作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授；罗世龙，武汉大学法学院硕士研究生。文章来源：《江汉大学学报（社会科学版）》2024年第5期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
随着比例原则在全球影响力的显著增强，中英两国都面临着合理性原则何去何从的难题，观察、引介和反思英国学界的有关争论有益于我国相关讨论。回顾历史可知，行政国家的出现和法治原则的变迁共同构成英国合理性原则勃兴的基础。判断标准具化、审查程度加深和干预范围扩张则是其勃兴的体现。针对合理性原则的传统批评聚焦于司法技术欠佳和对责任制的侵蚀这两方面，回应者采取澄清、辩护与修正的复调策略予以针对性应答。比例原则引入后，既往争论转向合理性原则应否被彻底弃用。对此，存在统一论和二分法说两种迥异主张。经双方在辩论中不断改造自身论点，两大原则实有同化之势。回首这场争论可见，真正影响司法保障人权成效的关键因素并非司法工具，而是人权观念和法院在一国中的宪法地位。因此现阶段在我国，与其纠结比例原则应否取代合理性原则，不如思考如何改善权力配置结构和人权观念来实质性促进法院借行政诉讼保障人权的成效，这才是未来出路所在。
一、引言
自龚祥瑞先生在上世纪80年代引介英国行政法上的合理性原则以来，这一控制行政裁量的司法工具即开始在我国“扎根”，并在学理和实践两方面都逐渐得到发展：一方面，各种行政法教科书不约而同地将之作为我国行政法的基本原则并对其内容予以阐述；另一方面，《行政诉讼法》《行政复议法》等法律文件在构建审查标准时均实质性吸纳这一原则并根据国情改造之。几乎与此同时，源自德国的比例原则亦被引入我国，同样被不少人视为我国行政法的基本原则，并在法律实践中“生长”。可见，在针对自由裁量权的司法控制方面，我国奉行混合继受策略，将合理性原则与比例原则共同置于合理行政之下。这集中体现在2004年国务院对外发布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）中：其一方面将合理性原则作为合理行政的基本要求，明确行政机关“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”；另一方面将比例原则作为合理行政的判断标准，强调行政机关“所采取的措施和手段应当必要、适当”，“实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。
然而，近年来，随着比例原则在全球影响力的显著增强，有学者已不甘于现状，呼吁我国应走出当下这种混合继受状态，统一采用比例原则为合理行政的评价基准，以更好助力本土法治建设和人权保障。相关实践动态似乎也有这种趋势：对于备案审查中的适当性审查，以前的《法规、司法解释备案审查工作办法》兼采合理性原则与比例原则，如今的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》则仅强调比例原则。尽管备案审查中的适当性审查同合理行政的审查标准关联不大，但这至少能从一个侧面透露出国家机关对二者的最新态度。类似地，作为合理性原则发源地的英国近来也出现以统一的比例原则取代合理性原则的呼声，认为将比例原则形塑为一般审查标准有益无害。对此，不乏针锋相对的批评之音。其实，早在这场论辩发生之前，合理性原则既已在英国饱受争议。可以说，当前关于比例原则应否取代合理性原则的争论实质上仍是对过往有关合理性原则何去何从这一问题思考的延续。由是观之，合理性原则前途何在是中英两国眼下不得不共同面对的难题。
鉴于合理性原则在英国发展的历史极为悠久且英国各方已围绕其未来命运展开深入探讨，观察、引介和反思英国学界这场未竟的争论显然有益于我国相关讨论。遗憾的是，目前国内尚缺乏系统性梳理并评述这场争论的作品，尽管有关合理性原则的概要式介绍不在少数。为此，本文拟在简要回顾合理性原则在英国勃兴的历程的基础上，按照要点归纳的方式，将相关争辩图景完整展现于读者面前并对此予以评析，以期助益我国关于合理性原则应然未来的思索 。
二、合理性原则的兴起及发展
在全面展现英人关于合理性原则的辩论之前，实有必要对合理性原则的兴起与发展历程作一简要回顾，否则在后文对各方观点展开述评时，我们恐难以理解某些观点的由来以及相应争点何以在此处而非别处。回望合理性原则在英国的发达过程即能明了，这一约束行政裁量权的司法利器之所以经由法院推演而不断兴盛，主要原因或许在于，它在顺应时代潮流的同时，又同英国长期以来的法治传统高度契合而历久弥新。
（一）时代背景：实践演变与理论转向
当我们以一种现实主义法学的视角来观察合理性原则时，可以发现，它的兴起与当时的社会背景密切相关。总的来看，行政国家的出现和法治原则的变迁共同构成合理性原则勃兴的基础。
具言之，在实践演变方面，随着资本主义从自由竞争走向垄断经营，国家不再被人们理所当然地视为消极的“守夜人”，而是被当作促进共同体目标实现的有效手段。这种观念上的转变实质上系受功利主义传统的影响——功利主义的道德律令恰恰要求人们通过平等式的社会改革来满足最大多数人的最大利益。正是在由功利主义派生出来的公共舆论思潮的作用下，一系列旨在扩张国家权力以保护集体利益的法律相继出台。相应地，行政职能由传统的国防、外交、税收等狭小领域迅速扩张至教育、卫生、医疗、住房和社会保障等社会生活的方方面面。负责履行这些职能的种类繁多的专门委员会亦如雨后春笋般相继成立。为应对这一新局面，委任立法（delegated legislation）开始大量涌现，行政机关因而名正言顺地获取此前从未有过的大量裁量权。这种剧变实际上同强政党政府的出现有着紧密联系：随着政党制度的发展，议会逐渐被以内阁为代表的现代政府所控制，议会立法因之成为体现行政机关意志的产物，建基于大臣责任制（ministerial responsibility）之上的旨在束缚行政权的威斯敏斯特模式（the Westminster Model）已然被行政主导的白厅治理模式（the White-hall Model）所取代。换言之，一旦某一政党在下议院赢得选举，由该政党组建的政府便处于几近“独裁”的地位，时常会授予各部大臣和官员宽泛的裁量权。正出于此，意在排除司法审查的各类条款（如主观性条款、终局性条款、完全排除条款等）才在议会立法中开始层出不穷。于是，一个既不受议会有效控制又不愿受司法监督的行政国家（administrative state）俨然成型。
