导读
9月8日，2024中国城市规划年会之学术研讨会“城乡融合发展与人居优化”在合肥召开。北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、教授级高工卢庆强作题为《治理逻辑下的中国式“城市”与“城乡融合”》的学术报告。
本文字数：4873字
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卢庆强
北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、教授级高工
在当前深化城乡融合体制机制改革的背景下，如何重新思考城乡关系，以及对城市和规划的理解与要求。报告从以下三个方面进行探讨。
01
“治理逻辑”需要考虑什么
我们需要思考的关键问题：一是如何看待城市和城乡融合的视角，二是如何将治理逻辑融入规划体系与空间治理的构建与完善过程中。
首先，关于城市的概念内涵与考察视角问题。
一是从对城市和乡村的认识上做简要回顾。周一星老师在香山城市科学会议上提出，关于城市研究的第一科学问题是概念的正确性。他指出，城市和乡村是一对概念范畴，包括实体地域、行政地域和功能地域三种地域类型。而在现实中使用范围最广的包括官方统计意义上的城市和实体地域范围的城区这两个概念。统计意义上的城市以《统计上划分城乡的规定》（2008）为依据，以我国的行政区划为基础和民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将我国的地域划分为城镇和乡村。2014年国务院《关于调整城市规模划分的标准》对城区又进行专门的界定。近期自然资源部发布了城区实体地域范围的划定标准，详细制定了识别和划定城区实体地域范围的技术方法，统计得出全国城区实体地域范围（实际建设区域）的总面积是7.8万平方公里。这是实践中接触较多的两个关于城市和城区概念的统计口径。
二是从空间地域与治理单元两大视角的差异来看。上述视角在考虑城市或城乡时，更多是将城市作为一个空间对象展开讨论，尤其是围绕空间中的地域划分问题进行讨论。然而，我们提出的治理逻辑或治理思维，其背后反映的是对治理单元划分的思考。在三类地域划分中，主体语境是行政地域概念，这也体现在当前国土空间规划五级三类的框架中，治理单元的划分逻辑也是以行政地域为主，武廷海老师提出城市是不同地域的治理主体，要将城市放到国家治理网络的核心节点来考量。相关公共管理学者也提出，应将治理重新纳入城乡关系分析的中心，将城乡融合从单纯的经济要素生产逻辑转变为社会生活治理逻辑。从这两者的差别来看，空间地域更多是作为一个结果，注重的是空间变化的过程；而治理单元则更倾向于作为一个起因，关注的是主体施策的过程。只有将两者有效结合，才能更有利于主客体的统一，进而实现城乡融合发展的核心目标。而对于城乡规划而言，规划是一种主动干预的政府治理行为，因此更需要强调治理的逻辑。
三是在不同考察视角下关注的核心内容和背后机制有所不同。在行政地域视角下，城市作为国家治理体系的核心节点，意味着背后行使的是行政管理权力和资源配置的职能。在功能地域视角下，城市作为特定区域，体现对更大尺度地区的功能影响和承担的特色职能。在空间地域或实体地域视角下，更多考虑城市的规模集聚效应，背后是城市在空间上的物理聚集和承载能力及其对人口和产业的吸引。
其次，关于治理逻辑需要考虑的关键因素问题。
基于这样的思考，强化治理逻辑，需要考虑的关键性因素主要聚焦于三方面：
一是治理主体权责与基础稳定性问题。包括资源配置层级的关系、服务主体的均等要求、空间区划的稳定性等。当前国土空间规划中划定“三区三线”问题，空间区划的实际变化和经济社会人口发展的需求之间仍存在动态调整的要求，“三线”也需相应优化调整，才能更好适应经济社会发展的需要。而从治理逻辑的行为主体来看，区划中治理主体的稳定性要求更高。基于此，我们尝试列举出行为主体、空间区划、空间产出和参与方式这些方面，从不同考察视角来看也存在差异。
治理逻辑的考虑因素：治理主体权责与基础稳定性
二是动态调适与运转机制问题。在稳定性的基础上，如何实现动态调试并保证运转机制的顺畅尤为关键，这其中包括资源配置功能与需求的平衡，尤其是不同空间的差异化要求。这关系到人地关系及其运作机制的核心功能发挥，包括区划调整、行政资源的重新配置，以及一系列空间治理政策体系的动态优化调整问题。
