最高法院案例：对“婚嫁女”能否享受补偿安置增设限制条件的行政行为属于行政复议受案范围——康军云诉周口市政府不予受理行政复议决定案
01
裁判要旨
行政机关在被征收片区对房屋征收与补偿安置问题作出处理意见，对“婚嫁女”能否享受房屋补偿安置问题增设了限制条件，对“婚嫁女”权利义务产生了实际影响，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
02
原案例
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：康军云，女，1982年7月8日出生，汉族，住河南省周口市川汇区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：周口市人民政府，住所地河南省周口市庆丰东路1号。
法定代表人：丁福浩，该市人民政府市长。
再审申请人康军云因诉周口市人民政府（以下简称周口市政府）不予受理行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终2844号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年7月30日作出（2019）最高法行申850号行政裁定，提审本案，并于2019年10月14日立案，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
开封市中级人民法院一审查明，康军云20**年1月18日向周口经济开发区管理委员会邮寄政府信息公开申请，要求公开“适用于康庄村的棚户区（城中村改造）补偿安置方案”。同月28日，康军云收到周口经济开发区棚户区（城中村）改造征迁工作指挥部（以下简称征迁指挥部）周开棚改征迁〔2017〕3号《关于房屋征收与补偿安置共性问题的处理意见》（以下简称周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》）。次月8日，康军云向周口市政府邮寄行政复议申请书，请求撤销周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》。周口市政府2018年2月12日作出周政（复不可诉）字〔2018〕3号行政复议不予受理决定，同日向康军云邮寄送达。康军云不服，提起本案诉讼，请求撤销周口市政府周政（复不可诉）字〔2018〕3号行政复议不予受理决定，并依法作出行政复议决定。
开封市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条第十一项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”从以上法律规定可以看出，行政复议的对象为行政机关的具体行政行为。本案中，周口市政府收到康军云行政复议申请后，依法履行了受理、审查、决定的程序性事项，认为申请不符合法定受理条件，在法定期限内作出行政复议不予受理决定，并无不当。未告知诉权和起诉期限，虽有瑕疵，但对康军云合法权益未造成实际影响，并不足以导致被诉行政复议不予受理决定撤销的法律后果，康军云的诉请理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回康军云的诉讼请求。
康军云不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。二审查明的案件事实与一审基本一致。
河南省高级人民法院二审认为，行政复议的对象为行政机关的具体行政行为。康军云申请复议的周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》是征迁指挥部对房屋征收与补偿安置有关共性问题的指导性意见，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条列举规定的可申请行政复议的具体行政行为。本案中，周口市政府收到康军云的复议申请后，依法履行了受理、审查、决定的程序性事项，认为申请不符合行政复议的法定受理条件，在法定期限内作出行政复议不予受理决定，符合法定程序，虽未告知康军云诉权和起诉期限，但可以对其后续起诉适用特殊时效规则，不属于被诉行政复议不予受理决定的合法性问题，故康军云的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
康军云申请再审称：征迁指挥部作出的周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》是行政机关作出的具体行政行为，而非“针对共性问题作出的指导性意见”，侵犯康军云的合法权益，属于行政复议的受案范围。周口市政府行政复议不予受理决定错误，一、二审判决驳回康军云的诉讼请求，认定事实不清、适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判或发回重审。
本院对一、二审查明的案件事实予以确认。另查明，康军云20**年9月14日登记结婚。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》系征迁指挥部对房屋征收与补偿安置涉及的共性问题形成的一致决议，其中第四条关于“周开发征迁〔2017〕2号第2条‘婚嫁女’指在2004年前结婚”的规定，在结婚时间上对“婚嫁女”能否享受房屋补偿安置问题增设了限制条件。康军云20**年9月14日登记结婚，该条规定直接从结婚时间上将康军云排除在周开发征迁〔2017〕2号第2条中“婚嫁女”范围之外，对其权利义务产生实际影响，属于行政复议的受案范围。周口市政府认为周开棚改征迁〔2017〕3号《处理意见》系针对共性问题作出的指导性意见，不属于具体行政行为，决定不予受理康军云的复议申请，认定事实不清，适用法律错误。一、二审判决驳回康军云的诉讼请求不当，应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销开封市中级人民法院（2018）豫02行初98号行政判决和河南省高级人民法院（2018）豫行终2844号行政判决；
二、撤销周口市人民政府周政（复不可诉）字〔2018〕3号行政复议不予受理决定；
三、周口市人民政府自本判决生效之日起60日内对康军云的行政复议申请重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由周口市人民政府负担。
本判决为终审判决。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行再210号行政裁定书
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