这无疑给自戴雪以来的法治原则带来新挑战。虽然有不少学者对这种现实变化抱以积极乐观的态度，但更多人对此表示忧虑，认为这何尝不是一种“新专制主义（the new despotism）”，终究是对英国“制衡宪法（the balanced constitution）”传统的破坏，难免危及公民个人权利。为此，人们普遍意识到由法院采取特别保护措施以防止裁量权滥用的必要性和正当性，呼吁法院能动运用解释法律的权力，通过发展判例法的方式，来遏制行政机关不受限制地使用权力，从而达到保护公民自由的目的。然而，在议会主权原则的影响下，法院在行使司法审查权时似应止步于前述议会立法中各种排除司法审查的条款。若果真如此，司法审查所能发挥的控权功能则注定有限。为处理法治原则与议会主权原则间的这一紧张关系，法院借助普通法传统中的默示条款（implied terms）理论，主张应对这些条款进行实质解释，从而将议会不打算排除法院的司法审查的普通法假定融入其中，认为这些条款并不意味着议会有授权行政机关不合理行政的意图，只有当行政机关的决定经司法审查后被认定为合理时，这些条款的效力才得以发生。也就是说，在法院的解释下，合理性原则作为默示条款已成为议会立法的固有组成部分和司法控制行政裁量的重要武器。
总之，伴随行政国家的形成，法治原则也明显发生变迁，从完全拒斥行政裁量转变为有限容纳行政裁量——要求政府不应当在普通法律之外享有不必要的特权和豁免权，同时由独立于行政之外的法院来根据防止滥用裁量权的一整套规则对政府行为的合法性争议进行裁决。由此，合理性原则的兴盛才真正成为一种可能。
（二）勃兴历程：标准、程度以及范围
由于合理性原则深深植根于英国的普通法传统，所以当我们回首其勃兴历程时，必得耙梳与之有关的判例法发展脉络。经此作业后易知，合理性原则的勃兴主要体现在判断标准具化、审查程度加深以及干预范围扩张这三个方面。
在判断标准上，尽管合理性原则可追溯至16世纪末期，但早期判决仅指明行政机关根据“理性与法的规则（the rule of reason and law）”行使裁量权的必要性，并未明确判断行政裁量权滥用与否的具体标准。晚近判决才逐渐发展出相对清晰的司法审查理由，它们主要是：
第一， 不正当目的（improper purposes），即行政机关不得以违背议会明示或默示规定目的的方式行使裁量权。在背离法律明确规定目的方面，典型情形如，一个市议会基于从土地增值中获益的目的而非扩展道路或改善城市环境的法定目的实施强制收购行为，或者地方委员会出于转售获利的非法定目的强制购买土地，又或者行政机关将禁止运载重型货物的汽车通行而非法定的实施交通管制实验性计划作为行使相应权力的唯一目的。在法律未规定客观性目的的情况下，认定行政决定存在不正当目的更为困难，但也不乏相关判例。如在Congreve案中，法院判定内政部系出于敛财这一不正当目的行使吊销许可证裁量权，应予否定。又如，在Porter案中，上议院强调，地方委员会不得基于获得选举优势之不正当目的而滥用权力。对于合法目的和非法目的并存的疑难案件，法院往往采主要目的理论，认为裁量权行使行为的合法性取决于主要目的的合法性。如在Westminster案中，法院认为，虽然Westminster公司修建案涉项目存在开辟地下通道的非法目的，但搭建公共厕所这一合法目的仍是其动工的主要原因，因此并不违法。相反，在另一起案件中，法院以外交大臣给予马来西亚资助的主要目的不是促进经济发展这一合法目的为由，主张这一行为违法。
第二， 相关考虑与不相关考虑（relevant/irrelevant considerations），即行政机关在行使裁量权时必须考虑相关因素，且不能考虑不相关因素。因此，如果地方委员会在增加其工作人员的工资时未充分考虑纳税人的利益，那么这一决定违法。如果税务机关因忽视其取得裁量权的目的而拒绝退还多收的税款，那么这一行为也违法。当然，地方委员会在履行为适龄儿童提供适当教育的法定义务或决定是否批准残疾人设施资助时，若考虑资金这一不相关因素，则同样违法。
第三， 恶意（bad faith/malice），即行政机关不得不诚实地行事或明知行为不当而为之。在实践中，基于恶意的决定通常是“对人不对事”的决定。例如，行政机关为专门阻碍个人的许可申请而制定一项实施细则或命令。恶意也可能源自在一系列过往事件中累积起来的个人或政治上的敌意。比如，地方当局利用其许可权禁止其不赞同的合法商业活动。又如，地方议会仅仅因为某报刊曾撰文批评其议员而决定停止在该报刊上投放广告。
第四， 温斯伯里不合理（Wednesbury unreasonableness/irrationality），即地方当局得出的结论“如此不合理，以致没有一个有理性的地方当局会得出此结论”，或者“某决定如此不合逻辑或者不顾公认的道德准则，以致凡将其心智运用待决问题的理智之人皆不可能作出此决定”。由于这一司法审查理由在Wednesbury案中真正实现独立，所以它常被人称为“温斯伯里不合理”。后来在GCHQ案中，Diplock勋爵以“非理性（irrationality）”一词指代之，故其也时常被表述为“非理性”。但其实早在这两个经典判例出现以前，类似表述既已存在。如在Kruse案中，Russell勋爵在审查公民对委任立法提出的异议时就表明，“如果发生下列情况……以致在有理性之人看来不存在任何正当理由时，法院完全可以”认定这些规则不合理而构成越权。
