刘元春 上海财经大学校长，中国人民大学原副校长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人
本文转载自12月19日《学术前沿杂志》。
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党的二十届三中全会提出构建高水平社会主义市场经济体制的任务，强调“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。从建立到完善社会主义市场经济体制，再到构建高水平社会主义市场经济体制，如何把握政府与市场关系的定位、理清政府与市场的边界、推动政府与市场更好形成合力是我国市场经济体制改革过程中的永恒主题。构建高水平社会主义市场经济体制，就是要科学把握社会主义市场经济规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，形成各种要素活力竞相迸发的良好局面，更好发挥政府在宏观顶层设计和整体资源配置中的作用，为增强全社会内生动力和创新活力创造条件，促进我国经济长期健康平稳运行。
党的十八大以来我国对政府与市场关系的新探索
党的十八大以来，习近平总书记立足我国经济社会发展实践，提出一系列新认识新思想。从党的十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新论断，到党的十九届四中全会将“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制”并列为社会主义基本经济制度，再到党的二十大提出“构建高水平社会主义市场经济体制”，我国社会主义市场经济实现了从理论到实践的深刻变革。
发挥好政府和市场“两只手”的作用。自党的十四大提出建立中国特色社会主义市场经济、“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”以来，有关市场在资源配置中起基础性作用的总体表述未变，但改革中不断强调的市场作用正在凸显。这样的“量变”，在新时代以习近平同志为核心的党中央的深入思考中实现了“质变”。
党的十八大到党的十八届三中全会期间，我国一直在探索如何围绕更好发挥市场在资源配置中的基础性作用进行深化改革。党的十八大后，经过一年的探索，2013年召开的党的十八届三中全会旗帜鲜明地指出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。习近平总书记强调：“坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这是我们党在创新政府与市场关系理论上的又一次重大推进。
2014年5月27日，习近平总书记在十八届中央政治局第十五次集体学习时强调：“党的十八届三中全会将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用，虽然只有两字之差，但对市场作用是一个全新的定位，‘决定性作用’和‘基础性作用’这两个定位是前后衔接、继承发展的。”习近平总书记这一重要阐述的深刻意义在于，“提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新的成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段”。习近平总书记强调“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，要求“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。怎样让市场在资源配置中发挥决定性作用？习近平总书记指出，要“坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革”，克服“束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端”。习近平总书记对我国市场经济体制存在的问题有着深刻认识，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。”
推动有效市场和有为政府更好结合。党的十九大报告进一步明确了政府和市场的作用，提出“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，这标志着我们党对社会主义建设规律的认识达到了新高度。2019年，党的十九届四中全会将社会主义市场经济体制纳入社会主义基本经济制度，并进一步提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。从党的十九大到党的十九届四中全会，中央有关文件中关于政府与市场关系的重要论述体现了以习近平同志为核心的党中央进一步强化市场作用，更好发挥政府作用的决心。
2020年，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”“推动有效市场和有为政府更好结合”这一新论述的提出，将政府与市场关系的认识提升到一个新的高度，强调了推动政府与市场有机结合的新目标。
2021年，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调：“要加快转变政府职能，提高政府监管效能，推动有效市场和有为政府更好结合，依法保护企业合法权益和人民群众生命财产安全”，为政府如何推动有效市场和有为政府更好结合指明了方向。
聚焦高水平社会主义市场经济体制发挥政府和市场作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出：“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持和完善社会主义基本经济制度，推进高水平科技自立自强，推进高水平对外开放，建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展。”