县域空间治理运行机制
（卢庆强等，行政区与功能区耦合的中国县域空间治理模式，China City Planning Review,2024,33(02)）
三是不同空间地域产出问题。从空间产出的角度来看，治理体系需要处理的关键问题在于如何形成事权划分和矛盾冲突的解决方案，城乡系统的运作、城乡要素的流动以及城乡融合过程中挑战的化解都依赖于此。不同的部门对应城乡本身要处理的问题时，往往关注三类空间及不同差异化产出的关系处理问题，而城乡融合也正是将这些综合性视角的产出，置于一个整体的治理逻辑和路径里去考察，从而形成整体性关联。
县级行政体系与功能体系的有机耦合关系
（卢庆强等，行政区与功能区耦合的中国县域空间治理模式，China City Planning Review,2024,33(02)）
02
中国式“城市”的内涵与特征
实践需求与历史惯性需要整合各类概念并差异化使用。在探讨中国式“城市”概念内涵的理解时，需要整合前面提到的三类空间地域范围及其划分方式，并认识到这些视角在我国经济社会发展中有着不同的实际使用需求。空间规划通常更多关注城乡空间实体地域的特性，这也是长期面临的困境之一——我国没有统一的统计制度来测度这一空间范围。而在复杂的人居系统和社会演进作用下，这些概念背后往往存在强大的历史惯性。如果不正视这一问题，或无法有效统筹衔接，实践中对此类问题的处理便会缺乏适用性和适应性。因此，要真正理解中国式城市的内涵和特色，必须将这三个不同的视角（实体地域、功能地域、行政地域）整合，并进行整体考量，这是一种基本的逻辑框架。在此过程中，不同学科和不同研究范式在面临不同的应用对象和目标时，可能会突出体现不同的主导逻辑。从城乡规划的视角来看，规划作为治理体系的重要组成部分，应进一步突出治理逻辑的主导作用。在此基础上进一步更好地兼容城市的空间地域特性及不同主体功能的范畴，以便在讨论相关问题及施策路径时，能够更有效地适应实际场景的需求。
需要强化城乡一体的整体性理解。在中国式“城市”的概念和语境中，实际上是将城乡两个互动空间地域类型融合在一起的，这意味着中国的城市概念更倾向于城乡一体的整体性理解，这就区别于现在“城市是城市，乡村是乡村”的对立思维，提供了一个更高维度的视角来统筹城乡关系及其内在逻辑。不同逻辑下均需要处理与应对不同的城乡关系与关联问题，比如在行政的强边界方面，治理以高效、公平配置垂直资源为核心，倾向于处理垂直配置、分区而治、城乡一体化、城区嵌套等挑战。比如在功能逻辑方面，重点是处理横向协同与差异化分工问题，包括城市与区域的关系、城市间的网络化联系，以及不同联系方向与合作平台等。再比如规模逻辑方面，重点是对不同规模功能类型的空间结构组织的处理，运用空间实体去强化中心集聚、外围生长、组团结构等空间组织方式。从不同内涵视角出发进行差异化处理后并将其统筹在一起，形成中国城市概念“城乡一体、交融共生”的空间形态。
需要超越空间形态考察内在逻辑机制。该空间形态的背后包含着多个层面的具体关联要素和范畴，概括来说，可以从“人、业、器、治、境”五位一体的内在逻辑关联和影响机制来理解城乡融合这一核心内涵。“人”指行为主体，“业”指生产资料，“器”指空间载体，“治”指生产关系，“境”指人类文明。
中国式“城市”的内涵与特征。基于上述理解和认识，在治理逻辑下的中国式“城市”应该包含这三个方面的内涵：一是作为国家治理体系的重要组成部分和城市行政区的治理单元；二是以非农产业以及非农就业活动为主体的特定功能区；三是五位一体的城乡共同体。在中国现有的政策语境和行政管理的框架下，这种理解方式对处理城乡关系、资源配置和治理逻辑体系的梳理很有帮助。与此同时，我和武廷海老师正一起合作在一篇文章中提出，将城市这一概念内涵置于中国的语境下，其内涵外延与体系特征可从以下四个维度进行拓展：
一是在体系维度，实指国家发展与治理下的城市体系，城市体系是国家治理体系的枢纽；
二是在城乡维度，实指包含实体城乡地域的城乡综合体，城乡内在关联；
三是在人的维度，实指由多元人群组成的人民城市，城市即人民，城市是由人构成和创造的，其组织单元是城乡社区；
