据财政部2018年-2023年财政收支情况数据显示，土地使用权出让收入金额由2018年的65096亿元一路涨到2021年的87051亿元，2022年、2023年则受各种因素影响开始回落。土地资源的有限性使开发高商业价值的污染地块成为不少地方政府的选择，尤其是此前地块属于工业用地的，在开发过程中往往涉及比较多的疑难复杂法律问题。近年来，“常州毒地”“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险[1]。本文主要围绕土壤污染防治法是否具有溯及既往的效力，土地收储是否免除土地污染责任人土壤污染责任，土地使用权转让协议是否可以免除或转移土地使用权人土壤污染责任等内容展开。
一、《土壤污染防治法》是否具有溯及既往效力？
2018年10月，全国人大环资委法案室表示，“从污染发生的过程来看，现在的土壤污染一般都是以前排污行为（不管是合法和非法的）造成的，对特定污染地块土壤污染责任人、土地使用权人和政府部门要对过去发生的污染行为所造成的土壤污染承担进行调查、风险评估、风险管控及修复等义务。”[2]2021年12月生态环境部土壤生态环境司有关负责人就建设用地和农用地土壤污染责任人认定暂行办法有关问题答记者问也明确：“土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，土壤污染责任人就有担责的义务。”[3]
此外，从土壤污染司法审判实践看，法院也实际认可《土壤污染防治法》具有溯及既往效力。例如，在宋某与赵某等股东出资纠纷一案【（2021）京0115民初17801号】中，法院查明的：“2017年11月13日，某招标集团股份有限公司向诚某公司出具《中标通知书》一份，载明：……由我公司组织招标的北京某石油化工有限公司化工四厂厂区租赁招商项目评标公司已经结算，经评标委员会认真评审推荐并经委托单位审核确认，贵单位为项目中标人。中标内容：化工四厂厂区租赁”“2017年12月25日，诚某公司（中标方）与北京某石油化工有限公司（招标方）签订《合作证明》，载明：招标方出租其位于北京市房山区城关街道马各庄村的北京某石油化工有限公司化工四厂土地及其地上部分附属设施……于2017年11月13日确定中标方为诚天诚公司，标的为招标方厂区所属的603亩土地及地上部分附属设施，合同期拟定为20年，招标方作为文化创意园区及对外招商使用”“2018年6月5日，诚天诚公司注册资本变更为2000万元，公司注册地址由北京市大兴区变更为北京市房山区房山马各庄村西南（厂区）61幢01号（化工四厂地址）。2018年9月26日，公司名称变更为一某公司。”“2020年9月3日，北京市房山区生态环境局向北京某石油化工有限公司化工四厂下发《关于开展土壤污染状况调查的通知》，要求化工四厂对于拟变更为商业用地的地块进行土壤污染状况调查。”“2021年6月29日，北京某石油化工有限公司化工四厂向一某公司下发《关于停止化工四厂厂区开发的函》，载明：根据房山区生态环境局下达的《关于加强某石油化工有限公司化工四厂地块管理的函》的要求，在未完成土壤环境详细调查前，不得进行一切开发行为，请贵单位知晓并予以执行。”从该内容来看，在《土壤污染防治法》实施前，土地使用权人（即北京某事石油化工厂）将土地租赁给（诚某公司，后变更为一某公司）用于商业目的，而在《土壤污染防治法》实施后，当地环保部门仍要求土地使用权人进行土壤污染状况调查，土地使用权人继而要求承租人停止厂区开发，也体现了该法具有溯及既往的效力。
另，在某染料厂、河北某化工有限公司等股权转让纠纷一案【（2021）冀10民终6343号】中，法院查明：“2017年3月27日，被告某染料厂与二原告就股权转让事宜达成《框架协议》。《框架协议》约定，被告某染料厂将其持有原告京某公司的66.67%的股权转让给原告大某公司。……2019年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治法》施行。根据该部法律，地方人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源主管部门对有关建设用地进行重点监测，原告京某公司的经营场所属于监测范围。2020年9月22日，原告京某公司委托廊坊某环境科技有限公司，对原告京某公司名下永国用2002字第087号国有建设用地一宗的土壤进行了检测，并由生态环境部门、自然资源和规划部门、编制单位、专家组等进行评审、复核。本次土壤检测共花费980000元，由原告大某公司垫付。”法院认为：“本案所涉土壤检测费虽发生在被上诉人大某公司与上诉人某染料厂的股权转让之后，但该费用是依据2019年1月1日施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》的规定，因京某公司的经营性质及股权转让前的生产经营行为而产生，系上诉人某染料厂与被上诉人大某公司签订《股权转让框架协议》时无法预见的，不属于商业风险的重大变化，对双方签订《股权转让框架协议》的基础产生重大影响，被上诉人大某公司起诉要求对原《股权转让框架协议》进行变更，理据充分，本院予以维护。……故原告大某公司请求从《框架协议》约定的应付被告某染料厂欠款12859564.85元中，扣除原告大某公司垫付的土壤检测费980000元（增加的履行合同成本）的诉讼请求，符合法律规定”即，从该判决逻辑来看，对于《土壤污染防治法》施行前的土壤污染行为，后续若发生土壤污染状况调查所发生的费用，仍然由原土地使用权人承担，即从性质上看，《土壤污染防治法》应具有溯及既往的效力。