正是随着温斯伯里不合理这一新的司法审查理由的出现，法院根据合理性原则审查行政决定的程度才呈明显加深趋势。在Wednesbury案中，Greene勋爵即指出这一点：他将“不合理”明确区分为以目的不正当、相关与不相关考虑、恶意等为表征的一般性不合理和极端不合理（即温斯伯里不合理），并认为如果行政决定不存在一般意义上的不合理，那么这种极端不合理将作为法院撤销某一行政决定的最终手段而开始发挥作用。在后来的GCHQ案中，Diplock勋爵重申这一区分法，只不过他将一般性不合理归入“违法（illegality）”，而将极端不合理称作“非理性（irrationality）”。Greene勋爵之所以为温斯伯里不合理设定如此高的适用门槛，是因为法院在依据这一理由去审查某一行政决定时，不可避免地会卷入关于某一决定的质量或是非曲直的讨论之中，用自己的决定替代地方当局的裁量权，由基于一般性不合理的形式审查迈向实质审查，自当更为慎重。毕竟，在此之前，尽管法院有权裁决何种因素具有相关性以及其是否应被考虑，但相关因素的分量仍应由行政机关自己决定。甚至法院只依据应考虑的因素未得到考虑之理由尚不足以宣告一个决定无效——只有当法律“明确或隐含地规定应考虑因素并将之作为政府当局的法律义务”而政府依旧未遵循时，法院才能判定无效。因此可以说，在Wednesbury案发生以前，法院依合理性原则审查行政决定并无明显的程度差异，无论是不正当目的，还是相关与不相关考虑抑或恶意，这些司法审查理由都只是对行政机关的形式要求，尚未触及行政决定实质之良莠。经此案阐明后，依合理性原则的司法审查在程度上才开始出现分化：基于一般性不合理的审查仍是一种低门槛的形式审查，基于极端不合理的审查则是一种高门槛的实质审查。
这种分化趋势在Wednesbury案后得到进一步强化。如针对民选代表行使政治裁量权的行为，法院十分不愿进行干预，从而在温斯伯里不合理的基础上继续抬高极端不合理的认定门槛，发展出“超温斯伯里标准（super-Wednesbury test）”，这在涉及公共开支或政府政策等政治因素的案件中表现得尤为显著。而在Tameside案中，我们又能窥见温斯伯里不合理往低门槛迈进的态势，因为在该案中，对地方委员会的行为本应只适用一般意义上的不合理标准，法院却要求教育与科学大臣必须证明地方委员会的行为存在温斯伯里不合理，这显然是在降格适用温斯伯里不合理标准。这种降低审查门槛的趋势在后续案件中越发显明，如在Wheeler案中，Roskill勋爵在承认地方委员会的决定远没有达到不合逻辑或不道德程度的情况下仍认定其构成温斯伯里不合理。类似地，在Rafferty案中，法院判定，虽然地方委员会的决定有一定“相关因素”支持，但依然构成温斯伯里不合理。只要稍加留意就可察觉，当生命权等基本人权存在争议时，法院经常运作低门槛的“亚温斯伯里标准（sub-Wednesbury test）”来对行政决定进行更为严格的审查。对此，法院曾明确表示，当某一决定干预人权的程度越深，其对该决定的审查就越严。其实，除开前述两种变态的温斯伯里标准，在某些场合下，法院甚至不加区分地互换使用一般性不合理和温斯伯里不合理。可见，温斯伯里不合理作为一种审查标准极具弹性，所代表的范围从程度相对无关紧要的不合理到明显不合理的决定不一。
最后，除却标准和程度，适用范围的不断扩张也是合理性原则勃兴的表征，这集中表现在对行政不作为的审查和对特权的司法监督上。就对不作为的审查而言，传统上，根据公共义务原则，英国否认行政机关对国民个人负有法律上之作为义务，故而当政府怠于行使裁量权时，个人自不得请求损害赔偿。直到Padfield案，这种状况才开始改变。在该案中，法院认为，农业大臣无权恣意擅断地拒绝将申诉移交调查委员会审查，更不得将不相关因素作为拒绝的理由，其行为已背离议会立法的意图，系不当行使裁量权，从而判决农业大臣应将申诉交予调查委员会调查。往后类似案例即循此轨迹发展，使得合理性原则进一步地由积极作为扩张适用至消极不作为之情形。
相比之下，对特权的司法监督则更为复杂。对于来源于特权（royal prerogative）的政府权力，在过去，法院一直无权予以审查。然而，这种司法消极主义在20世纪60年代开始出现松动迹象。如在Burmah Oil案中，上议院主张，违法行使特权造成财产损失应受司法审查。在Lain案中，法院对刑事伤害赔偿委员会根据特权设立故不受司法审查的意见予以否定，认为这一事实并不重要，应依争议的问题性质而非权力来源来确定审查能否进行。但同期多数判决仍固守传统意见，如在Chandler案、Laker案等案件中，尽管Devlin、Reid和Denning勋爵或明或暗地推断出特权与其他权力一样须受司法审查的结论，多数意见却依旧判决认定，一旦某一权力被定性为特权，法院便无权对它进行审查。直到GCHQ案，司法审查应及于特权才成为一种相对稳固的共识。虽然本案的申请人最终败诉，但上议院参加此案审理的法官一致认为，不能仅因行政行为是依据源自普通法上的特权而不是源于制定法就免受审查，是否受司法审查取决于问题的性质，而不是权力来源，换言之，问题不在于特权，而在于该问题是否适合法院审查。之后不少判决均实质性支持这一观点。但这并不意味着法院可对所有基于特权的行政行为予以审查，通过研读有关判例即能知晓，只有当申请人就某一决定的程序性缺陷而非其所依托的政策基础提出质疑时，法院才会将司法审查的触角延及特权。总之，尽管司法自制态度在涉及赦免权行使、签订条约、国防等政治性决定的案件中仍依稀可见，但不得不承认的是，总体趋势依旧为缩小基于特权而免受审查的范围 。
三、对合理性原则的过往争论
在回顾比例原则引入前合理性原则的全部勃兴过程后，可以看出，合理性原则作为一种司法审查工具带有鲜明的特性，诸如灵活性、对议会至上原则的坚守以及对行政决定的尊让，彰显出英国法官独特的司法智慧。不过，不少学者也正是基于这些特性对合理性原则频发诘难之声，认为它在诸方面存在无法回避的缺陷。对此，合理性原则的拥趸予以针锋相对的辩护。以下即展现这场过往争论以为反思如今关于合理性原则何去何从的最新探讨作必要的铺垫。