在《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》中，习近平总书记指出：“决定稿围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。”
从党的十八大以来习近平总书记对政府与市场关系论述的变化可以看到，我国对于政府与市场关系的认识不断深入。从强调市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，到要求推动有效市场和有为政府更好结合，再到聚焦构建高水平社会主义市场经济体制发挥好政府和市场的作用，一系列重要论述为不同时期正确处理政府与市场关系提供了清晰的战略目标和实现路径。新征程上，进一步全面深化改革、推进中国式现代化要聚焦高水平社会主义市场经济体制，推动有效市场和有为政府更好结合。
习近平总书记对政府与市场关系的深刻认识和原创性贡献，深刻回答了我国加快完善社会主义市场经济体制面临的一系列重大理论和现实问题，深化了我们党对社会主义市场经济规律的认识，丰富和发展了马克思主义政治经济学关于市场经济的理论，突破了西方将政府与市场二元对立的错误认知，成功破解了在发展市场经济过程中如何让市场“看不见的手”和政府“看得见的手”协同发力这道经济学的世界性难题，为新时代加快构建高水平社会主义市场经济体制指明了方向。
妥善发挥政府作用是处理好政府和市场关系的关键
西方经济学由市场失灵引出政府与市场关系。亚当·斯密在《国富论》中提到政府的职能主要有三项：第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。简言之，三项即维护国家安全、维护社会稳定和提供公共服务。随着经济大萧条的爆发和凯恩斯主义经济学的兴起，政府的经济职能变得重要起来，主要是通过财政政策和货币政策调节经济波动。
我国所要实现的政府与市场关系的有机统一超越了西方政府与市场关系的简单“二分法”，突破了以市场失灵为前提的政府“守夜人”角色定位。政府的作用不仅仅是克服市场经济弊端，更是要通过政府作用的发挥，充分提高市场经济的资源配置效率。中国的市场经济是在政府主导下逐步建立的，通过持续深化改革和开放来形成相对竞争的经营主体、市场制度以及市场体系。妥善发挥政府作用是处理好政府和市场关系的关键，要通过改革划清政府的职责边界。党的十八大以来，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会会议和中央全面深化改革领导小组会议共计70余次，持续推动我国经济体制改革，调整优化政府与市场关系。
在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记提出，“强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。在社会主义市场经济条件下，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。“更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。”习近平总书记一语破题，指明“有形之手”的发力方向。更好发挥政府作用有两方面的含义，一是转变政府职能，建设法治型政府和服务型政府，为使市场发挥在资源配置中的决定性作用服务；二是健全宏观调控体系，与市场形成良性互补，优化资源配置，包括引导市场进行资源合理配置，以及通过政府投资等活动直接配置资源。
完善市场经济基础制度。完善市场经济基础制度是构建高水平社会主义市场经济体制的基本保障和内在要求。党的十九大报告提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”党的二十大报告强调，“构建高水平社会主义市场经济体制”，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”，对市场经济基础制度的主要内容进行了重要概括。党的二十届三中全会《决定》提出“完善产权制度”和“完善市场准入制度”，包括“完善市场信息披露制度”“完善惩罚性赔偿制度”以及“完善企业退出制度”“健全社会信用体系和监管制度”等要求，进一步补充扩展了市场经济基础制度的内涵。
产权制度是市场经济基础制度的核心。市场交易就是产权的交换，如果产权界定模糊，会使交易根基不牢固；如果交易规则不明，会平添更多的交易费用，阻碍经济循环。对于一些创新型产业或战略性产业来说，没有良好的知识产权保护，则创新产业的专利成果、发明成果、新模式、新技术随时可能会被剽窃，企业将很难盈利。《2023年中国专利调查报告》显示，我国专利权人中遭遇过专利侵权的比例为6.7%，表明我国还需要进一步加强和完善知识产权保护。
公平竞争是市场经济的必然要求。一是要打破地方保护和行政分割，而后者很大程度上是由前者导致的，因此必须破除某些由于地方政府为自身利益最大化所设计的、只适应本区域的规章制度。二是要规范市场监管，对于各个部门的某些监管举措、行业规则要进行规制和统一，不能妨碍产品要素自由流动、自由进出。三是要健全社会信用体系，完善市场信息披露制度，推动企业依法诚信经营，保护合作者、投资者、消费者权益。四是完善市场准入和退出机制。开放的准入制度和完备的退出制度是实现市场经济优胜劣汰、增强市场活力的重要保障。要进一步完善市场准入负面清单制度，完善并购重组、破产法律制度，有效降低经营主体进入和退出的成本。