从前述案例及相关规定来看，对于《土壤污染防治法》实施前，无论是股份转让和实际土地使用权转让等取得相关土地使用权的，土壤污染责任人或者土地使用权人仍面临承担土壤污染风险管控和修复责任风险的可能。
二、建设用地收储后是否可以免除土壤污染责任人或原土地使用权人的土壤污染风险管控和修复责任？
《环境保护法》《噪声污染防治法》《海洋环境保护法》等多部环境法律均规定了损害担责原则，即 “污染者负担”原则，目的是防止将本应由污染责任人承担的义务转嫁给政府承担。这些原则规定在国务院及部门规范性文件也均有体现。如，《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发〔2016〕31号）明确“按照‘谁污染，谁治理’原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。”《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发〔2008〕48号）[4]也明确“按照‘谁污染、谁治理’的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。”虽然，《环境保护部办公厅印发<关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知>》（环发〔2012〕140号）规定：“三、严控被污染场地的土地流转。关停并转、破产或搬迁工业企业原场地采取出让方式重新供地的，应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作；关停并转、破产或搬迁工业企业原有场地被收回用地后，采取划拨方式重新供地的，应当在项目批准或核准前完成场地环境调查和风险评估工作。经场地环境调查和风险评估属于被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制治理修复方案。未进行场地环境调查及风险评估的，未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转。……七、落实相关责任主体。本着“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任的主体。”
另外，从法定免责事由来看，《行政处罚法》《民法典》等均未将土地收储作为承担民事或行政责任的免责事由。因此，土地收储不是土地污染责任人或原土地使用权人法定免责事由。
从现有土壤污染相关案件中，法院对此观点也可见一斑。在2018年12月26日江苏高院作出关于常州某毒地案的判决【（2017）苏民终232号】中明确，“政府收储不是法定的不承担侵权责任或减轻责任的情形。《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任。三被上诉人主张改制中未计入环境污染侵权责任所产生的债务，因此企业改制前生产经营行为产生的污染责任应当由企业出卖方相关地方政府承担，并非法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，本院不予支持。三被上诉人认为其原有的案涉地块国有土地使用权已被收储，土地使用权已经依法转让，相关侵权责任应当由土地受让人地方政府承担，亦非法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，本院不予支持。”[5]
虽然，《土壤污染防治法》第六十八条规定“土地使用权已经被地方人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。”，但该规定主要是考虑到原土地使用权人已经不再拥有土地使用权，实际工作中要求其组织实施风险管控与修复活动存在困难，才规定政府组织实施，但该条规定并没有免除原土地使用权人或者土壤污染责任人的风险管控和修复责任。这可以从《土壤污染防治法》第四十六条规定的内容看出，即“因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用，由土壤污染责任人承担。”
因此，《土壤污染防治法》实际也秉持了污染损害担责的原则和精神，没有将政府收储行为作为土壤污染责任人的免责事由。只是土地使用权被政府收回后，建设用地在政府部门控制下，并且由政府部门组织实施土壤污染风险管控与修复工作更为方便、有效，但相关风险管控和修复的费用仍可由土壤污染责任人承担。
在这种情形下，对于通过出让方式受让相关工业用地的土地，在受让前，需要特别审慎评估。截止至2018年10月，中国31个省会城市中有27个城市公布了本区域的污染地块风险管控名录。根据整理，目前已公布的污染地块数量总数为174块（统计范围：截至2018年10月各省会城市所公布的最新污染名录，之后更新的污染地块名录暂未列入统计范围）。从目前公布的污染地块来看，约41%的污染地块原址为废弃化工厂，化工行业是潜在土壤污染最大的风险源。此外，值得注意的是，部分行业并没有被列入《污染地块土壤环境管理办法》的疑似污染地块的定义中，比如，约12%的污染场地为废弃钢铁厂，9%来源于机械制造业。因此，除了需要特别关注《污染地块土壤环境管理办法》中所列举的6类行业[6]（有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革）外，还应特别关注所在地曾列入污染地块名录土地原先所属的行业。受让企业可以考虑向所在地政府核实确认该地块是否已经按照法定程序完成土壤污染调查、风险评估等，提前了解并为后续协议签订作出整体统筹安排。
