编者按：本文是本院能源与矿产专家委员会委员、大成律师事务所高级合伙人钱学凯律师于2024年12月12日在由中国国际矿业协会（Global Mining Association of China, GMAC ）与北京大成律师事务所联合举办的《新 <矿产资源法> 理解与解读》分享会发言的中文翻译稿，经作者同意刊发，以飨读者。
——大连国际仲裁院
钱学凯
大连能源与矿业仲裁院专家委员会委员
大成律师事务所高级合伙人
外商投资视角下的新《矿产资源法》理解与解读
一、新《矿产资源法》修订内容
1、矿产资源法修订的历史背景
《中华人民共和国矿产资源法》于1986年颁布实施，为促进中国矿业法治建设做出了历史性贡献。随着经济社会的发展，我国矿产资源领域出现了许多新情况和新问题，法律已不能完全适应实际需要，需要进行修订。
有人说，我国矿产资源法是三十多年来首次大改，甚至有人说是“三十年磨一剑”，这一说法是不够准确的。我国分别于1996年和2009年对矿产资源法进行过两次修改。1996年的调整共涉及18个条款，虽然属于修正，但是它是比较系统的修改，建立了现代矿产资源法的基本制度，改变了原来探矿权、采矿权无偿取得和不得流转的规定，确认了矿产资源所有权与矿业权相分离的制度，为矿业权的流转奠定了法律基础；强化了国家对矿产资源的集中统一管理，加大了对矿产资源违法行为的处罚力度，增加了非法采矿和破坏性开采矿产资源的刑事责任的规定。随后，国务院于1998年颁布了三个配套法规，包括《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，进一步对矿产资源勘查、开采及探矿权和采矿权的流转管理做出了具体规定。这一配套法规政策的出台，奠定了中国现代矿业法治的基本框架，也为后来中国矿业经济的发展和繁荣提供了助力。
2009年的矿产资源法修改并非对矿产资源管理的实体内容进行调整，而是将刑法和治安处罚法等其他法律的相关内容移入到矿产资源法进行打包式的修改。
本轮矿业法律改革可以追溯到2002年。早期的改革主要围绕矿业权出让形式、矿业权取得对价和管理权限的分配，这也是矿业管理中最基础、最关键的问题，但由于当时未能形成共识，改革没有取得明确的成果。取而代之的是，通过后续政策不断地调整，解决矿业管理中不断出现的各种新的问题，所谓的给法律打上“政策补丁”。在2019年12月31日《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称7号文）出台之前，特别是在2010—2014年间，自然资源管理部门出台了大量的政策文件，这些政策大多朝令夕改。于是，行业要求对现行矿产资源法进行修改的呼声不断高涨。
随着国家自然资源管理制度改革和生态环境保护政策的总体目标的确立，要求对矿业权出让制度进行改革，变无偿取得为有偿取得，并且逐步强化竞争性出让管理机制。
国务院在《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）中提出进一步健全矿产资源有偿使用制度，规范矿业权出让收益征收管理，维护矿产资源国家所有者权益，促进矿产资源保护与合理利用的要求。
2017年财政部、原国土资源部发布的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）（以下简称35号文）（后于2023年3月24日被财政部、自然资源部、税务总局《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）（以下简称“10号文”）所取代）摈弃了1998年以来建立的矿业权价款制度即得以证明，同时强调了资源开发过程中对生态环境和耕地的保护，导致很多矿业项目因为生态环境和耕地保护不能正常获得批准进行勘查和开发。
《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2017）》（法释〔2017〕12号）第十八条规定，“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。”这说明，司法机关也认为，只要涉及到生态保护区域，矿业项目就要让路于生态环保。
与此同时，自然资源管理部门通过自己发布的文件为矿业权人设定了矿区生态修复的义务，在正常环境保护、水土保持、地质环境恢复治理和土地复垦义务之外提出了新的生态环境要求。
实际上，在2017年35号文实施以后我国的矿业项目基本处于停滞状态，很多投资人转而寻找矿区生态修复项目和砂石矿项目投资机会，但是这项目多数都是依靠政府的资金在推动的，并且很多成为国有企业的专属，当然也有不少通过政府和社会资本合作运营的。
