导读
近日，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员、清华大学建筑学院城市规划系副系主任田莉教授，以“社会力量赋能城市更新的策略、实践与路径”为题，在中国城市百人论坛2024秋季论坛上发表了主旨演讲。
本文字数：2367字
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田莉
中国城市规划学会规划实施分会副主任委员，清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授
01
背 景
城市更新在“十四五”期间成为国家的发展战略。2021年12月，住建部、发改委发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》全面推进老旧小区改造，2023年7月国务院发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，近期的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》也将“实施城市更新和安全韧性提升行动”作为四大行动之一。随着我国整体发展战略转型，新的增量扩张已经难以为继，城市更新承担了扩大内需、拉动投资、改善民生和优化环境的重大任务。
自1990年代末的土地、住房、财政体系改革以来，中国逐渐形成了地方过度依赖土地财政、土地金融，经济发展依赖房地产业的发展格局，城市更新以大规模拆除重建和房地产开发为主要方式。随着2021年房地产市场面临下行，加上疫情带来的地方财政压力，以往靠房地产市场开发带动的城市更新模式其实已经没有办法再往下推进了，所以我们现在正面临着城市更新方式的重要转型，在北京、广州、杭州等地开始了“原拆原建”的尝试。
02
城市更新中“政府—市场”主导模式的挑战
过去这些年里，在城市更新过程中，政府和市场关系出现了往复摇摆。从上世纪90年代末期住房改革到2015年，都是房地产主导的市场化更新改造，拆除重建，通过增加容积率、开发强度实现融资。典型案例如2008年广东省开展的“三旧”改造， 2015、2016年开始的全面棚户区改造等。繁荣的房地产热潮下，虽然经济效益可观，但引发空间的“贵族化”和房价不断上涨。
2017年之后，政府开始大力推动老旧小区改造。对北京在2017年到2022年所有项目的投资进行了统计，可以看到其中政府直接投资占财政70%以上，还有很多是国企和央企垫资，个人出资比例不到1%。住建部的统计表明，2019年至2023年，全国累计开工改造城镇老旧小区22万个。其中中央财政支持4000多亿元，地方上基本是按照政府主导投资的模式来推进的。随着今天地方财政压力日益加大，这种模式逐渐难以持续。
近年来，即使在市场化程度非常高的广东，也发生了城市更新模式的转型。以广州为例，广州2008-2016年都是市场主导的城市更新，到2016年之后，开始引进政府+国企主导的微改造模式。国企主导的趋势近年来在广州、深圳越来越普遍。深圳曾经一度采用政府积极不干预的策略，但是现在也转向了国企和地方主导。
然而，政府+国企主导的模式在今天面临着非常严峻的挑战，最主要的挑战来自于2021年“三条红线”下房地产的下行，在广州、深圳曾经大行其道的通过增容来进行房地产开发带动的城市更新模式已经难以持续。而老旧小区改造也面临着非常多的问题，因为疫情以来地方债务不断增加，即使像北上广深这样的一线超大城市，收入增速也远远低于支出的增速。依靠政府主导或者市场主导的模式都难以为继的时候，就迫使我们要转向看社会力量能不能赋能城市更新，这就是为什么过去这几年城市更新当中，原拆原建、自拆自建的模式逐渐引起重视。但社会力量主导的模式，面临着非常多制度和管理的瓶颈。首先在土地一级市场的垄断，导致自主更新的路径长期闭塞；其次，在规划的实施上，目前的管理和自主更新的衔接还存在着很大的断层。从政府、市场面临的挑战来看，如果转向治理社会的赋能，不光是实践上的探索，还需要从理论、管理、制度全方位来进行新的创新。
03
原拆原建的实践与启示
近年来，在北京、四川、浙江、广东等地逐渐开展了原拆原建的实践。以杭州的浙工新村为例，居民以浙江工业大学的教职工为主，第一个部分是自己的部分，50平米以内就付建安成本1350元/平米；多余增加的面积就按照市场价7、8万/平米，定价大约3、4万/平米，平均下来每户拿出100万，完成了原地的拆除重建，整个物业价值得到显著提升，并且这当中政府并没有太多的补贴。
北京的案例是西城区桦皮厂胡同8号楼改造的原拆原建，政府每平方给补贴5750元，新增部分居民出建安成本。当然，这个模式的推广面临很大挑战，政府补贴在这当中占据了相当大的份额，1030万的投资当中，区政府出资300万以上。政府在目前财政的压力特别大的情况下，难以持续推进。
除了政府补贴的项目以外，其实北京也有很多城中村自我改造、自我更新的成功案例。比如说朝阳区的平房乡，这个村集体自筹自建自主经营，把整个环境给改造了。还有一个是北京昌平的魏窑村，自己整体改造解决了消防问题。我们之前批评城中村，很大程度是因为城中村的间距没有办法满足消防要求，窗户外面弄一个绳子，有火灾的话就顺着绳子爬下去。这样一改造效果也很不错，也从另一个方面体现了社会治理在城市更新当中的重要性。
整体来说，国内的实践还不能称之为“模式”，就是一个一个的试点，因为我们目前还没有制度、政策各方面的保障。但是在国外，通过社会力量解决住房问题已经形成了一定的模式。如很多西欧、北欧国家的住房合作社实践。政府对自建住房给予很多的支持，比如说税收上的支持、贷款上的支持等等，而且有很多政策和制度上的支持。所以在德国自建的住房占比高于政府提供的社会住房，居民的住房问题很多都是通过住房合作社，而不是政府大量地建保障房的方式来解决，在一定程度上降低了政府的财政负担。
04
社会力量赋能城市自主更新的路径
在我国，目前原拆原建式的更新，在大部分地区主要采取的还是政府大量投资的模式。真正未来要形成可推广的经验，应该加强社会和市场的结合，充分地撬动社会资本。社会力量的改造如果成为第三条道路，要从“大政府”的逻辑走向“强政府”，当中需要破解一系列的制度障碍。
要促进社会力量主导的城市更新，需要从赋权合作的机制、放松规划管控、从专家支持、相关的法律以及培养组织等方面入手，形成全方位的制度和政策支持体系。
本文来源：城中百人
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