（一）批评：从司法技术和责任制切入
归纳来看，批评意见主要从司法技术和责任制两方面切入。就司法技术而言，批评者首先从用语层面责难合理性原则，认为其在如下三方面存在弊端：
第一，指代不合理行为的语词向来纷繁混乱，容易滋生不必要的歧义。如在Hanks案中，针对指称一般性不合理中不正当目的之语词太过杂乱的现象，McGaw法官承认道：“混乱可能源于在这一情况下使用的用于评价行使法定权力合法性的建议标准的用语繁多，这些用语包括‘目标’‘目的’‘动机’‘动因’‘理由’‘根据’‘因素’等。”这确实容易给人带来不必要的困扰，让人误以为这些语词分别代表着不同的审查基准，以至于著名的行政法学家De Smith在其行政法经典著作中设专题说明，目的（purpose）和动机（motive）这两种表达并无根本性差异，本质上均指向不正当目的这一司法审查理由。极端不合理也面临着相同的困境：在温斯伯里不合理已为人熟知的情况下，Diplock勋爵在GCHQ案中以“非理性（irrationality）”一词重述之显然是多此一举，在未给司法实践提供清晰指导的同时，反而造就更多的混乱。一方面，他简单地将“非理性”等同于极端不合理，将一般性不合理归入非法（illegality），引发既有体系上的紊乱；另一方面，他无意间引起人们关于“非理性”和“温斯伯里不合理”二者间关系的讨论，给法律界带来不必要的麻烦。
第二， 有关合理性原则的表达长期模糊不清，难以清楚指引法院判案。回顾英国司法史易知，“不合理（unreasonableness）”一词被非常宽泛地使用于侵权法和行政法中，在意涵上具有多重维度，这本身就会给法律适用制造难题。而这一定义上的问题并不会因为称之为“温斯伯里不合理”而得到解决，因为在该案判词中，Greene勋爵几乎在所有能想到的意义上都使用了这个词——尽管他意在区分一般性不合理和极端不合理并试图将温斯伯里意义上的不合理限定为极端不合理，但最后其仍指出这两种不合理难免互相重合。正是考虑到这种模糊性，Reid勋爵才无奈地表示，“不合理”绝非描述滥权行为的满意表述。
第三， 从语义角度分析，无论是温斯伯里不合理还是Diplock勋爵的“非理性”，实际上都存在以下问题：首先，这些表述都错误地暗示审查标准的核心内容是逻辑性，没有充分意识到逻辑在公法决策中只是一个有用但通常不起决定性作用的评判要素。其次，强调“合理”或“理性”易使人忽略道德的作用，事实上，一个逻辑上合理的决定可能因不符合公认的道德价值观而无效。再次，即使如Diplock勋爵般将“道德（morals）”强行纳入“理性”表述中亦甚为不妥，因为以不诚实（dishonesty）或腐败（corruption）为表征的不道德行为历来都被视为一个独立的非法性类别，并不会自然地被描述为“非理性”。最后，用“愤慨（outrageous）”一词来表达不合理的程度存在不必要的粗鲁和不当的侮辱性，毕竟，一方面，行政机关极少会做出极端不合理的行为，以夸张的表述来指称行政决定极易激化矛盾且与实际不符；另一方面，极端化用词也会束缚法院的手脚，促使法院不愿干预那些已超出一个理性机构所能认为适当范围的行为。况且公众不太可能将司法“愤慨”视为法院行使权力的可靠基础，这也不是一种通常鼓励法官去培养的技巧。
如果说针对用语上的批评尚且算作隔靴搔痒的话，那么从论证说理上反思合理性原则的批驳意见则更具釜底抽薪的效果。进一步观察这些意见即可发现，在批评者看来，一般性不合理和极端不合理皆在这方面存在缺陷。就一般性不合理而言，反对者普遍认为，其所涵盖的审查理由过多且难以互相区分明白。比如，在De Smith经典行政法著作中，在“权力行使不合理”章节下设有“法律确定性”“平等对待”“比例原则”等与平常意义上的非理性几乎没有关联的主题，这有削弱其他本不属于合理性原则的司法审查理由的独立性以及模糊化合理性原则内涵的危险。此外，位于合理性原则项下的各类司法审查理由也往往互相交织，难以区分开来。如在Hanks案、Fewings案、Shell UK Ltd案等案件中，不正当目的与不相关考虑就交错在一起，很难对它们加以区分。毕竟，不符合相关考虑之要求也可被解释为不符合法定目的，因为法院在确定应考虑因素时本就会参考法律意旨，所以这两种司法审查理由在相当程度上构成同义互换关系。正出于此，“恶意”应否独立为合理性原则项下的一类司法审查理由才成为一个问题，因为在判例法中，“恶意”很少出现，即使出现，也常常是和不正当目的或不相关考虑一同“登场”。
除却上述，更为人诟病的是，一般性不合理极不稳定，无法为审查者供应一套连贯且具原则性的分析框架。批驳者主要从两个维度展开来证立这一点。一方面，批驳者从一般性不合理所具有的横跨公私法之特点着手，通过分析一系列涉足合理性原则的案例指出，合理性原则在行政法和侵权法等不同法律领域中应用的不一致性加剧了法律结果的复杂性和法律体系的不连贯性，这会损及人们的预期——人们难以理解一个在行政法上被视为合理的行为何以在侵权法中被评价为疏忽。另一方面，批驳者通过观察司法实践发现，在处理同类案件时，司法态度可谓游移不定，丝毫未遵循确定的原则。例如，在解决行政机关根据立法判断弱势群体需求时能在多大程度上考虑资源因素这一问题上，法院向来犹豫不决，时而认定费用是行政机关在评估需求时应当考虑的相关因素，时而又主张行政机关不能考虑资金情况。再如，在Bromley案中，法院认为选举委任是不相关因素；而在Tameside案中，其又将选举委任作为相关因素考虑。还如，在Hopwood案中，法院判定地方当局忽视信托义务这一相关因素；但在案情相似的另一案件中，其又采取完全相反的做法。这种反复上演的无缘由的差异化处理方式着实让人困惑不已，严重影响法律的可预测性。
