编者按
习近平总书记深刻指出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。11月5日，最高人民法院党组书记、院长张军在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上作最高人民法院关于人民法院行政审判工作情况的报告。报告显示，人民法院公正、及时审理行政案件，支持依法行政，监督行政机关依法履职，2016年至2024年9月，共审理一审行政案件242.1万件，办理行政非诉执行案件184.1万件。
行政审判直接关系人民群众对党和政府的信任、对社会主义法治的信心。新时代行政审判工作始终坚持以习近平总书记关于严格执法、公正司法一系列重要论述为指引，贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》，公正、及时审理行政案件，解决行政争议，支持依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法履职，为一体建设法治国家、法治政府、法治社会作出了积极贡献。为此，本刊特推出一组封面文章，展现人民法院奋力推动行政审判工作高质量发展的生动实践，以飨读者。
图片来源 视觉中国
本文为《中国审判》杂志原创稿件
文|最高人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长
耿宝建
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。党的二十届三中全会提出“法治是中国式现代化的重要保障”，将坚持全面依法治国作为进一步全面深化改革的基本原则之一，法治与中国式现代化紧密关联，被提升到新的战略高度。
行政审判一头连着行政机关，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对社会主义法治的信心，是深入推进依法行政、加快法治政府建设、完善中国特色社会主义法治体系的重要助推力量，对全面依法治国、厚植党的执政根基具有重要意义。新时代的行政审判工作始终坚持以习近平总书记关于严格执法、公正司法一系列重要论述为指引，贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》，公正、及时审理行政案件，解决行政争议，监督支持依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，为一体建设法治国家、法治政府、法治社会作出了积极贡献。但是，也应当看到，行政审判工作还面临一些困难和问题，与国家治理体系和治理能力现代化要求、人民群众司法需求之间还存在一定的差距，突出表现之一就是行政争议实质化解不够有力。按照最高人民法院党组的部署要求，2024年是全国法院“行政审判质效提升年”。通过近一年的努力，广大行政审判干警实质化解争议的理念、意识、能力、水平均得到了较大提升。当前和今后一个时期，行政审判干警还需要围绕以下十个方面持续做好行政争议实质化解工作，久久为功，力促政通人和、取信于民。
01
明确行政诉讼在行政争议解决体系中的定位
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”。在行政纠纷解决体系中，非诉讼纠纷解决机制应当挺在前面，行政诉讼应当是最终的纠纷解决手段，是“最后一道防线”。
行政诉讼的最主要功能，在于通过对典型行政纠纷的裁判，为其他纠纷解决提供处理样本，也为当事人自行解决纠纷提供合理预期，为行政机关执法提供镜鉴。与此同时，也应当确保当事人有权将一切行政纠纷最终提交法院审查，一切行政决定最终都有接受司法审查的可能性，这是司法最终原则的要义。虽然处于“最后一道防线”，但行政诉讼释明法律、监督和指导其他纠纷解决机制的功能，决定了司法审查必然居于解纷机制的最中心，故有必要进一步树立司法权威。
02
把握行政争议实质化解的标准
准确把握行政争议实质化解的标准，是做好实质化解工作的前提。行政争议实质化解包括实体、程序两个层面。实体标准为“原告合法权益获得实质救济”，这一标准要求法院关注并处理原告的实质诉求，一并考虑关联性争议中的诉求，注重解决“一人多案”“一事多案”的问题。程序标准为“程序实质终结”，即当事人不再启动新的法律程序，也不再寻求信访等其他救济。在此基础上，以“一次性”作为重要检验标准和努力方向，要求法院尽可能将矛盾纠纷实质化解在一审阶段。需要强调的是，实质化解争议重在“实质”，行政诉讼解决争议、监督权力、保护权利三大目的是有机整体，脱离权力监督和权利保护，片面追求争议解决尤其是程序终结，可能异化为对原告的“压服”或者无原则底线的“和稀泥”，留下争议复燃的隐患。
03
做实“监督就是支持，支持就是监督”