近年来，全球武装冲突和地区动荡的加剧，地缘政治关系日趋紧张，脱钩断链事件不断发生，导致国家资源保障和经济安全意识不断被强化，虽然这些因素并不是早期立法修改的主要考量，但随着国际形势的发展，亟需国家从国内立法入手解决国家资源经济安全问题，对关系国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求的重要矿产资源纳入战略性矿产资源目录，并对其中部分特殊矿产资源实行保护性开采，实行特殊的管控，并加强基础性地质调查工作，国家完善政策措施，推动战略性矿产资源增加储量和提高产能，提升矿产资源安全保障水平并加强矿产储备和应急管理。于是，这些理念和主张很快被接受，并被写进了新的法律。
实际上，这次法律修改的主要任务是把近年来自然资源部门实施的一系列试点政策上升到立法的高度予以规范，包括规范竞争性出让矿业权、进行矿业用地改革、规范生态环境保护与资源开发的关系、完善矿业权管理措施和资源综合利用政策等等。
2007年颁布的《物权法》和2020年颁布的《民法典》，对《矿产资源法》的改革产生了重要影响。这个可以概括为民法学派的胜利。在这个法律理论下，矿业权被认为是用益物权（usufructuary rights），具有财产权利性质。由于矿业权人要求对他们的权利进行保护的呼声越来越高，管理部门决心对矿产资源勘查和开采许可证制度进行改革，将基于许可证所产权的矿业权单独设立权利证书，以防止资源主管部门政府官员任意损害矿业权人权利的行为发生，并对矿业权人的权益给予更加充分的保护。
2、新矿产资源法的重点修订内容
2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称“新矿产资源法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。从原有法律的7章53条增加到 新法的8章80条，新增了3章，分别是矿区生态修复、矿产资源储备和应急和监督管理。
这次法律修改在内容上主要体现在聚焦保障国家资源安全、构建新型矿业权管理法律制度、建立矿区生态修复法律制度、加强矿业权人合法权利保护、对矿业用地做出专门规定、强化对矿产资源的监督和执法等六个方面。以下是自然资源部法规司负责人在新矿法通过后通过自然资源部网站公开发表的关于新矿法亮点内容的介绍，作者引用她的总结作为参考：
（1）增加保障国家矿产资源安全的一系列制度规定
新矿产资源法将保障国家矿产资源安全作为重中之重，从法律上构建了全面系统的矿产资源安全保障体系。
将“保障国家矿产资源安全”作为矿产资源法的立法目的之一。（第一条）
将“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”确立为矿产资源开发利用和保护工作应当遵循的基本原则。（第三条）
建立战略性矿产资源特殊保护制度，将关系国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求的重要矿产资源纳入战略性矿产资源目录，并对其中部分特殊矿产资源实行保护性开采。（第八条）
新增“矿产资源储备和应急”内容，第一次从法律上明确矿产资源储备的法律地位，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系。（第五章）
对积极促进矿产资源领域国际合作提出法律要求。保障国家矿产资源安全，必须用好两种资源、两个市场，促进国内国际双循环。（第十五条）
（2）将全面推进竞争性方式出让矿业权的政策规定升级为法律规则
明确规定矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。在全面推进市场化方式设立矿业权的同时，新矿产资源法也对招标拍卖挂牌出让制度作出例外规定，即法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。（第十七条）
（3）将矿业权的物权登记与矿产资源勘查开采许可相分离
新矿产资源法实行矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行为许可相分离的制度。设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。（第二十二条）。矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当编制勘查、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。（第三十三条）
（4）对探矿权转采矿权实行“直通车”制度
