条第一款 务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

第六条　地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府实行民主集中制原则。

地方各级人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会应当充分发扬民主，集体行使职权。

地方各级人民政府实行首长负责制。政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。

第七十五条　县级以上的地方各级人民政府制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定，并予以公布和备案。

《重大行政决策程序暂行条例》

第四条　重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。

第六条　作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

第二十五条　决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。不得以征求意见等方式代替合法性审查。

决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。

第三十条　决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。

讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。

集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。