相比一般性不合理，极端不合理在说理论证上存在的问题只多不少。在反对者看来，第一，对温斯伯里不合理的论证属于循环论证，它本质上是一种同义重复，未演绎出新内容。换言之，Greene勋爵如此定义极端不合理仅旨在让法官在干涉行政决定实质之良莠时三思而行，无意为同行提供详尽的实践指南，也无法助益法律适用。第二，仅仅念叨温斯伯里不合理或非理性等词并不充分，不能为司法干预提供足够的理由，因为它本身只是简单给出一个结论，并未就行为为何不合理作出进一步解释。基于此，人们在方法论上就对合理性原则颇有微词。有学者即认为，在某些案件中，法院依据非理性撤销某一行政决定明显牵强，毋宁借助法律间的相互作用来发现立法意图，继而否定案涉决定，如此更为稳定且难生争议。Laws法官则评论道，非理性是一个单一且固定的概念，因此作为一种机制，它在司法审查中用于发展差异化的标准是不完美且不合适的。第三，从分析角度观之，法院辨别相关与不相关因素的功能使得额外的审查理由即温斯伯里不合理变得多余，在温斯伯里不合理几乎总是和一般性不合理范畴内的司法审查理由一道被使用的场合下，它就像是“马车上的第五个轮子”。这无疑是对前述基于方法论的批评观点的发展。总之，在反对者眼中，司法机关基于极端不合理审查行政决定欠缺说服力，在论证精细度方面有待深化。
另一派批评意见则跳出关注司法技术的内部视角，以政治宪法理论为基础，从维系责任制政府的外部角度出发来责难合理性原则。展开来说，该派首先在理论铺陈上重申政府主要受议会控制的责任制传统，主张通过议会场景下的政治辩论来有效化解社会冲突，并借此实现政治平等以及建基于之上的免于受支配的自由。在他们看来，受民主资质、专业能力、业务经验、信息质量等各种因素的限制，法官不宜过多介入政策决定，不应去界定政府权力的范围，而是要依据切实存在的立法意图来探求政府行使权力的事实基础。所谓权利也不过是个人的一种政治主张，所以用权利话语包装而成的问题仍属于政治问题，应留给政治家而非司法来决定。
在这种理论关怀下，他们认为合理性原则已成为司法不当介入政策决定以致破坏英国责任制传统的工具，应予警惕。具言之，第一，合理性原则的模糊性给法官融入个人的价值判断乃至偏见以可趁之机，极易使其将自身的意识形态强加于民选代表之上。如在Hopwood案中，法官就将自己反社会主义的意识形态渗入合理性原则中，以未考虑信托义务这一相关因素为由否决地方委员会的增资决定。此后，在GLC案中，法官又采取同样的论证策略，用自己的价值判断替代行政决定者的价值判断。Griffith就此评论说，信托义务纯属法官自我创造的理念，完全不严密；公共机构作为直接或间接选举产生的代表，本就以借助公共支出促进公共利益为旨归，这些基于信托义务的否定性裁判是对地方民选当局政治责任的严重干涉；如果确实有损害纳税人利益的可能，那么也应当由选民而不是法院来定夺，因为地方当局系对选民负责。或许是认识到原有判决所产生的争议，在之后审理的类似案件中，法院一反常态，对含有相同内容的地方政策转而表示尊重，回归到更为稳妥的立场。第二，以合理性原则为基准的司法审查的成效具有局限性，即使法院撤销行政决定或要求行政机关按照其指明的正确立法理解来处理纠纷，行政机关也可能以最初提出的同一理由对司法建议置之不理。毕竟，法院不是行政机关的上级机关。第三，法院借合理性原则披上道德中立的外衣以在相当程度上隐藏了对议会意图的虚假依附，也就是说，法院在以实现立法目的的名义频频干预行政决定时，反而可能导致议会原初的意图付之东流。这就致使立法者、部长和公共当局最终不再享有起初他们认为自己已享有的权力，危及议会至上原则。第四，实践中不断降低门槛的亚温斯伯里不合理审查在干预行政决定的深度上有愈发强化之势，难免侵蚀分权原则与行政主体自主性。强调尊重政策决定的超温斯伯里不合理审查亦存在同样的弊病，因为它变相地导使原本处于高位的传统温斯伯里不合理审查门槛的降低，终究会弱化司法自制立场。第五，法院单凭合理性原则来解决各方利益和因素相互交织的“多中心”问题毋宁是一种虚妄，因为裁判作为维持社会秩序的一种技巧，不可能涵盖和考虑到此类问题下的复杂共振现象，难以通过证据和合理主张顾及每位利害关系人的权益，如若强行为之，大抵只会造成不当的社会经济后果。如法院在Davis案中的判决使得居住在贫民区的房主可合法地阻止政府实施100多个住房改造计划，对当地社会发展产生意料之外的阻遏效果。对既有司法实践予以类型化考察的结果也能证明，法院在根据合理性原则介入福利配给争议等“多中心”政治性议题时，的确无法自如应对。
由上可见，立足于政治宪法论的批评者从一开始就对司法审查的扩张抱否定态度，认为简化诉讼程序以促进司法审查由传统的对两造权利义务进行平衡的私法裁判模式向注重控权的公益模式转变的构想是一条歧路。相反，他们主张重回责任制传统，经由议会专门委员会、议会监察专员、官方审计机构的活动以及相应政治程序来更高效且可取地追究公共机构责任或给予相对人救济。
（二）针对性回应：澄清、辩护与修正
面对来势汹汹的多方批判，合理性原则的支持者毫不怯弱，他们采纳澄清、辩护与修正的复调策略来进行针对性回应，试图为合理性原则正名。
首先， 针对用语层面的批评，回应者认为大多数意见都站不住脚。展开来说，第一，法官作为专业人士根本不会受到语义难题的困扰，在经过专业法律训练后，即使面对术语上的复杂性与多变性，他们也能准确适用法律原则于具体案件以确保判决合理公正。如Cooke法官就认为，随着社会趋势和案情的变化，法院可能得因时调整审查重点，但无论如何，在判断何为不合理时，原则上只需坚定不变地遵循一般意义上的理解即可，即一个不合理的决定是超出理性界限的决定。进言之，法官不会受“理性”表述的误导而只关注逻辑或忽视道德等因素，事实上，Greene勋爵和Diplock勋爵在定义不合理时也从未只从字面上去释明它。可见，来自语义方面的批评意见多半是对合理性原则的误解，经澄清便可化解。第二，分析法官在诸多案件中的论述易得，他们采用夸张表述来指示极端不合理的本意是申明法院的自我克制态度，旨在强调法院干涉行政决定之是非曲直当慎之又慎。为消除这一表述所带来的侮辱性，法官会在案件中予以特别说明或修正。第三，这种夸张表述不会束缚法院手脚，因为温斯伯里不合理在后续裁判中出现分化趋势，起兜底作用的一般性不合理和有差异强度的极端不合理已能让法院妥当处理各种案件。前文关于合理性原则勃兴的回顾即能印证这一点。