1996年的矿产资源法规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。这一规定使探矿权人心存疑虑，担心在找到可供开采的矿产资源后，不能直接将探矿权转为采矿权，而需要面临与其他经营主体的竞争，仅在同等条件下才能取得采矿权。这个问题在过去很长时间里也被很多外国朋友问过多次。事实上，在实践中，这个问题根本不存在。所以这次法律修改时直接取消了“优先权”的说法。这次新法规定，探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。（第二十三条）
（5）对矿业权人合法权益给予多重保护
新矿产资源法删除了1996年矿产资源法有关“国有矿山企业是开采矿产资源的主体”以及第五章关于“集体矿山企业和个体采矿”的规定，不再对国有、集体和个体矿山企业区别对待。
建立了矿业权收回补偿制度。矿业权期限届满前，为了公共利益需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权。矿业权被收回的，应当依法给予公平、合理的补偿。（第二十六条）
三是对油气矿业权实行探采合一制度。石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气的，探矿权人依法履行相关手续后，可以进行开采，但应当在国务院主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。（第三十六条）
延长探矿权期限。探矿权的期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次续期为五年。（第二十四条）
赋予矿业权人优先取得新发现矿产资源矿业权的权利。矿业权人有权依法优先取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权。（第二十三条）
（6）对矿业用地做出了专门的制度性规定
在过去，矿业用地一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，并且实行招标拍卖挂牌出让，常常出现“合法采矿、非法用地”的问题。虽然实际上很多国家矿业权与地表权是分开的，但这样的情况在国际上也是不多见。
新矿产资源法明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。勘查矿产资源可以使用临时用地。露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地。勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。（第三十四条）
（7）建立矿区生态修复制度
新矿产资源法专门增加“矿区生态修复”一章作为第四章，对矿区生态修复作出明确规定。
一是明确矿区生态修复应当坚持自然恢复与人工修复相结合，遵循“因地制宜、科学规划、系统治理、合理利用”的原则。（第四十四条）
二是合理划分矿区生态修复的责任主体，采矿权人是矿区生态修复的责任主体，应当依法履行矿区生态修复义务。采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除；采矿权转让的，除法律或合同另有规定的以外，由受让人履行矿区生态修复义务。历史遗留的废弃矿区，矿区生态修复责任人灭失或者无法确认的，由所在地县级以上地方人民政府组织开展矿区生态修复。（第四十五条）
三是建立矿区生态修复方案编制制度。开采矿产资源前，采矿权人应当编制矿区生态修复方案，随开采方案报原矿业权出让部门批准；采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。（第四十六条、第四十七条）
四是明确企业的矿区生态修复费用计入生产成本。采矿权人应当按照规定提取矿区生态修复费用，专门用于矿区生态修复。（第四十九条）
（8）其他重要的规定内容
其他修改内容还包括：（1）规定加强矿产资源规划管理；（2）明确矿产资源督察的法律地位；（3）对矿产资源压覆管理制度进行了完善，第三十二条规定：建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并依法给予公平合理的补偿。对战略性矿产资源做出了特别规定，要求建设项目原则上不得压覆战略性矿产资源；确需压覆的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。
3、实施新矿法需要的配套法规
据了解，自然资源部门在未来的八个月中将紧锣密鼓地制定新矿产资源法的相关配套法规和规章。其中，法律授权的法规和规章有15个，包括以下：