最高人民法院党组书记、院长张军强调：“只有监督、没有支持，不是全面履行职责；只有支持、没有监督，也不可能把法定职责落到实处。”因此，行政审判干警应当把“监督就是支持，支持就是监督”贯穿行政审判工作的全过程。一方面，需要站稳人民立场，“把屁股端端地坐在老百姓的这一面”，严格监督行政机关依法行政，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，坚决杜绝不讲法律、不讲原则的“和稀泥”。行政审判干警也应当深刻认识到，对违法错误行政行为的“支持”，表面上看是维护了行政机关的面子、形象与权威，却可能深层次地损害了群众对党和政府的信任、损害了司法权威。另一方面，需要站稳政治立场，善于从全局、大局、整体、动态的角度看待行政争议的产生、发展、演变过程，防止就案论案、机械办案、“一判了之”，综合运用判决、调解、协调和解等实质解决争议手段，在法律框架内寻求群众满意、政府也支持的最佳方案，不断做实“从政治上看、从法治上办”。
04
强化“穿透式审判”思维
“穿透式审判”通常应用于民商事审判领域。实践证明，在行政审判中，要实质化解行政争议，同样需要“穿透式审判”思维。所谓“穿透式审判”，是哲学上“透过现象看本质”的思维方式在司法办案中的应用，要求法院穿透条文字面含义、表面合意、表面证据或诉讼请求，准确把握当事人的实质诉求和认定真实法律关系，根据公平正义法治原则，作出体现实质公正的裁判结论，实现办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。其中，首要的是准确定位、把握原告的实质诉求，发现不了原告的实质诉求，不将原告的真实诉求与行政行为的合法性审查结合起来，裁判理由、结果不回应原告的真实诉求，则很难实质化解争议。
05
坚持能调则调、当判则判
在判决与调解的关系问题上，前者重在体现正义，后者重在促进和谐，二者的差异并不意味着应当相互排斥，而应当是共生和相辅相成的关系。谁更有利于行政争议的实质性解决，更有利于维护原告的合法权益，就应当依法适用。这是因为，法官在现代诉讼中所扮演的角色较之过去发生了重大变化，其不仅要对案件作出决断，还要解决问题，要给予当事人疗伤性质的司法正义，而不是让他们深陷输赢之争。实际上，许多调解并不像看上去那样是当事人心甘情愿的，其背后都有裁判的压力；没有裁判的压力，当事人很难达成一个各方都同意的方案，而裁判所形成的典型案例，亦是当事人进行调解的重要参考。
当前，调解和解在行政争议实质化解中的积极作用已被充分证明。在进一步加大调解和解力度的同时，也需要提升适用的规范性，以防制度异化。行政诉讼中的调解如何做到遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定，需要进一步研究。行政案件调解和解中如何坚持既不放弃对违法行政行为的监督，又避免为了所谓的“和谐”而纵容个别相对人的“无理诉求”，也需要进一步研究并规范。
在坚持能调则调、当判则判的基础上，各级法院根据不同的职能定位，应当有所区别。其中，最高人民法院、高级人民法院应当更加注重通过裁判来确立规则、宣示规则、统一规则，发挥好对下指导作用。
06
优先定名分、明是非
司法作为争议解决机制的基本属性，要求法院在案件办理过程中，首先需要定名分、明是非。《管子·七臣七主》中对法律有过精辟论述：“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”梁启超进一步指出，管子所说的“分”即“权利”。《汉语大词典》则将“定分”解释为“确定名分”。因此，法律的首要功能即确定名分、明确权利和义务，并在此基础上解决纠纷，实现“定纷止争”。“定分”构成“定纷”的前提，“纷定”则是“分定”的结果。行政审判工作需要明是非善恶、定权利归属，即“定分”；然后，通过让人民群众感受到公平正义，认可、接受裁判，实现止息纷争，即“止争”。
07
树牢“如我在诉”意识
“如我在诉”本质是要求法院干警设身处地站在当事人角度去考虑问题，通过将心比心、换位思考，与当事人实现共心共情，在法律框架内寻求化解矛盾纠纷的更优解。实践中，法院会经常遇到原告起诉已经超过法定起诉期限或者不符合其他法定条件，但确有未得到有效解决的争议或者实际困难，对于这样的案件应该如何处理？是“一驳了之”，还是“如我在诉”“俯下身察民瘼”？此类案件最能体现行政审判干警是否坚持了正确的政绩观。行政审判干警应当清醒地认识到，“老百姓到法院是为了解决问题，绝不是来走程序的”，每办一次“数字案”，就会对行政审判价值、司法权威和司法公信力、人民群众的法治信心多一分减损。
此外，“如我在诉”还要求行政审判坚持证据裁判原则。除法律明确规定可以不开庭审理的情形外，一、二审行政案件一般均应以开庭审理方式，充分听取当事人的意见，让事实之争、法理之辩“庭上见”；对于群体性或较为疑难复杂的行政案件，应通过实地调查了解、组织询问等方式深入听取各方意见。必要时，法院要主动依职权调查取证，避免因原告方的诉讼能力问题造成对其不利的后果。
08
落实“判到位”要求
“判到位”既是法定要求，也是实质化解行政争议的应有之义，还是行政审判干警基本的职业素养。实践中，“判不到位”“高举轻放”等问题依然不同程度存在，特别是部分法院在适用确认违法判决时倾向于对“社会公共利益”和“重大损害”作扩大理解，原告实体权益未获得有效保障，“虽胜犹败”。