三、土地使用权转让协议是否可以免除或转移土壤污染责任人的风险管控和修复义务？
企业之间就土地使用转让达成协议的，根据现有规定，一般是由受让人承担土壤污染风险管控和修复责任。协议有特殊规定的，按约定。但是，这并不代表协议转让可以免除转让人和受让人之间的土壤污染风险管控和修复责任。
特别注意的是，若转让土地使用权的主体被列为土壤污染重点监管单位的企业，依据《土壤污染防治法》关于土壤污染状况调查责任由土地使用权人承担的规定，即使约定了由受让人组织开展土壤污染状况调查，原土地使用权人也仍然是最终的责任主体。
四、企业注销前，是否必须进行土壤污染状况调查、风险评估等？企业注销后，原土地发现土壤污染的，原企业股东是否有可能被追究法律责任？
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号）第六十四条规定，如企业未依法清算即被注销，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为民事诉讼的当事人。因此，若企业未依法清算即被注销，且因其注销前使用土地造成的土壤污染引发民事诉讼，则其注销前的股东应作为当事人，并面临被追究民事法律责任的风险。若企业在注销前依据《公司法》《企业破产法》等进行了破产清算，履行清偿债务等法定义务后完成破产注销程序，应属于依法注销的情形。在这种情况下，若股东没有继受剩余财产或股东对污染发生没有过错的，则应不需要承担相应责任。
另外，关于排污单位依法注销后，股东是否承担相应责任，实践中存在不同观点。有观点认为，股东对公司注销前不可预见的债务承担责任，在某种程度上缺乏公平性[7]。也有观点认为，股东在特定情况下需要承担责任。根据《公司法》规定，公司对外承担债务责任的财产范围限于公司自己的全部资产，而其股东仅以认缴的出资额为限对公司承担责任。但是，若股东滥用公司独立人格的，对造成土壤污染也有责任的，则可能适用“人格否认”制度，股东可能仍需承担相应赔偿责任。而企业在清算后，若股东承继了相应的财产权利，则需要在承继财产数额范围内承担土壤污染责任。
此外，除了国家层面的规定外，部分地方也有出台专门性规定，比如武汉和上海，属于重点行业的企业需要关闭的，当地生态环境主管部门会要求企业在关闭前进行土壤污染状况调查。所以，企业在注销前，也需要提前做好调查，及时关注国家和所在地的规定，了解是否需要开展相关土壤污染状况调查等，避免后续产生纠纷，影响股东权益。
五、开展土壤污染风险管控与修复的第三方机构要具备什么资质？
《环境保护部关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》（环发[2014]66号）中提出：“地方各级环保部门要按照相关法规政策要求，积极组织和督促场地使用权人等相关责任人委托专业机构开展关停搬迁工业企业原址场地的环境调查和风险评估工作。”
《土壤污染防治法》第四十三条规定：“从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动的单位，应当具备相应的专业能力。”
但对于什么是专业机构，专业机构需要什么资质，《土壤污染防防治法》及土壤污染防治相关规定没有明确。根据以往办理土壤污染项目经验来看，从事土壤污染调查、管控与修复活动的第三方机构往往在不同阶段或环节，需要具备的条件或资质也不同：
- 检验检测机构资质认定证书（CMA）：一般从事土壤污染状况调查的机构，不管是在初步调查还是详细调查阶段，需要对土壤和地下水进行检测的，第三方机构需有检验检测机构资质认定证书（CMA），且相应检测能力范围表包含相应土壤相关检测项目；
- 岩土工程勘察资质证书：通常进行土壤污染状况调查、风险管控与修复的机构需要具备该资质。
- 环境损害司法鉴定资质：环境损害司法鉴定解决的专门性问题包括确定污染物的性质；确定生态环境遭受损害的性质、范围和程度；评定因果关系；评定污染治理与运行成本以及防止损害扩大、修复生态环境的措施或方案等。据共计，截至2023年底，全国经司法行政机关登记的环境损害司法鉴定机构有287家[8]。若委托第三方机构开展土壤污染状况调查，则该第三方机构应具备环境损害司法鉴定资质，鉴定范围需包括土壤环境损害鉴定。列入生态环境损害鉴定评估推荐机构名录。自2014年1月至2024年10月，生态环境部已经发布三批生态环境损害鉴定评估推荐机构名单共42家。
- 环境工程通用专业设计资质：主要在土壤污染风险管控与修复工程的设计机构。
- 通用专业承包资质或建筑工程施工总承包资质：主要是土壤污染风险管控与修复工程施工的第三方机构应当取得。
有相关资质的单位出具的意见，在相关土壤污染责任纠纷案件中更容易被法院采纳。除了相应资质外，是否严格按照相关技术标准出具报告，也将对法院是否采纳鉴定结论产生重大影响。从笔者近期代理的一起应对中山某公司要求承担土壤污染调查、风险评估与修复费用的土壤污染责任纠纷案件中，中山某公司委托的第三方机构所出具的土壤污染状况调查报告存在土壤采样点位布设（土壤对照点）不符合技术标准、采样数量与送检样品数量不一致、委托第三方检测单位没有相应项目检测能力、因果关系认定（特征污染物的同源性分析、不确定性分析等）不符合标准等问题，导致法院不认可报告的相关结论。因此，在土壤污染责任纠纷案件中，无论是对土地使用权人还是受让人，如何选择第三方机构就显得尤为重要。