需进一步制定的新矿产资源法配套法规和规章目录（15）
二、外商投资视角下的新矿产资源法影响分析
1、新矿法对国内矿业投资影响
（1）积极方面
1) 通过竞争性出让矿业权方式，营造更加公平竞争的准入市场环境。公开出让制度借鉴于土地管理政策，始于2003年，已在中国实施多年，这次在法律层面给予了明确。
2) 在法律上确认了探矿权人将直接申请获得采矿权，规定了矿业权“直通车”制度，打消了过去长期以来探矿权人优先取得采矿权的“优先权”的疑虑。但是这一制度在实践中其实早已成为现实，只是在制度上予以确认，所以对中国未来的矿业实践并无实质影响。
3) 矿业权人的利益将得到更加充分的保护。通过矿业权登记，矿业投资者的权利将得到更加充分的法律保护，地方自然资源行政机关的任意行政行为将受到进一步约束；在因保护区和建设项目压覆矿产资源需要矿业权退出时法律明确投资者将得到公平合理的补偿。
4) 通过对勘查开采区域内共伴生矿产优先取得矿业权制度设计，对矿业权人在自己的勘查开采区域进一步勘查开发矿产资源更加有利。
5) 部分打消了过去以来流行的生态环保至上的保守主义疑虑，新法强调在资源勘查开发和生态环境保护之间寻求合理的价值平衡，新法特别规定，在保护生态环境保护的前提下开展战略性矿产资源勘查开发将得到优先保障，进一步降低了生态环保对矿业勘查开发的限制。当然，从目前立法的目的看，这一突破仅限于战略性矿产资源。
6) 新法增加了出让、租赁、作价出资、征用和临时用地等用地方式的灵活规定，矿业用地的紧张局面将有所缓解，矿业开发成本将会相应降低。
（2）消极方面
1) 新矿法彻底终结了在我国以“申请在先”方式出让矿业权的可能性，而且今后很可能不会在新的配套规则中对申请在先予以明确。有人认为“申请在先”仅仅是我国传统地勘单位的需求，其实不然。申请在先制度在世界上很多资源丰富的资本主义国家都有，而且至今仍存在。只是理念的不同，无所谓先进与落后。监管部门只看到了这一制度的负面，比如导致地方政府官员腐败，但没有看到其积极的一面，即在“申请在先”制度下，矿业投资者需要满足最低投入要求并且不断地主动放弃已有勘查区块面积。这一制度有它的合理性，对于促进矿产勘查投资是有利的。不能因为官员腐败就否认这一制度的科学合理性。取消“申请在先”制度，全面实行竞争性出让制度，将加大投资者进入市场的机会成本，虽然能够增加地方政府的收入，抑制腐败，但这一“严进宽出”的制度设计，减少了后来投资者进入市场的机会，同时也增加了投资者的进入成本，将促使市场既得利益者躺在自己的权利上睡大觉，而不是勤勉地开展勘查找矿。从长期来看，对矿业的可持续发展是不利的。
2) 矿业投资的综合成本没有通过新法律予以降低，仍然较高。虽然未来的矿业权出让收益征收办法还没有出来，2023年自然资源部10号文对矿业权出让收益征收办法做了一定程度的改进，加强了开采年度按率征收的权重，但是在出让环节征收的收益仍然对矿业投资者构成一定的负担。在新法律中进一步强化了矿区生态环境修复的义务，增加了矿业权人的投入，考虑到矿业投资在矿业权出让收益、资源税、水土保持费、矿山地质环境恢复治理费用、土地复垦费用和矿区生态环境修复费方面的综合成本，以及普遍适用的增值税和所得税，中国的矿业投资综合成本仍然居高不下。
3) 新的战略性矿产资源保护政策和矿产储备地政策的实施，将有可能对部分市场主体来说构成新的准入限制。
2、新矿法对矿业国际合作的影响
（1）新法律关于矿产资源领域国际合作的规定
中华人民共和国矿产资源法（2024修订）
本次修改矿法，共有三条涉及外商投资的规定，分别是总则部分的第十五条（国际合作）和附则部分的第七十七条（外商投资的授权立法）和第七十八条（国家矿产资源安全的域外管辖）。其中第七十七条是原有规定，没有实质修改，其他则是新规定。
第十五条（国际合作）：国家坚持平等互利、合作共赢的方针，积极促进矿产资源领域国际合作。
第七十七条（授权立法规定）：外商投资勘查、开采矿产资源，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。（2009修订版本：第五十条：外商投资勘查、开采矿产资源，法律、行政法规另有规定的，从其规定）
第七十八条（对危害国家矿产资源安全行为的域外管辖）：中华人民共和国境外的组织和个人，实施危害中华人民共和国国家矿产资源安全行为的，依法追究其法律责任。
中华人民共和国能源法
在全国人民代表大会常务委员会同一天通过的《能源法（草案）》中也有关于能源资源的开发规定。《能源法》第二十九条第一款规定，国家采取多种措施，加大石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力。第二款规定：石油、天然气开发坚持陆上与海上并重，鼓励规模化开发致密油气、页岩油、页岩气、煤层气等非常规油气资源。
