城市体检与更新规划衔接技术难点与应对策略|城市体检|城市地下空间|城市规划

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导读

城市体检先行，城市更新规划引导实施是提高城市建成区的治理与建设水平的重要方法。目前城市体检工作制度机制和编制方法已逐步成熟,城市更新规划体系也逐步搭建，但城市体检与城市更新紧密衔接的闭环工作路径尚在探索中。本文在梳理城市体检和城市更新的制度机制、试点经验的基础上，总结了两者在决策模式、制度设计和内容体系三个方面的技术差异与衔接难点。并结合泰安实践，提出体检更新共享工作界面、实施导向的衔接技术方法、体检更新动态衔接制度三个应对策略，建立一套从体检到更新的精细化、动态化的转化路径，以期为城市体检、城市更新专项规划的高质量编制和城市更新工作的可持续开展提供参考和借鉴。本文收录于2024年中国城市规划年会论文集。

原标题：《城市体检与更新规划衔接技术难点与应对策略——以山东省泰安市为例》

作者：刘瑞琪、王赛、王栎，清华同衡城市更新与治理分院城市更新与治理规划二所

引言

随着城镇化水平的不断提升，各类城市病问题开始凸显[1]，为实现城市高质量发展，针对城市建成空间，国家层面全面启动城市更新工作方法的实践。2015年中央城市工作会议提出，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，应对“城市病”；2017年住房和城乡建设部提出要建立城市体检评估机制；2020年国家“十四五规划”首次明确实施城市更新行动，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，推动城市空间结构优化和品质提升。

城市体检与城市更新关系逐步明确，形成“无体检不更新”的路径方法，将城市体检作为开展城市更新的前提和基础。2023年《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》提出坚持城市体检先行，坚持结果导向把城市体检发现的问题短板作为城市更新的重点，一体化推进城市体检和城市更新工作。

城市体检、更新规划、更新实施是更新工作从项目谋划到实施落地全流程的三个关键环节。城市体检对城市全方面多维度开展评估，识别城市存在的问题和潜在的发展瓶颈。更新规划根据城市体检的结果，确定更新的优先级、目标和策略、更新方式，以及平衡经济效益和社会利益。更新实施在规划引导下，通过“留、改、拆、增”的具体建设活动，实现城市空间的持续提升和完善。最终形成“城市体检——更新规划——更新实施”一体化的闭环工作体系，其中城市体检与城市更新规划的有效衔接是确保更新实施精准、高效的关键前提基础。

各地城市体检与更新规划衔接探索

2022 到 2023 年住建部连续发布第一批和第二批实施城市更新行动可复制经验做法清单，全国层面广泛实践面向城市更新的精细化城市体检评估方法，积累了市/区级综合体检、专项体检、片区体检的多种体检方法经验。

上海市开展市、区两级城市体检评估，全面查找存在的不足和问题，提出统筹城市规划、建设、管理，整体推动城市结构优化、功能完善、品质提升的工作方案、行动计划和具体项目。
重庆市在中心城区江北区开展专项体检试点，增加了更新片区人口密度、开发强度等10项城市更新专项体检指标，辅助城市更新片区策划和项目实施方案的编制。
浙江省宁波市制定《宁波市城市更新片区（街区）体检和策划方案编制技术指引（试行）》，构建片区特色体检指标体系，指导查摆片区短板问题，挖掘更新潜力和多方主体需求，统筹编制片区更新策划方案。

城市更新规划在将城市体检成果转化为实施应用方面正处于积极的探索阶段，目前仍缺乏成熟的技术体系作为支撑。城市更新规划体系涵盖城市更新专项规划、年度实施计划、片区（单元）策划、更新项目实施方案等多个层次，每个层次与体检的衔接都亟待形成一套科学系统的方法论。

城市体检与更新专项规划衔接技术难点

城市体检与城市更新规划之间的衔接难题，其根本原因在于两个体系在决策模式、制度设计以及内容体系等方面存在显著的差异，导致二者之间的衔接障碍。

3.1 决策模式差异

城市体检决策模式是“自上而下”形成，由政府住房城乡建设部门组织，针对关键的城市运行问题开展调查评估，重点关注公共服务水平、安全和生态底线等城市建设情况和对应领域的居民满意度，反映的是顶层视角。城市更新的决策模式是“上下结合”形成，不仅要“自上而下”考虑政府相关部门的工作内容和顶层发展要求，转化应用城市体检的评估结果，并要“自上而上”考虑市场主体、居民主体、社会团队的更新需求与更新意愿，是顶层视角和底层需求的结合。城市更新相比城市体检，考虑维度更加综合，决策模型更加复杂。

此外，体检和更新规划编制在实地调研、收集数据、意见征求、规划实施等各环节存在重合性工作内容，均需要充分调度市级主管部门、区政府、街道办事处、社区居委会等各层级部门参与，以及综合了解如建设主管部门、规划主管部门、城管部门、商务部门、工业部门等各行业主管部门的工作情况。由于部门更新工作职责、更新基本概念不明确，经常出现对城市体检数据收集、更新资源管理、更新实施管理的部门界定不清的情况。