《土壤污染防治法》自2019年1月1日实施至今已经5年之久，实践中仍有很多土壤污染责任划分和适用问题存在完善空间。在2022年生态环境法典“污染控制编”编纂研究系列研讨会上，中国政法大学民商经济法学院胡静教授介绍了第五章“土壤污染防治”的修改情况，重点阐释了其在本阶段修改工作中新增的“中间责任和终局责任”和“按份责任和连带责任”两个条文的理由。此后，胡静教授进一步归纳了一些亟待研讨的问题和建议[9]。2023年12月22日，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟在记者会上表示，全国人大常委会正在稳步、有序地积极研究推进生态环境法典编纂工作[10]。生法典编纂既不是重新制定新法，也非对已有法律简单整理、照抄照搬，而是需要以一定的法律编纂理论为基础，统筹运用立改废释纂各种方法，实现法典各方面规则内在一致、相互支撑、逻辑自洽[11]。生态环境法典出台后，相关土壤污染责任问题应会得到更进一步明确。
●注释：
[1]2019年4月绿色和平和南京大学（溧水）生态研究院共同发布的《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》，https://www.greenpeace.org.cn/2019/04/17/redeveloping-the-polluted-land-under-chinas-cities-problems-and-solutions-report/，2024年11月20日访问。
[2]《权威解读<土壤污染防治法>：责任认定原则上是谁污染谁担责》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2528579 ，2024年11月19日访问。
[3]《生态环境部土壤生态环境司有关负责人就建设用地和农用地土壤污染责任人认定暂行办法有关问题答记者问》，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202102/t20210202_819996.html，2024年11月19日访问。
[4]2016年7月13日失效。
[5]2018年12月26日江苏省高级人民法院案号(2017)苏民终232号北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会与江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等二审民事判决。
[6]2019年4月绿色和平和南京大学（溧水）生态研究院共同发布的《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》，https://www.greenpeace.org.cn/2019/04/17/redeveloping-the-polluted-land-under-chinas-cities-problems-and-solutions-report/，2024年11月20日访问。
屈新、赵一博：《破解公司注销后环境债权实现难题》（检察日报-理论版），https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202312/t20231214_636789.shtml。
[7]《我国环境损害司法鉴定机构达287家》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6930785.htm，2024年11月19日访问。
[8]《生态环境法典“污染控制编”编纂研究系列研讨会成功举办》，https://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/1114/cid/3.html，2024年11月19日访问。
[9]《生态环境法典“污染控制编”编纂研究系列研讨会成功举办》，https://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/1114/cid/3.html，2024年11月19日访问。
[10]《稳步有序推进生态环境法典编纂工作》，http://www.npc.gov.cn/c2/kgfb/202312/t20231225_433706.html，2024年11月19日访问。
[11]《深入研究生态环境法典编纂的基本问题》，https://www.chinalaw.gov.cn/pub/sfbgw/zwgkztzl/xxxcgcxjpfzsx/fzsxllqy/202410/t20241011_507414.html，2024年11月19日访问。
特别声明：
大成律师事务所严格遵守对客户的信息保护义务，本篇所涉客户项目内容均取自公开信息或取得客户同意。全文内容、观点仅供参考，不代表大成律师事务所任何立场，亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。如需转载或引用该文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源。未经授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容。
1. 赖金明：回顾2023年、展望2024年——以企业降碳减污及ESG合规为视角（上）
2.赖金明：回顾2023年、展望2024年——以企业降碳减污及ESG合规为视角（下）
3. 赖金明：排污许可清单式执法检查背景下企业的排污许可合规问题及应对
4.赖金明：“毒地”案频发：企业需关注哪些重点土壤污染问题？（上）
本文作者
热门跟贴