（2）现有法律法规关于外商投资矿产资源的规定
A.《中华人民共和国外商投资法》
Article 4 第四条
国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。
前款所称准入前国民待遇，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；所称负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。
负面清单由国务院发布或者批准发布。
中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定对外国投资者准入待遇有更优惠规定的，可以按照相关规定执行。
Article 29 第二十九条
外商投资需要办理投资项目核准、备案的，按照国家有关规定执行
Article 30第三十条
外国投资者在依法需要取得许可的行业、领域进行投资的，应当依法办理相关许可手续。
有关主管部门应当按照与内资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请，法律、行政法规另有规定的除外。
Article 35 第三十五条
国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。
依法作出的安全审查决定为最终决定。
Article 40第四十条
任何国家或者地区在投资方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。
B.《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部2024年9月8日共同发布，自2024年11月1日起施行）
· 《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》统一列出股权要求、高管要求等外商投资准入方面的特别管理措施。《外商投资准入负面清单》之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》的有关规定。
· 境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、农民专业合作社成员，从事投资经营活动。（地质矿产部关于外国公民在我国开办矿山如何适用矿产资源法律法规的复函（1996年7月17日）(答复内蒙古地矿厅)也持有相同的观点）
· 经国务院有关主管部门审核并报国务院批准，特定外商投资可以不适用《外商投资准入负面清单》中相关领域的规定。
· 禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。
· 禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查（矿业权人在其矿业权范围内开展工作不受此特别管理措施限制）。
C.中外合作勘探开发油气资源的规定
《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年颁布，最后一次修订时间为2013年）（以下简称《海上条例》）和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（1993年颁布，最后一次修订时间为2013年）（以下简称《陆上条例》）均规定了垄断合营制度，外国投资者只能与规定的国家石油公司合作；不需要按当时的外商投资企业法律制度成立三资企业，而是采取合同型合作，仅需在境内成立分公司或代表处；所签订的石油合同须经国家批准；只需缴纳矿区使用费，无需缴纳矿业权出让收益。
D. 陆上油气资源试点放开政策
《海上条例》和《陆上条例》奠定了我国油气对外合作的制度基础。但改革的探索不断进行。2017年5月21日，中共中央、国务院印发《深化石油天然气体制改革的若干意见》，对油气行业进行改革。《意见》部署了八个方面的重点改革任务，其中第一方面就是油气勘查开采准入方面的。
实际上，自2011年以来，自然资源管理部门（原国土资源管理部门）的油气管理政策方面实际上已经悄然发生变化，并且一直延续。
1） 2011年6月中旬进行的首轮页岩气探矿权招标采取了邀标制，受邀的是中石油、中石化、中海油、延长石油、中联煤层气、河南煤层气六家国有企业，竞争四个标的区块的探矿权。最终中石化和河南煤层气公司分别中标一个区块，两个区块流标。这一轮招标表明中联煤层气公司不再是煤层气的垄断经营者，扩大到“三桶油”和延长石油和河南煤层气公司。