其次， 在说理论证方面，回应者立足普通法传统来辩护。详言之，第一，经疏理判例法可知，合理性原则项下有相对清晰的审查理由，常见如不合逻辑（illogicality）、失衡（disproportionality）、与法规不一致（inconsistency with statute）、差异化待遇（differential treatment）和无故的政策变化（unacknowledged or unexplained changes in policy）等。这意味着，倘若申请人仅抽象地指出案涉行为的不合理性而未提供具体的理由，那么法院不会支持申请人的诉求。因此断言合理性原则模糊不清或缺乏实体性原则并不确切。第二，对判例法的观察结果还表明，基于合理性原则的审查不仅具备清晰的框架，而且在实践中能得到细致应用，即在申请人初步证明存在不合理性的标志后，决定者就必须通过雄辩推理或充分举证来正当化案涉行为。这说明合理性原则并非如反对者所预想的那般毫无说理论证过程或说服力。第三，从司法技巧角度来看，法院同时运用多个审查理由意在增强说服力，突出干预的正当性，而不是因为各理由间不能区分——若果真如此，行政法教材为何仍在合理性原则项下细分多个判准？第四，极端不合理实有存续必要，否则法院就无法阻止满足一般性不合理审查要求的权力以违背社会基本价值观的方式行使，它是法官遏制权力滥用的最后防线。或许是意识到这点，Craig在后续新出版的行政法教材中不再刻意批评极端不合理的多余性。第五，合理性原则根植于以逐案权衡为核心特征的普通法传统，法院以此为基础在不同时代的类似案例或同一时代的不同案例中得出迥乎不同的审查结论意在灵活适应新情况，而非不遵循原则。Frankfurter所强调的“法官有责任根据新情况对旧原则进行调整性应用”就有此意。毕竟，社会价值观一直处于不断变化的状态，法院不得不差异化运用合理性原则来适应之。如在Gorkom案中，法官即申明参照现代而非过去道德价值观的重要意义，从而否定带有性别歧视色彩的行政规定。另外，不合理在公私法上的内涵本已不同，以此为由指责合理性原则的不连贯性毋宁言是在开历史的倒车。也正是察觉到这点，Diplock勋爵才引入“非理性”一词来区别公私法上的不合理审查标准，避免混淆二者。所以说合理性原则无法为法官断案供应一套稳定且连贯的审查框架多少有些言过其实，从普通法传统的视角来看，它反而能够让法官灵活适应各种情形，内藏辩证法的司法智慧。
最后， 针对政治宪法论者的担忧，回应者主要从五个方面予以辩驳。第一，议会对行政部门的控制力事实上已大不如从前，由更严格的司法审查来弥补这种“民主赤字（democratic deficit）”是因应时代变化的需要。通过放宽诉讼资格限制的方式，法院能够保证绝不存在出现行政违法而无人有权寻求救济的情况，进而借此维护作为普通法制度力量之一的民主社会的微妙平衡。第二，加强对行政决定的司法审查客观上确能优化决策过程、增强决策透明度并最终改善决策质量，这是普通法世界里一个不可阻挡的趋势。即使审查未改变行政决定，也有助于提醒决策者注意到易被忽视的因素，维系社会价值观并释放当事人的不满情绪。第三，基于普通法原则的发展以强化人权保障是法官的职责，单凭追究政治责任的责任制政府机制恐难以让相对人获致实质救济，这业已成为现代人的共识。第四，法官虽然没有足够的专业能力，但其拥有娴熟的司法技艺，能够借助“裁量余地”等法律概念来妥当处理司法与行政之间的界限划定难题。反对者对司法审查成效局限性的批评恰恰说明法官在绝大多数情况下无法彻底改变行政决定的最终走向，行政自主性依旧存在。第五，法院实际上可以通过两种方式实现公众参与以扶持民主，第一种方式是通过迫使行政机关实施行政决定程序来让公众参与决定的合议；第二种方式是允许自己的程序用于此种目的。由此，法院也能成为一个对公众意见相对开放、负责任（通过上诉制度实现）和在某种意义上为人们共享的场所，具有体现民主价值的潜能。从这个意义上来说，法院不再只是通过解释法规来捍卫法治的“辅助工作者”，也不仅为探究内在的更具民主意义价值的发现者，而是培育一种共享价值观念的积极创造者。这意味着，基于法规的司法审查正被基于人权（本身就是一种价值）的司法审查代替，司法在修复民主机制方面发挥着越来越重要的作用 。
四、比例原 则引入后的新探讨
随着《人权法》促使法院在受《欧洲人权公约》调整的案件中正式引入比例原则，司法审查的基点由法规转向人权的趋势日益显明，有关合理性原则何去何从的争论也变得更加复杂。在认识到引入比例原则将进一步降低司法干预的门槛并使得法院更深入地审查行政决定的是非曲直及事实问题后，注重维系责任制的学者自然对此予以强烈质疑，主张应更审慎地对待这一新的司法审查工具。在这一层面上来讲，曾从责任制角度批判合理性原则的人反而会更青睐合理性原则，因为它更恪守司法自制态度。但面对比例原则在涉人权案件中得到普遍应用的司法现实，围绕责任制展开的关于应否在英国法中引入比例原则的旧争议只能无可奈何地偃旗息鼓，取而代之的是关于比例原则在司法技术上是否优于合理性原则以及其能否全方位代替合理性原则的新探讨。对此，存在两种截然相反的论调，分别为呼吁彻底弃用合理性原则的“统一论”和主张在不涉及《欧洲人权公约》的领域内继续保留适用合理性原则的“二分法”说，以下详述之。
（一）统一论：司法裁判中的理想模型
在基本观点上，统一论将合理性原则视为仅具历史价值而非现代价值的原则，倡导建立单一的以比例原则为唯一基础的公法违法判准，认为这才是司法裁判中的理想模型。这一设想得到Slynn、Cooke等法官的强烈支持，其认为，试图将合理性原则与比例原则分而用之既无必要又令人混淆，合理性原则已“寿终正寝”，理应彻底让位于比例原则。不少学者亦表示赞同，认为“统一论”而非“二分法”才是理想中的前进方向。他们如此提议主要基于如下几点理由：
