关于中国古代的地方治理，流行的一句话就是，皇权不下县。

这句话最初是由温铁军提出来的，1999年，他在《半个世纪的农村制度变迁》一文中提到：“由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是‘皇权不下县’。”

“皇权不下县”这种说法是否准确？

温铁军“皇权不下县”，指的是古代政府机构只设置到县一级，县以下只有乡村自治组织。

其实这种观点不准确。中国第一个大一统皇朝秦朝就不是这样的。

秦朝实行郡县制，县一下还有乡、亭和里等政府机关。乡三老、亭长、里魁等都是领取国家俸禄的。秦朝对地方的管控百姓一直是非常严酷的，皇权一直延伸到村一级，很符合秦王朝把一切都纳入国家掌控的特点。

再比如宋朝，在县以下，有专门的“乡司”一职。这个职务也是有编制的，这就是皇权在县以下的延伸。

皇权不下县的说法，形容明朝比较合适一点，我们今天就以明朝为例子，来探讨一下明朝是怎么实现地方管理的。

我在上一篇文章里说过，朱元璋是贫民出身，非常痛恨官府扰民。他又有强烈小农意识，对钱财很小气，对官员很刻薄，所以基层行政机关就设到县一级为止，并且严格控制“编制内人员”。

明朝的基层政权只设置到县一级，没有今天的乡镇一级的地方政府，那么官府是不是对农村就放任不管了呢？肯定不是，明朝还是个农业社会，农村才是根本。

明朝主要是通过以下几项措施来实现对农村的管理。

首先是实行里甲制。

《明史．食货志一》:“洪武十四年，诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。”

里甲制是具体运作时这样的：把110户人家编为一里，在这110户人家中，选取人口和纳粮最多的10户为里长。除里长之外的100户人家编为10甲，每甲10户。采取排班制，每年由一名里长带领一甲的10户农户服役，完成县衙交办的事物。一年一换，十年为一个排期，轮流服役。

明朝的县一般是一两千户，所以，里的数量也是在一二十个左右，跟今天的县下辖的乡镇差不多。

轮值里长的主要职责就是“催办钱粮，勾摄公事”。

催办钱粮，比较好理解，就是催促农户交税纳粮。如果催办不齐，里长会收到杖责之类的处罚。

勾摄公事，这个职责范围比较宽泛了。比如督促春耕生产；传达官府的布告指示；对官府传唤的本里的村民要负责拘送到县衙；捉拿逃到本乡的流民；举办社戏向宴祭祀鬼神；县官下乡的接待；组织村民服劳役修水利等等。职责范围比现在的村委会还宽泛。

这些事情基本上是民政方面的，明朝的乡村在司法方面，也体现了一定的自治性，这一点主要体现在“老人制”上面。

老人制，就是选择德高望重的老人充当“基层法官”，对村民之间的纠纷进行合议裁决。

“洪武二十七年四月壬午，命有司择民间高年老人公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官。若不由里老处分而径诉县官，此之谓越诉也。”（《太祖实录》）

这些里老的权限还挺大的，婚姻纠纷，田地房屋纠纷，打架斗殴等都由他们裁决。如果不经过里老的合议裁决，直接告到官府的，就算是越级告状了，将被打板子：“不问虚实，先将告状人杖六十。”（《教民榜文》）

这些里老的权限还不仅如此，《教民榜文》里还规定，“奸盗诈骗人命案（过失杀人）”，如当事人不愿意告官者，也可以提请里老来裁决。只有十恶不赦，强盗，故意杀人等案件需要告到官府。

这个“老人制”大大减轻了县令的负担，否则光断案就会累死他。

明朝还在乡村修建了申明亭，作为张贴布告，里老断案的场所，同时也是乡里唱戏的娱乐场所。

明朝中后期，里甲制和老人制，渐渐转变为保甲制和乡约制，少了人情味，多了强制性。

在教育方面，明朝还在乡村兴办最基层的官办学校——社学。社学的教师主要是落地的秀才为主，由官方聘请，农村儿童八岁以上，十五岁一下进社学。社学官方有补助，还有乡绅捐助，学费很低，有些甚至免学费。

社学即给了落第的考生一个谋生出路，也给了乡村平民孩子一个上学的机会，不失为一件好事。

所以，明朝的农村，虽说皇权不下县，但权力的触角也伸展到了乡村。明朝这种自治管理方式，表面上很合理，但是却留下了很多的隐患，我将在其他文章中再进行探讨。

敬请关注，感谢每一个遇见的您