2） 2012年9月10日国土资源部在其官网上发布了第二轮页岩气探矿权招标公告，提供20个招标区块供投标者竞争。招标公告要求投标人应满足以下条件：(1)在中华人民共和国境内注册的内资企业或中方控股的中外合资企业，注册资金应在人民币三亿元以上，具有良好的财务状况和健全的财务会计制度，能够独立承担民事责任；(2)投标人应具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有石油天然气或气体矿产勘查资质的企事业单位建立合作关系；(3)投标人应为独立法人，不得以联合体投标。相比于首轮招标，第二轮招标很大程度上放开了对页岩气区块投标人资格的限制，不再限于国有企业，而是向民营企业和中方控股的中外合资企业开放。16家企业在国土资源部第二轮页岩气招标中获得19个区块探矿权，其中中央企业6家、地方企业8家、民营企业2家。中标区块勘探期为3年，中标人应在勘探期内完成承诺的投资及工作量。这表明，我国实际上在2012年就已经对外资开发油气项目，不再要求垄断经营和垄断合营。
3） 而在2015年和2017年两轮新疆常规油气区块招标中，则完全放开了投标人范围，凡是在中国境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产人民币10亿元以上的内资公司都有资格参与投标，中标企业在转入开采阶段时应在新疆注册公司。
4） 2017年在山西进行的煤层气区块招标中，进一步淡化了参与主体的成分，在中华人民共和国境内（不含港澳台）注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体的企业都有资格参与，企业净资产最低的有2亿元、5亿元和10亿元不等，但是，这一规定与国家公布的外商投资产业政策尚不完全一致。
5） 随着《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》对油气上游行业外资准入限制政策的取消，2019年12月31日自然资源部《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》对内外资同步放开油气行业勘查市场，规定：在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。
另外还规定对油气实行探采合一制度，根据油气不同于非油气矿产的勘查开采技术特点，针对多年存在的问题，油气矿业权实行探采合一制度。7号文规定，油气探矿权人发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。进行开采的油气矿产资源探矿权人应当在5年内签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。只不过在2023年《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）（以下简称6号文）对此做了新的表述，规定：油气矿业权人发现可供开采的油气资源，完成试油（气）作业后决定继续开采的，在30日内向有登记权限的自然资源主管部门提交探采合一计划表（附件）后可以进行开采。在勘查开采过程中探明地质储量的区域，应当及时编制矿产资源储量报告，进行评审备案。报告探采合一计划5年内，矿业权人应当签订采矿权出让合同，依法办理采矿权登记。报告探采合一计划超过5年，未转采矿权仍继续开采的，按违法采矿处理。矿业权人完成石油（气）作业后决定不再继续开采的，以及5年内开采完毕或无法转采并停止开采的，不再办理采矿权登记。
以上法律法规和政策表明，与非油气矿产资源相比，外商参与中国油气资源勘查开发的机会正在增加。
E. 国务院办公厅转发国土资源部、国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、国家工商行政管理局《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》（2000年12月19日）
我国在吸引外商投资勘查开采石油、天然气资源方面制定了专门的政策法规，取得了积极成效。但整个矿业领域特别是固体矿产的对外合作进展不大。针对进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的有关问题，2000年12月19日，原国土资源部、国家计委、国家经贸委、财政部、外经贸部、国家工商行政管理局《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》中提出四方面的意见，其中包括：（1）鼓励外商（外国企业及其在中国设立的办事机构、代表处）按照《中华人民共和国矿产资源法》及相关法律法规和《外商投资产业指导目录》的规定，在中国境内投资勘查开采非油气矿产资源。（2）外商与中方探矿权人合作从事风险勘探的，双方应当签订合作合同（协议），约定双方的权利义务，并报经国土资源部和外经贸部核准。但是，政策文件所规定的一系列优惠措施并未在实质上起到激励外商投资非油气矿产勘查开采的作用。