第一， 与合理性原则相比，比例原则的结构化分析方法更为优越。由适当性、必要性和均衡性构成的阶层式审查框架能够同时集中行政机关和法院的注意力，让两者共同聚焦待审查行为之于预期目标的实现是否确为适当且必要以及该行为确否未对申请人施加过度负担，从而促使双方在同一层面进行实质性交流和对话。这便要求行政机关提供更加具体、明确和合理的理由，进而倒逼整个推理过程的透明化和决策分析的理性化。Laws法官在First City Trading案中即指明这一点：仅仅要求行政决定受合理性原则约束已不足够，相反，法院将对预定解决方案进行比例性检验，只有在决策者能提供实质性事实依据以证明其与目标相关、合理且相称时，它才得以通过相应审查。也正基于此，比例原则同时能给司法裁量权划定合理边界，以规格化的操作步骤预防法官出于政治目的随意地将个人价值观强加于他人之上，有效排除基于政策而非法律原则的一般考量，继而保证司法说理的客观性和司法程序的完整性。
第二， 将比例原则这套探究手段与目的关系的结构化分析方法统一适用于所有类型的案件中将极大简化司法审查体系，便利法官判案。因为在这种裁判模型下，人们不必再反复争论某一诉求到底处于《人权法》内还是《人权法》外，也无须再为处理居于《人权法》适用边界的疑难案件而发愁。况且法院在既有案件中适用比例原则并未表现出明显的困难，这说明将其推而广之现实可行。对此，更具规范性的理由则是：基于比例原则的审查可以在不取代行政首次判断权的情况下，以更为结构化和深入的方式质疑政府所作出的社会、经济和政治选择是否真正适合或有必要达到期望目标，促使政府反思自己的决策是否不成比例地影响到其他群体的利益，助力决策质量的改进。]之所以断言将比例原则作为统一的权力滥用判准不会导致司法侵入行政，是因为它能够依不同个案而调整审查强度来协调处理司法审查与行政自主性间的关系，在不涉公约权利的案件中起着和合理性原则相同的功用，与之有关的欧盟法实践即能佐证这一点。总之，将比例原则扩展适用于不直接涉及权利的案件并不意味着它就会以一成不变的审查强度来对待行政决定，事实上，基于案型以可变的强度灵活适用于不同场景中同样是比例原则的一大特征。
第三， 比例原则在普通法中有着深厚的历史根基，其所蕴含的适度行事理念早已为人们认可。经历史梳理可知，在英国，自16世纪末以来，立法和判例法中即已出现proportionable、proportionability、disproportion、proportionate等词汇；这些语词所指向的比例性概念被广泛用作监管立法中的评判标准、司法场域下的法律解释原则乃至一项独立的司法审查原则；尽管这一概念不是现代意义上的三步审查法，但它与比例原则共享同一个主题，即禁止过度的监管负担并确保该负担具备客观正当性。
（二）二分法：重传统的实用主义路径
针对统一论的观点，二分法说不以为然。在他们看来，温斯伯里不合理标准依旧具有活力，不应自动被欧洲标准所替代，法院应当在不受《欧洲人权公约》调整的案件中保留传统的司法审查理由；统一论对合理性原则的指摘实际上是对司法技术方面旧批评的延续，仍可通过澄清、辩护与修正的回应策略来顺利化解；相反，引入比例原则则会引发本可避免的新问题，应予抵制。可见，二分法说并不崇拜统一论模型中的简明演绎逻辑和理想构设思维，而是认为，在传统司法审查工具依然能妥善解决实际问题的情况下，宜应维持现状、顺其自然，这鲜明地体现出英国法中重经验而轻逻辑的实用主义传统。综合来看，其如此主张主要基于以下考虑：
第一， 合理性原则本身也是一种结构化的分析方法，并非模糊不清的说理工具。如前文所述，这种结构即为，先由申请人举证证明具体不合理迹象的存在，后由决策者负担合理性证明责任，通过雄辩推理和充足证据来让法院信服决定并非不合理。其同样能营造一种说理文化，助推决策过程的透明化。而且，若依Craig之观点，比例原则的适用强度依据所涉及决策的影响程度而变化，那么将比例原则作为普遍适用的司法审查标准未必有助于结构化分析方法的落地和法律体系的简化，因为它仍有待在各种案例情境中发展和具化。
第二， 合理性原则可保持行政决策自主权与司法干预之间的适当平衡，在不涉权利的案件中引入更具侵入性的比例原则则易破坏这一平衡。因为在采用合理性原则时，法院只会例外地对决策者各种考虑因素的权重进行比较衡量，而比例原则却预先将基本权利放于相对重要的位置，有将这一“例外”转换为“规则”的潜能。Roskill、Ackner、Lowry等法官就清楚认识到这一点。另有学者指出，区别于涉《人权法》案件，不受《人权法》调整的案件重点关注公共利益的维护，将以利益衡量为核心的比例原则引入其中恐易导致公法的私法化，使得私人利益凌驾于公共利益之上，相比之下，坚持传统的合理性原则更有利于公益的高效实现，因为它更尊重行政自主性，同时也不会让行政机关承担过重的证明责任。此外，这类案件往往涉足社会经济领域，与科学具有密切联系，而法院缺乏对应专业知识，以比例原则对相关决定进行深入审查系属不可能之事，会陷入某种审查困境之中。总之，尊重原决定的合理性原则与较少尊重的比例原则服务于不同的目的，不宜等同视之。
第三， 某些问题不适合进行比例分析，审查对象的性质差异将直接影响某一案件的可裁判性，继而致使基于比例原则的审查实际上无法适用于任一场景中。如在周日交易案中，Hoffmann法官总结说，法院在社会经济安排这类问题上用自身观点代替立法机关的观点是不正确的，法院的功能并非权衡考量决策过程中的各种考虑因素或者形成关于立法目标是否可以通过其他手段实现的观点，此类事务涉及互相竞争利益间的妥协，在民主社会中应由立法机关酌处，而司法功能仅限于决定英国议会在影响周日贸易方面的妥协是否为一个理性的立法机关所能达成的决定。