四是在文明维度，实指中华文明的城乡载体，建设美好人居家园，传承创造中华文明。
03
深化城乡融合体制改革与治理型规划体系
顺着治理逻辑的思考，接着是对深化城乡融合体制改革与治理型规划体系的讨论。在深化城乡融合体制改革的大背景下，针对城乡发展的问题进行有效干预，意味着需要构建一个完善的治理型规划体系。
首先，治理型规划体系要应对的关键问题和挑战有哪些？与前述主体权责与稳定性、动态调适等关键性问题相对应的是对于流动性的挑战。党的三中全会强调了城乡双向流动的制度建设，这背后反映的是如何更好的应对与治理一个动态融合的时空载体。城乡关系并非静态的二元对立，也不应仅关注地理边界的划分，而是要认识到城乡之间的互动是一个动态过程。这个过程既包括扩展阶段，也涉及收缩阶段，其矛盾点是城乡两者力量的互促与转化。在这个认知基础下，城乡融合体制改革应该具备综合性要求，不仅包括对人口流动的管理与应对，还需要深入考虑内部流动性社会的架构，从而能够覆盖不同发展阶段的城乡发展需要。
其次，治理型规划体系需要进行整体性的应对和干预，应重点考察三个维度。其中行为主体是核心，但除了不同层级多元主体之外，另两个维度也非常重要。其一是空间产出的维度，即不同主体功能和产出的视角下，包括土地产出、空间资产和场所文化等，不同空间产出背后遵循的规律和逻辑也不同。其二，规划还需注重目标价值维度。在城乡规划中，传统关注如何处理公平与效率的问题尤为关键；在不同的发展方式和时代主题也在不断变化，尤其是当今时代对绿色发展和人文价值的关注需要越来越突出。将这些目标放在城乡融合的城市整体中进行综合平衡与排序，通过对城乡之间矛盾的调和与处置，实现综合目标价值的最优化。这三个重点维度是规划要考虑的最基本的问题。
第三，治理型规划体系的转型方向。在此基础上实现将规划从属于治理体系向本身作为一个治理型规划体系的转型。为此提出了四个方面的转型重点：一是服务于国家治理，遵循国家治理体系现代化目标，重点服务与支撑空间治理现代化、城乡融合发展和城市系统治理等方面。二是落实全面深化改革，深化城市建设、运营、治理体制改革，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。三是突出聚焦重点，重点聚焦政策制度设计、人民城市共创、城乡融合发展、城市系统治理和城市区域协调发展。四是做好体系协同，强化治理逻辑与响应治理需求，立足于完善与补足既有规划体系的短板与不足，做好规划协同与制度建设。
最后，治理型规划体系的完善重点。在国家构建和完善规划体系的过程中，需重点关注现有体系中的短板与不足，推动更有效的规划协同与制度建设，我们提出需要分层健全城市规划体系，完善国家治理体系的差异化施策重点。
在国家层面，无论是国家发展规划还是全国国土空间规划，对于中心城市发展的整体安排和未来预判仍显得相对薄弱。当前，各类中心城市、交通枢纽的布局，更多出现在专项规划中，缺乏系统的综合性协调。因此，基于国家区域经济布局与中心城市体系的完善，还需要进一步在规划中进行一定的完善和补充。
在现有的国土空间规划视角下，还需进一步强化城市系统治理与城乡融合发展的要求。特别是针对未来高质量发展动能与城乡发展差距融合不足的问题，需要增补相关规划内容，以有效应对这些需求和短板。
在社区层面，需要构建更多的共建、共治、共享机制，以应对不同需求的差异化及供给的不均衡。不同人群的需求和参与模式各异，规划体系应注重提升社区治理的多元响应能力，探索适应性更强的供给模式。
04
结 论
结论主要有几点：
1
无论是城市概念、城乡概念，还是规划体系概念，本身都是历史范畴，在不同的历史背景下有不同的任务，应根据不同制度体系进行调整与深化认识。
2
规划的核心逻辑在于治理逻辑，规划应嵌入整体的治理体系中，并在规划制度体系内不断深化对治理逻辑的理解。
3
在历史维度和治理逻辑的双重背景下，将城市建设与治理相结合，将规划融入治理体系中，紧扣“城乡融合”及“人、业、器、治、境”五位一体的中国式城市特征。通过规划实现善治，以空间承载发展，最终助力中国式现代化的实现，和中华文明的传承与创新。
供稿单位：清华大学建筑与城市研究所
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