优化营商环境。营商环境是经济发展的重要制度基础，当前我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，营商环境的优化成为推动经济转型升级的重要力量。营商环境越好意味着企业扎根经营成本越低。与营商环境相关的注册物权、跨国贸易、合同执行、融资便利、税制体系、企业开办和申请营业执照的成本等要素，可以被概括为“软环境”。这个“软环境”决定了整个市场的运行成本，决定了政府这只“看得见的手”是否会在企业经营过程中产生大量的“寻租”活动，从而影响企业的经营成本。
优化营商环境，需要构建“亲”和“清”的政企关系。政企关系“亲”意味着政府积极向服务型政府转变，政企关系“清”则意味着对政府权力的约束，减少企业寻租行为。优化营商环境，有利于推动科技创新和产业升级。从世界银行历年发布的《竞争力报告》中不难看出，全球核心产业、核心技术产业链主要分布在营商环境较好的发达经济体和高速度增长经济体。要在政府改革上做足文章，使各地方从传统的招商引资竞争过渡到营商环境竞争的新阶段，这对于产业链的重新布局和国内产业链安全性建设、产业链的高端化、现代化是一个至关重要的命题。
优化营商环境，要积极推动市场化、法治化、国际化的营商环境建设。要稳步推进市场化改革，打通影响市场机制正常运行的堵点和卡点。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。市场经济本质是法治经济，要持续完善市场监管，进一步规范行政执法行为，法无授权不可为，进行清单管理。要加快与国际规则对接，稳步扩大制度型开放，吸收国际上成熟的市场经济制度经验。
党的十八大以来，我国稳步推进高标准市场体系建设，深化要素市场化改革，高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场加快形成，市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度深入实施，营商环境市场化法治化国际化水平显著提升。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国（内地）营商环境在全球的排名已由2013年的96位提升到2020年的31位。国家市场监督管理总局发布的数据显示，截至2023年底，我国登记在册经营主体达1.84亿户，同比增长8.9%，其中，企业5826.8万户，民营企业超过5300万户，占企业总量的92%以上。
2024年9月26日，二十届中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作提出，“进一步优化市场化、法治化、国际化一流营商环境”。我国营商环境总体上不断优化，但仍存在一些问题和挑战，包括行政效率有待提高、公平竞争环境需进一步优化、中小企业融资难融资贵等问题。在当前我国地方政府债务压力大、财力紧张的背景下，一些地方政府的不当收费和罚款给营商环境造成的破坏尤其值得重视。财政部公布的数据显示，2024年上半年全国非税收入同比增长11.7%，达到2.18万亿元，其中一部分是罚款收入。这其中固然有严格执法的原因，但从社会反响来看，一些地方政府滥用罚款方式的问题也不容忽视。这种行为会损害政府的公信力和形象，导致企业和投资者对地方政府失去信心，影响政府与市场的良性互动。所以，优化营商环境并不仅仅是一个完善市场经济体制、转变政府职能的问题，也需要财税体制方面的改革，降低地方政府乱收费、罚款的动机。
健全宏观经济治理体系。党的二十届三中全会《决定》对健全宏观经济治理体系作出部署，明确“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，提出“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。从《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调“完善宏观经济治理体制”“进一步提高宏观经济治理能力”，到“十四五”规划纲要首次将“完善宏观经济治理”作为“提升政府经济治理能力”的首要内容，再到党的二十届三中全会《决定》提出“健全宏观经济治理体系”，充分体现了党中央加强和改进宏观经济治理的决心和信心。
科学编制并有效实施国家发展规划。这有利于保持国家战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。用中长期规划特别是五年规划（计划）指导经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式。从“十三五”到“十四五”，尽管我国发展面临的国内外形势更加错综复杂，但我国战略意图始终清晰明确，政府工作重点鲜明有序，对经营主体行为有着透明的规范引导，对未来一段时期内的发展目标有着坚定的实施方略。
进一步完善国家宏观调控。解决新征程上面临的经济发展难题，在实践操作中不能仅强调供给端或需求端，而是在政策举措上必须超越传统的需求管理或供给调整，需要供给端和需求端、政策端与制度端同步发力。宏观调控不仅要在策略上加大逆周期跨周期调节的力度，增强宏观政策取向一致性，保持宏观经济的稳定，更需要在统筹推进财税、金融等重点领域改革的基础上完善宏观经济治理体系，改善微观主体激励机制。
加强高水平基础设施建设。营造良好的营商环境能够为市场配置资源提供“软支持”，加强基础设施建设则能够为市场配置资源提供“硬支撑”。一方面，要提升传统基础设施水平；另一方面，要加快新型基础设施建设。同时，注重统筹城乡和区域基础设施建设，例如，农村和边远地区的物流设施建设使得农村电商等新的经济业态得以形成，这有效拓展了市场的边界。此外，还要注意基础设施的联通问题，要积极推动市场设施高标准联通，为各种要素自由流通建设硬件基础设施，推动构建全国统一大市场。
推动政府和市场更好结合发展新质生产力
