关于地方人大常委会对涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等规定的审查案例 ——备案审查工作案例2024年第3号

来源：中国人大网 浏览字号： 大 中 小2024年11月21日 10:39

近年来各地人大常委会持续加强备案审查制度和能力建设，提高备案审查工作质量，形成了一批体现地方特色，具有较强针对性、实效性的典型案例，对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义。现将其中3件典型案例作为备案审查工作指导案例印发，供工作中参考。

案例1.某自治州人大常委会审查纠正州政府规范性文件关于开发主体取得重点资源开发权后，必须在州内注册具有独立法人资格的企业具体进行资源开发事宜的规定

2023年，某自治州人大常委会法工委对州政府规范性文件《某自治州重点资源管理办法》（以下简称《办法》）进行了主动审查。经审查，发现《办法》第十二条第二款第五项规定与中共中央、国务院有关文件精神以及相关行政法规、本省地方性法规的规定不一致。

《办法》第十二条第二款第五项规定，“开发主体在取得重点资源开发权后，必须在州内注册具有独立法人资格的企业，具体进行资源开发事宜，……”。

中共中央、国务院于2022年3月25日印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》第七部分第二十五项规定：“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。除法律法规明确规定外，不得要求企业必须在某地登记注册，不得为企业跨区域经营或迁移设置障碍。”

国务院《优化营商环境条例》第六十四条第一款规定：“没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。”

《某省优化营商环境条例》第二十四条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当建立健全企业迁移综合服务协调机制，对企业跨区域变更住所提供便利。任何组织和个人不得强制要求市场主体在本地设立分支机构，不得干扰和阻碍市场主体依法办理注销登记或者退出本地市场，不得限制企业自由迁移。”

自治州人大常委会法工委审查研究认为，《办法》相关规定与《关于加快建设全国统一大市场的意见》、国务院《优化营商环境条例》及《某省优化营商环境条例》相关规定和精神不一致，但是在制定时，《办法》参考了该省政府规章《某省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《规定》）的相关条款，其第七条第二款规定“在民族自治地方从事资源开发利用的企业应当在资源开发地注册，在当地缴纳有关税费并接受税务、工商等行政部门的监督管理。法律、法规另有规定的除外”。这一情况涉及省人民政府规章的适用问题。

2023年4月，自治州人大常委会法工委向省人大常委会法工委发函征询意见并请求给予指导。省人大常委会法工委会同司法厅、自治州人大常委会法工委对《办法》和《规定》进行了认真研究，认为《办法》的相关规定不符合目前党中央关于优化营商环境、构建全国统一大市场、破除地方保护和区域壁垒的大政方针，应当予以修改。同时，《某省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的相关内容也应作相应修改。

在省州两级人大常委会法工委和相关制定机关的共同协商和推动下，2023年12月，自治州人民政府对相关文件进行了修改并重新发布。省级相关文件正在进行修改完善，省人大常委会法工委将及时跟踪了解文件修改进展情况。

案例2.某市人大常委会审查纠正市政府部门规范性文件关于设置信用惩戒措施的规定

2023年，某市人大常委会对本市涉及信用惩戒的规范性文件开展专项审查。经审查，发现市住房城乡建委印发的《某市物业服务企业和物业项目负责人信用管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）的相关规定与国务院有关文件、市有关地方性法规的规定不一致。

《管理办法》第二十二条规定，对信用等级为B级及以下的物业服务企业，可以采取在物业服务项目招投标时建议招标人注意企业信用情况，限制参加政府采购、招标投标等公共资源交易活动，并采取限制申请财政性资金项目、享受税收优惠等惩戒措施。

国务院办公厅印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）规定：“对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。”《某市社会信用条例》第三十四条规定：“失信惩戒措施实行清单制管理。对失信主体采取惩戒措施，应当严格按照全国失信惩戒措施基础清单和本市失信惩戒措施补充清单执行。”根据上述国务院文件及本市地方性法规的规定及有关精神，对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，并以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，不得擅自扩大信用惩戒范围及措施。

市人大常委会备案审查工委会同市人大财经委审查研究认为，在规范失信惩戒措施、将信用制度建设纳入法治轨道的背景下，设置失信惩戒措施应当遵循合法、关联、比例等原则，并基于具体的失信行为事实，且属于失信惩戒措施清单范围。《管理办法》第二十二条对信用等级为B级及以下的物业服务企业设置的信用惩戒措施，没有法律、法规或者党中央、国务院政策文件的明确依据，与国务院办公厅印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》和《某市社会信用条例》有关规定不一致，不当限制了有关物业服务企业参加政府采购、招标投标等活动以及申请财政性资金项目、享受税收优惠等权利，涉嫌不当减损部分物业服务企业的权益，应予纠正。

市人大常委会备案审查工委与市政府有关部门沟通后，认定该规范性文件相关规定存在合法性问题，建议修改。2023年11月，市住房城乡建委重新制定并发布《某市物业服务企业和项目负责人信用管理办法》，删除了原《管理办法》第二十二条有关规定，同时废止了原《管理办法》。

案例3.某市人大常委会审查纠正市政府办公厅文件作为内部文件规定了涉及公民、法人和其他组织权利义务的问题

2023年，某市人大常委会法工委在办理公民审查建议工作时，对市政府办公厅文件《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》进行了审查。经审查，发现该文件涉及公民、法人和其他组织权利义务，却没有按规范性文件而是按内部文件进行制定发布，文件也没有报送市人大常委会备案。

经调查，《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》于2011年7月以市政府办公厅名义印发并公开发布，就市强化查控违法建设工作提出实施意见。该文件包含违法建设认定及查控责任主体、查控违法建设的组织领导、查控违法建设的工作机制、查控违法建设的工作分工及要求、查控违法建设工作的考评及责任追究五方面内容。市政府办公厅及市城市管理综合执法局表示，该文件按内部文件制定和发布，且未作为有关行政强制行为的依据。但是，提出审查建议的公民在互联网查到该文件。该文件中并未规定有效期。

市人大常委会法工委审查认为，虽然市政府办公厅将该文件定位为内部文件，未将文件作为有关行政强制行为的依据，但因为其规定的内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，文件内容并未规定有效期，且已公开发布，公民、法人和其他组织难以判别公开的政府文件是否为有效的规范性文件。为落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，防止以内部文件规定类似规范性文件的内容，仍要对该文件进行审查监督。为确保文件不作为规范性文件而成为有关行政强制行为的依据，制定机关应作出废止该文件的通知并予以公开。

市人大常委会法工委与市司法局沟通，认为该文件按内部文件制定，内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，且已公开发布，制定机关应作出废止该文件的通知并予以公开。2023年10月，市政府办公厅发布了废止该文件的通知。