3.2 制度设计差异

城市体检采用“一年一体检、五年一评估”评估制度，每年开展一次年度体检，五年开展一次体检评估，这种动态评估制度对城市问题反馈及时敏捷，但是时效性较短。

2019-2022 年城市体检工作确立了“八个方面”分析评价，包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力，和“六个维度”城市更新导向的问题诊断，包括优化布局、完善功能、提升品质、底线管控、提高效能、转变方式等[2]。2023年底住房城乡建设部发布《城市体检工作手册（试行）》，最新采用 “1+N+X”体系，其中“1”为住房、小区（社区）、街区、城区（城市）维度，“N”为基础指标，“X”为体检内容。城市体检结论应用期限较短，反映的是上一年度城市的主要问题。

目前编制的城市更新专项规划的时限一般与国土空间总体规划一致，近期“十四五”五年计划期限一致，远期展望到2035年，对城市现状更新对象进行全面摸底调查，引导较长一段时期内的城市建成空间的发展。城市更新专项规划采用的是“城市、更新重点区域、更新片区（单元）、更新对象、更新项目”更新空间维度，结合各省市城市更新实施要求进行弹性调整。

因此，城市体检与更新规划在时效性和空间维度上都存在制度设计的差异。时效性上，体检的短时效与更新长期限的衔接；空间维度上，城市体检的“住房、小区（社区）、街区、城区（城市）维度”与城市更新的“城市、更新重点区域、更新片区（单元）、更新对象、更新项目”的衔接，都有较大难度。

3.3 内容体系差异

城市体检核心内容为指标评估，包括个数、覆盖率、达标率等数据形式，并对具体情况紧迫度、原因等展开分析评估。根据《城市体检工作手册（试行）》，基础指标共包括四个维度31项基础指标。住房维度，从安全耐久、功能完备、绿色智能等方面设置房屋结构安全、管线管道、入户水质、建筑节能、数字家庭等10项指标；小区（社区）维度，从设施完善、环境宜居、管理健全等方面设置养老、托育、停车、充电等12项指标；街区维度，从功能完善、整洁有序、特色活力等方面设置中学、体育场地、老旧街区等8项指标；城区（城市）维度，从生态宜居、历史文化保护利用、产城融合-职住平衡、安全韧性、智慧高效等方面设置31项指标。

城市更新专项规划核心内容为空间布局和实施指引。明确各层次空间的边界、功能、改造方式、更新策略等属性信息，进行空间布局安排。每个城市的实施指引体系根据各城市情况进行调整，一般由更新目标、更新策略、更新方式、更新任务、更新计划构成，通过统一的逻辑进行串联。

城市体检的指标评估体系与更新专项规划的空间与实施体系上的差异，直接造成在评估结果衔接转化具有较大难度。城市体检通常无法面向城市更新直接反馈城市的问题和更新需求，而城市更新规划对体检结论应用不够充分，导致对更新工作方向的把控不够精准。

城市体检与更新专项规划衔接策略

4.1 体检更新的共享工作界面

随着更新工作深入开展，城市体检与更新的衔接需求越来越高，工作内容经常关注同一更新领域的不同角度，在空间维度、概念界定、工作组织，经常出现“相互打架”的情况。基于此，泰安城市更新专项规划在编制过程中，以对其体检更新精度为目标，做出两个方面的探索。

4.1.1 维度统筹，建立体检更新衔接框架

将城市体检与城市更新规划要做好衔接，当务之急是在空间体检构建逻辑缜密的链接。研究结合多个城市体检和更新规划编制情况，搭建城市体检“四个维度”与城市更新的“五个维度”的链接方式。同时体检评价对象与更新对象应建立统一的概念界定与识别标准，避免衔接时出现不同的口径。

图 1 城市体检与城市更新规划空间维度衔接框架

以泰安市城市更新专项规划为例，结合城市体检的诊断结论及城市存量空间特点，建立“一有一缺”+“4大类、9小类”更新对象盘点方法。“缺”的更新对象转换体检诊断的不满足需求，需要补充的各类设施，主要为设施类；“有”的更新对象承接城市体检在街区、小区、住房维度发现的需要改造提升的更新资源，主要为公共空间类、产业类、居住类。此外最新城市体检要求在街区维度统计老旧商业街、老旧厂区、老旧街区的数量，对此泰安更新专项规划对与体检重合的更新要素进行统一界定，为下一年度城市体检与更新规划奠定了良好的衔接基础。

图 2 更新对象分类识别标准框架

4.1.2 工作统筹，形成体检更新协同工作方式

建立共享工作界面，将城市体检、城市更新为一体化推进内容，通过成立市领导任组长、住房城乡建设部门牵头、多部门协同的城市更新工作领导小组，采取“同步调研、同步问卷、数据共享、分析校核”的工作推进方法，可以显著提高两者工作效率。