党的十八大以来，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，如何充分抓住科技发展的重大机遇，培育发展新质生产力，是摆在我国面前的重要现实问题。2024年1月31日，习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时的讲话中指出：“新质生产力既需要政府超前规划引导、科学政策支持，也需要市场机制调节、企业等微观主体不断创新，是政府‘有形之手’和市场‘无形之手’共同培育和驱动形成的。”党的二十届三中全会《决定》提出，“要健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，并强调要“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。
健全新型举国体制。科技自立自强的国家战略科技体系以新型举国体制为核心，在科技创新举国体制中，要更好推动政府与市场之间的有机结合。政府的角色在很大程度上决定了创新生态体系的构建以及生态体系在不同发展阶段的特点，因此，在复杂的动态交互过程中，如何处理政府与市场之间的关系是重中之重，最高级的形态是政府在其中全面发挥“润物细无声”的作用。一是强化顶层设计，构建核心资源，加强基础研发；二是加强政、产、学、研等多方主体之间的协调；三是壮大耐心资本，为科技创新提供金融支持。
政府与市场之间的合力能够真正形成一种新的激励体系来解放生产力和发展生产力，这在新时代突出表现在基础研发、产业升级和科创金融三个方面，这三方面可以看作是相较于传统的投资、消费、出口“三驾马车”之外推动经济高质量发展的“新三驾马车”。中国通过新型举国体制来构建创新联合体，国家全面推进科技的基础研发与创新，真正放手使国有企业成为合格的经营主体，参与大量竞争和创新，促使地方政府在创新创业方面形成竞争，为企业创新提供融资支持，促进各类所有制企业在创新大潮中踊跃向前，使得我国创新驱动发展取得显著成效，新质生产力已经在实践中形成并展现出对高质量发展的强劲推动力、支撑力。这种多层配合，形成合力的动态配置资源方式，体现了社会主义的制度性优势，是西方难以简单复制的。
经过“十二五”“十三五”“十四五”的布局，在新型举国体制和产业政策的推动下，我国在战略性新兴产业，一系列新技术上的创新，已经达到了一个新的高度，产生了立竿见影的效果。特别是围绕新能源、储能技术、新能源汽车等领域所形成的弯道超车效应，已经开始引领整个世界的潮流。近年来，我国“新三样”（锂电池、光伏和新能源汽车）出口异军突起，这一成功充分验证了“科创＋产业升级”作为未来经济新增长的核心驱动力以及产业新支柱体系的重要性。
强化企业科技创新主体地位。党的十八大以来，党中央、国务院多次强调要强化企业科技创新主体地位。欧盟委员会发布的《2023年欧盟产业研发投入记分牌》数据显示，在全球前2500家研发公司中，中国有679家企业进入榜单，成为全球第二大研发国家。目前，我国有科技型中小企业50万家，高新技术企业超46万家，创新型中小企业21.5万家，科技创新水平得到全面提升。顺应当前技术迭代更快、颠覆性创新更多、跨领域融合更深等时代新特点，要有针对性地加大政策支持，激励企业进行大规模的研发和创新活动，充分发挥科技领军企业龙头作用，鼓励中小企业和民营企业科技创新，有力有效支持发展瞪羚企业、独角兽企业。
要积极加强以企业为主导的产学研深度融合。企业是市场的主体，对于市场需求、产业发展方向和技术攻关方向都有着最深刻的了解，以企业为主导推动产学研深度融合，能够保证科技创新以需求为导向，提高科技成果产业化水平。要积极构建以企业为主导的创新联合体，形成产学研一体化的长效机制。习近平总书记强调：“要发挥企业出题者作用，推进重点项目协同和研发活动一体化，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效。”从2023年6月国务院国有资产监督管理委员会发起中央企业创新联合体建设，至2024年6月，一年时间里启动了3批中央企业创新联合体，共21家中央企业牵头建设了24个创新联合体，全面带动高校院所、地方国企、民营企业等产学研用各类创新主体，促进了产业创新组织机制加快完善。
构建同科技创新相适应的科技金融体制。科技创新必须有创新型的融资体系与其相匹配，这样才能得到长期耐心资本的支持，有效分散创新风险。党的二十届三中全会《决定》提出，“构建同科技创新相适应的科技金融体制”。当前我国各地方政府都在积极探索运行政府投资基金，并且撬动更多社会资本参与进来，为科创企业提供融资支持。政府投资基金采用市场化的方式运作，以提高运营水平与专业能力，突破了传统政府科层体系的软约束。从过去依靠政府补贴的“粗放型”产业支持模式到现在通过政府引导基金的“精细化”支持模式，地方政府借用市场力量，使产业引导更为专业化，也撬动了更多社会资本，使得投资效率更高、覆盖面更广。
当前，培育和发展新质生产力需要提升政府与市场“两只手”的协调性，推动科技和金融更好融合，构建创新生态。我国科技创新和科技金融已经走出一条有中国特色的新路，政府主导型科技金融与市场型科技金融已经寻找到相互配合、相互赋能的结合点，形成了金融赋能科技的合力。因此，当下的重点应放在如何提升当前科技创新体系内政府与市场“两只手”的协调配合以及如何探索出二者深度融合的有效途径之上。党的二十届三中全会对此进行了明确布局，要求大力引导各类市场基金投早、投小、投长期、投硬科技，更好发挥政府基金的作用。
为此，应通过以政府为主导的科创金融模式，有力支持科创企业进行创新，促进政府与市场有机融合，形成合力。对国有资本中的创投基金，设置更具科创投资属性、更符合市场规则的考核和激励制度，以更加开放的姿态与国内外优质的市场化基金合作，形成政府与市场的第一个合力；通过政府投资基金撬动更多社会资本参与投资科创企业，促进金融和科创更紧密融合，推动更多科创企业成长壮大，形成政府与市场的第二个合力；各地都在积极探索创新政府投资基金模式，促进了政府与投资基金之间的合作以及市场化基金之间的合作，形成政府与市场的第三个合力。这种多层嵌套的合作模式，为市场在资源配置中起决定性作用提供了强大支持。
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