（3）新矿法对矿产勘查开发投资的影响评价
从国际范围看，各国对矿业权授予所采取的制度也是不同的。在美国，联邦土地和各州土地实行不同的政策，由不同机构管理。依据《一般采矿法》规定的可标定矿产采取标定方法，申请人依法登记、划定界限、提出申请并缴纳费用，即可获得矿业权；对于可租让矿产申请人只有在政府将矿产从可标定矿产中分离出来后才能通过租约获得矿产开采权。在加拿大从事矿产开发相关活动，可以直接从政府获取矿业权（包括勘区证、许可证、租赁、准许等形式），也可以间接通过并购从私人矿业权人处获取矿业权。在澳大利亚，各州情况不同，一般包括许可证制度、招标制度、租赁制度，特殊情况下也可直接授予。
这次新的矿法修订草案审议通过后，对投资者利好的是探矿权转采矿权的“直通车”和矿业用地规定，其他的还不能简单地理解为利好的政策，比如矿业权权利证书与矿产资源勘查和开采行为许可分离，从权利层面看似乎权利的保护得到加强，但从勘查和开采角度看，并无实质区别，弄不好会增加权利人程序上的负累，甚至是诉累。
总体上来看，对国内投资者来说，包括对中国企业海外矿业投资而言，我们对本次矿法修改持审慎乐观的评价。但从外商投资角度，可能总体是中性，也不排除偏负面。我们认为，一个对风险勘查友好的矿业勘查市场是决定国家矿业未来的关键，也是保障国家矿产资源经济安全的基础。而要做到这一点，光有政府的积极投入是不够的，政策还应当能够吸引更多的包括外商在内的社会投资者进入到风险勘查市场中来。从这个角度看，我们认为现行的矿产勘查政策仍有进一步调整的空间，至少在新的配套法规和政策中要予以考虑。
我们也遗憾地看到，除了矿业权取得的便利性未能在法律中体现外，社会上有关矿业权项目取得和开发投资成本过高特别是税费政策设计不科学、矿业投资总体负担过重的问题，在本次修法中没有得到足够的回应。
本次矿法修改对外商投资矿业影响分项评估表类别评价
三、新矿法背景下外商投资中国矿产资源的建议
1、关注战略性矿产资源配套政策。密切关注后续法律法规的出台，尤其关注战略性矿产资源的政策。在战略性矿种中，石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨属于一级管控的矿产，但实际上我国战略矿种还有很多（尚未正式公布），不可能所有战略性矿产适用同一种政策。
2、关注重要项目的招标机会。虽然申请在先制度已经事实上告别历史舞台，并且今后也再难出现，但招标项目的机会可能会逐步增多。在立法讨论过程中，政府部门的官员表示，申请在先制度对防止腐败不利，与公开出让的理念不一致，属于矿业权出让制度的倒退，故不愿意保留这种授予矿业权的方式。但出于行业呼声的压力，新的矿业权出让制度配套规则将有可能打破长期以来以挂牌为主的公开出让方式，要求资源管理部门适当采取招标方式授予矿业权，尤其对生态环境条件敏感和资源综合利用技术要求较高的部分重要成矿带的矿业权项目来说可能性更大，这为国际大型矿业公司进入中国矿业市场提供了可能。
3、从历史经验看，风险勘查项目宜采取协议合作方式。外国投资者不一定必须从申请矿权开始介入中国矿产勘查市场，可以选择与拥有矿权的中国投资者的合作。在矿产勘查高风险阶段，外国投资者宜继续采取灵活的合作机制，规避市场准入的不利，并节省交易成本。这一交易模式在最高人民法院审理的案件中也得以肯定。
4、关注油气资源领域的机会。中国油气资源对外依存度高，石油天然气资源在中国能源转型过程中扮演着重要的作用，油气矿业权的政策持续放开将逐步为外商投资油气资源行业提供可能。
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[作者钱学凯，为北京大成律师事务所高级合伙人、大成一带一路建设研究中心牵头人、大成能源自然资源与环境行业委员会联合牵头人。主要专业领域：房建与能源、公司与并购、跨境投资与贸易及争议解决，在能源与自然资源行业具有三十多年的从业经验]
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内容来源：钱学凯
文字编辑： 于嘉琦
美术编辑：刘瑞龙
责任编辑：胡晓牧
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