泰安市在《泰安市2022年城市自体检》和《泰安市中心城区城市更新专项规划（2023-2035）》编制的过程中，在市城市更新领导小组统一部署下，体检更新团队组建联合调研工作组。同步开展调研和部门座谈，共同全面了解部门工作，统一数据渠道与统计口径。同步开展问卷调查，在城市体检满意度问题的基础上，增加城市更新需求调查，收集居民的更新提升意愿。体检更新数据相互校核，城市体检判断城市问题方向和总体程度，更新专项规划进一步确定问题产生原因、空间分布、问题特征，从而制定精准的更新提升方案。

4.2 实施导向的衔接技术方法

城市体检与更新规划的编制都是以指导更新实施为目标，两者衔接最终还是要以实施逻辑为线索。一方面，城市体检指标具有清晰的政府部门属性，大量指标的设立源于政府部门既有工作任务；另一方面，城市更新的空间资源管理同样具有鲜明政府部门属性。体检指标数据采集和更新对象的调查也是对城市不同部门职责的厘清，这一共同属性为城市体检的“指标形式”与城市更新“空间形式”提供了衔接的桥梁。基于此，泰安城市更新专项规划在编制过程中，以部门工作为抓手做出两个方面的探索。

4.2.1 构建体检更新链接的项目生成路线

一是开展更新资源潜力评价。把城市体检问题清单作为更新资源潜力评价的重要因子之一，将城市体检指标通过其对应的主责部门与该部门负责的更新资源进行衔接，对更新资源展开潜力评价。依据评价结果筛选出由原主责部门负责提升改造的更新资源和可被重新利用的更新资源，汇总形成更新资源储备库。

二是建立可溯源的更新项目储备库。将存量资源储备库与各项更新需求对接，其中把城市体检的需求清单作为更新项目生成的重要因子，直接转化为更新项目。原主责部门可以对更新资源直接负责改造，形成保留及整治提升类更新项目；更新资源也可以被其他有需求的部门利用，形成改造及拆除重建类更新项目。最终实现更新储备项目均可溯源，保障谋划的更新项目的可实施性。

图 3 更新资源潜力评价及更新项目储备库技术路线图

例如泰安在更新需求调查过程中，发现老城区部分小学自身用地无法满足改造扩建要求，多年来一直陷入发展困境，更新专项规划通过对比学校附近区域的闲置楼宇、老旧厂区等更新资源，结合资源潜力评估结果，最终为小学确立扩展储备项目。

4.2.2 建立体检更新联动的更新任务（行动）框架

当体检指标反映的城市问题难以与城市更新的空间资源等进行直接衔接时，可以统一到共同的政府部门工作任务和职责领域中找到依据。一方面，充分挖掘体检问题指标背后的既有政府工作任务及相应部门职责，利用既有工作机制和工作基础保障更新任务的高效实施，避免制定重复工作任务造成部门行动困扰。进一步结合更新资源管理和更新项目生成路线中的主责部门线索，建立一个体检更新联动的任务（行动）框架。

图 4 城市体检和城市更新部门任务（行动）框架

4.3 体检更新动态衔接制度

针对城市体检和城市更新专项规划在规划时限上不对应的问题，“城市更新年度计划”为体检更新创造了以“年度”为单位进行衔接的接口。统筹好三者之间的关系是实现城市体检和城市更新衔接的关键制度环节。基于此，泰安城市更新专项规划在编制过程中，以更新年度计划为调和，做出两个方面的探索。

4.3.1 建立动态维护和实施机制

将城市更新专项规划作为年度计划和城市体检的工作底盘，建立动态维护和实施机制。依据年度体检报告，一方面补充城市更新资源和城市更新项目储备库，另一方面从两库中筛选可以支撑解决年度体检问题的空间要素，纳入城市更新年度计划中安排实施，并在下一年度城市体检中评估实施效果，最终实现城市体检和城市更新的闭环。

图 5 城市更新专项规划动态维护和实施机制

4.3.2 建立体检更新挂钩制度

城市更新专项规划作为城市更新的纲领性文件做好顶层制度安排，建立片区更新规划、项目更新实施方案与年度城市体检挂钩制度。将“城市体检问题地图”作为识别城市更新重点区域，并调整和划定城市更新片区（单元）的重要依据，组织开展片区更新规划。依据城市体检分级评估结果，判断问题严重程度，针对更新紧迫度高的项目，优先组织编制更新项目实施方案。以年度计划将片区、项目层级的更新任务逐步落实，保障城市更新各级规划与体检的高度衔接，充分转化应用年度体检结论。

结语

城市体检与城市更新规划的衔接是形成“城市体检——更新规划——更新实施”闭环工作体系的前提，是确保更新实施精准、高效的关键。本文梳理城市体检和城市更新的制度机制、试点经验，深入研讨两者在决策模式、制度设计和内容体系三个方面的差异，分析差异带来的衔接难点。基于市级城市更新专项编制经验，提出有利于实现城市体检与城市更新全面协同的三个策略：