第四， 即使假设比例原则成为一般性审查基准无任何现实障碍，它也会面临合法性拷问。须知，英国引入比例原则并不是由于法官一方自主推进，而是《人权法》出台所催生的结果；也就是说，将比例原则引进英国的始作俑者其实是议会，因为在英国议会至上的宪政体制下，只有议会立法才能为这种剧变供应充足的合法性基础；既然《人权法》只将比例原则的适用范围限定为涉公约权利案件，那么就应遵循议会意图，否则就会丧失合法性。
第五， 若以比例原则为一般性审查基础，则将增加额外的制度成本，诱发不良后果。首先，比例原则是一种更为详尽的审查标准，将其推而广之势必会增加诉讼准备、庭上抗辩以及庭外谈判的成本，因为诉讼参与人和居中裁判的法官不得不耗费更多的时间精力来就事实和法律问题在预定的结构化框架内展开充分论证；其次，法院采用倾向于保障人权的比例原则实际上是在暗中鼓励人们通过诉讼的方式来质疑行政决定，由此当然会导致诉讼量增加并加剧法律的不确定性，从而妨害当局有效履责，影响行政效能；最后，这将赋予富裕个人和企业更多话语权，引发更大程度的法律不平等现象，毕竟，他们有足够的资源来借助诉讼阻止有损其利益的监管行动。
第六， 统一以比例原则为审查基准意味着它将主导整个司法审查理论体系，压缩其他司法审查理由的生存空间，甚至成为唯一的实体审查依据，这无异于是对现存法律体系的颠覆性革命，极易造成混乱局面。即便是在《人权法》领域内，比例原则能否真的成为一般性审查基础也是一个尚待解决的难题，因为定义各不相同的公约权利对公共权力机构提出了不同的要求，用一般性的比例原则审查方法来处理相关案件要么难以与这些差异化的合法性标准相协调，要么就会吞并这些标准 。
五、反思与启 示：路在何方？
以上即为关于合理性原则何去何从争论的全貌。可以发现，《人权法》后的新探讨实质上是对此前旧争议的继承性发展：统一论在延续既往司法技术方面批评意见的同时，逐渐形塑出比例原则这一理想中的替代模型；二分法说则接续责任制传统，从议会至上原则下的有限分权视角出发，质疑扩张适用比例原则的效用及合法性根基。管见以为，双方都在某种程度上误解了对方笔下的司法审查原则：统一论往往会下意识地着眼于最原始的高门槛的温斯伯里不合理标准，忽视了具有不同审查强度的扩展版合理性原则；二分法说则把统一论口中的一般性审查原则误读为唯一审查理由，将比例原则误解为只有一种审查强度的司法工具。从这场争论的后来动向来看，双方均已认识到这一点，如Elliott虽不认可统一论的基本主张，但承认合理性原则与比例原则是互补而非相互竞争的司法审查工具；Craig虽始终呼吁将比例原则作为一般性审查基础，但亦察觉到扩展版的合理性原则逐渐与比例原则重叠。因此可以说，如今的合理性原则和比例原则实际上没有太大区别，不存在孰优孰劣的问题，它们都具备一定的分析结构，都能基于具体案情灵活调整审查强度来发挥作用，都需要由申请人首先举证证明行政决定有侵害之虞方能开启后续说理程序。换言之，无所谓以哪一原则为一般性审查基础就更有助于人权保障。因为真正影响司法保障人权成效的关键因素从来就不是司法技术，而是人权观念与司法在一国中的宪法地位。表面上看，英国人权保障标准的强化确实发生在法院正式引入比例原则后，但更深层次的原因则是，《人权法》将更高标准的人权观念导入英伦三岛，促使其被迫将本土人权保护标准对标欧陆。倘若没有《人权法》的出台，即使英国法院主动引进比例原则，也不会依托这一新的司法工具大规模地对案件的是非曲直进行更深入的审查，毕竟在英国的权力配置结构中，法院的宪法地位向来没那么超然。这也就能够解释为何在《人权法》以外的案件中，法院依旧坚持运用合理性原则而非比例原则，即使统一论的呼声一浪高过一浪——说到底还是因为，英国法院在宪政体制中的地位制约了它的能动空间，即便它采用比例原则，也仍会无奈地将其改造为合理性原则的翻版，既然如此，何不依循旧制？当然，这背后还有民族情绪、路径依赖等各种因素的复杂影响，近年来的脱欧公投和《人权法》改革等事件即能印证这一点。综上可言，在可以预见的将来，二分法仍然会是英国司法实践的主基调。
虽然我国并未将完整意义上的合理性原则引入司法实践中，但对比例原则的普遍截取式适用使得比例原则的结构化分析优势未能全面展现出来。在这种司法现状下，无论是运用合理性原则还是运用比例原则，实际上都能达到同样的法律效果。同时考虑到我国法官知识结构的代际差异，即年长法官更熟悉上世纪后期流行开来的合理性原则，年轻法官则更熟悉新世纪以来日渐盛行的比例原则，似不宜动辄在理论层面主张以统一的比例原则取代合理性原则。毕竟，法官们有自己的期待视野和知识再生产机制，他们在乎的并非某一司法工具是否足够精巧，而是这一司法工具能否成为自己得心应手的修辞工具。对我国行政诉讼适用比例原则的实证研究结果也已证明，我国法院在所有行政诉讼判决中引用比例原则的比例微乎其微，且在适用比例原则来处理纠纷时对保护个人权利的重视度依旧不足。这说明，以统一的比例原则取代合理性原则以助益我国人权保障事业建设的构想未免太过“丰满”。这一理论主张落空的根源在于，它错误地将一国人权保障水平的抬升归因于形式上的司法审查工具而非实质上的人权观念与司法的宪法地位，错误地将教义说理和价值判断相割裂，错误地以为英国人权保障水平的变化是因为法官采行比例原则这一新的司法审查工具而非《人权法》将欧陆人权观念和更高的司法期待植入英伦三岛。进言之，我国行政诉讼保障人权的成效在根本上不是受制于司法工具，而是受制于司法的宪法地位和人权观念。正是因为我国司法机关同英国一样，在国家权力配置结构中不那么超然至上，所以我国法院在应用合理性原则或者比例原则时一向谨小慎微，格外注意维持行政自主性和司法干预间的平衡状态。也正是因为我国从来不将法院视为人权保障的唯一担当者，所以法院在适用合理性原则或比例原则来判断行政违法性时往往没那么深入。因此，在现阶段，与其纠结比例原则应否取代合理性原则，不如思考如何改善我国的权力配置结构和人权观念来实质性促进法院借行政诉讼保障人权的成效，这才是我国的未来出路所在。
热门跟贴