落实“判到位”要求，行政审判需要重视以下三点：
第一，在坚持合法性审查的基础上，加强对原告诉讼请求和当事人核心争议的审查、回应，依法选择最有利于实质解决行政争议的裁判方式，优先适用变更判决、给付判决、履行判决等直接回应原告实质诉求的判决种类。审理过程中，认为处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定有错误的，应当尽可能在查明事实的基础上，直接判决变更。第二，判决行政机关履行金钱给付或者法定职责义务的，应当根据案件相关事实尽可能作出内容具体明确的判决，审慎适用责令重新作出行政行为判项。确需行政机关调查或者裁量的，在责令重新作出行政行为或者采取补救措施的同时，应当在裁判文书中载明具体的调查事项、裁量原则以及履行期限等内容。第三，当事人请求撤销被诉行政行为，确认被诉行政行为违法或者无效的，人民法院应当向其释明一并解决可能存在的行政赔偿争议。在行政赔偿争议的审理过程中能够一并解决补偿问题的，力争一并作出处理，不宜要求当事人另行起诉。
09
加强立、审衔接
行政案件需要全流程实质化解，立案阶段是必不可少的一环。因此，应当坚持行政庭与立案庭“分工不分家”，加强协调配合。一方面，中基层法院法官和法官助理适度参与立案程序，引导原告提高起诉的精准性。对于明显不符合法定起诉条件的，及时释明引导原告依法另行寻求救济，避免在行政诉讼程序中空转。进入审理阶段，则应结合个案案情有针对性地适当放宽对受案范围、实际影响、利害关系等起诉条件或诉讼要件的判断标准，尽可能进行实体审理。另一方面，明确“一行为一诉”不能作为不予立案、驳回起诉的法定理由，原告同时提出多个诉讼请求的，法院应当围绕实质争议，逐一认定各项诉讼请求是否符合起诉条件，并决定是否合并审理。
10
推动完善行政诉讼制度
行政审判工作的现代化需要行政诉讼制度的现代化作支撑。当前，行政诉讼制度还存在一些有待细化、优化、完善的地方。
首先，推动“行政争议”代替“行政行为”。现行以行政行为为主线构建行政诉讼调整范围的模式，无法涵盖所有的诉讼种类。由于原告仅能就行政行为的合法性提出异议，法院也仅能就行政行为的合法性进行审查，但当事人的诉讼请求远不止这些，除了请求审查行政行为的合法性外，还包括请求行政给付、确认公共行政关系是否存在等。这些行政争议实际上都是因公共行政关系而起，超出了行政行为合法性的范围，法院只审查行政行为合法性并不能实质解决。从更好实质化解争议的角度，以“行政争议”代替“行政行为”能够让更多未被定性的行政行为被纳入受案范围，给予原告更周延的权利救济，进而以“争议审”“关系审”代替“行为审”。
其次，简化被告制度。现行被告的确认规则过于复杂，不利于原告及时、高效找准被告。一些行政管理涉及多部门多行为，原告通常只能针对某一具体部门、具体行政行为单独起诉，不同被告“各管一段”，老百姓的“一件事”最终演化成“多个案”，既增加了法院在事实查明上的困难和法律适用上的分歧，还容易导致具体纠纷解决中行政机关的相互推诿，增加当事人的讼累。
再次，优化行政案件管辖。党的二十届三中全会作出重大部署，明确要求深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革。管辖改革涉及体制机制问题。现行管辖规定加剧了行政案件在四级法院之间的“倒金字塔”分布，基层法院“案少质弱人失”问题严重，部分集中管辖法院在与属地党委、政府建立常态化沟通联络机制，寻求党委、政府支持实质化解工作等方面存在障碍，需要进一步研究评估、优化调整。
最后，完善实质化解行政争议的配套制度。例如，细化完善一并解决民事争议制度；完善诉前调解程序规定，探索建立行政争议调解协议司法确认制度；加强行政复议与行政诉讼衔接机制建设，进一步明确复议前置范围，探索行政复议机关适用简易程序审理的行政复议案件，当事人不服提起行政诉讼的，适用一审终审制等。
新时代、新征程，行政审判工作将以实质解决行政争议为重要抓手，力促政通人和、取信于民：让人民群众感受到行政审判更加公正、更加便民、更有效率；让行政审判服务中国式现代化，推进全面依法治国、监督和支持依法行政职能作用发挥得更好；让重大疑难复杂、行政干预可能性大的案件由中院管辖，普通简易便民的案件由基层法院管辖，实现司法民主与法院管辖良性竞争；让行政审判与本地党委、政府社会治理、矛盾化解、行政争议化解中心，行政复议主渠道建设形成制度合力，发挥制度优势；让更多的行政争议进入法治化轨道，行政审判三大职能发挥得更充分，更能定分止争；让行政审判干警更有司法为民情怀，更有职业尊荣感，进一步得到法律职业共同体与地方党委、政府的公认。
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《中国审判》杂志2024年第22期
中国审判新闻半月刊·总第356期
编辑/孙敏
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