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【摘要】：生活垃圾分类是“无废城市”建设的重要环节。从现实状况看，我国生活垃圾分类存在缺乏中央层面的专门立法、分类标准不统一、处罚力度畸轻且手段单一、循环利用机制不健全等不足。在“无废城市”理念下，生活垃圾分类制度的目标需要及时更新，明确绿色低碳循环原则及环境与经济协同发展。基于总量约束、保值增值、环境共治模式和社会成本理论，本文建议健全城市生活垃圾分类管理立法，精细化分类指标，理顺各相关主体之间的利益平衡关系，坚持义务重心论，完善激励性和强制性规范。同时，应通过比例原则约束行政机关采取的手段和方式，将“信誉罚”排除在公民生活垃圾分类责任的承担方式之外，以保持功能主义和规范主义相协调，实现过罚相当。
【关键词】“无废城市”；垃圾分类 ；环境共治
2018年国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《“无废城市”方案》）提出了“减量化、资源化、再利用”的环境管控要求。完善我国生活垃圾分类法制，保障生活垃圾分类的实现，是促进我国“无废城市”建设的重要手段之一。
“无废城市”建设视域下我国生活垃圾分类的法制困境
缺乏中央层面的专门立法
《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订，以下简称《环境保护法》）第六条从宏观角度规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，第四款针对公民提出“采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”，其中包含生活垃圾分类义务。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订，以下简称《固体废物污染环境防治法》）作为固体废物防治领域的专门性法律规范，倡导公众积极参与，对产生生活垃圾的主体规定了防治义务和责任，提出国家推行生活垃圾分类制度，从激励角度制定了生活垃圾分类奖励制度。但是，除生活垃圾分类奖励制度外，上述规定都不是专门针对生活垃圾分类进行的制度设计。生活垃圾分类与固体废物污染防治并不是完全对应的关系，用固体废物处置的全环节来解决生活垃圾分类这一前端问题，不具有严格的针对性和有效性。《固体废物污染环境防治法》主要约束政府和生产企业，而非生活垃圾分类的主要义务主体—公民。地方性法规和地方政府规章虽然数量繁多，但适用范围有限，不利于全国范围内统一标准和集中处置，难以提高环境保护的效能。
生活垃圾分类标准不统一
目前，不仅各地制定的生活垃圾分类标准不同，而且法律与技术规范之间也不统一，无法有效衔接。如《常州市生活垃圾分类管理条例》将生活垃圾分为“可回收”“有害”“厨余”和“其他”4类垃圾。与之相比，《重庆市生活垃圾分类管理办法》的类型划分少了“厨余垃圾”，多了“易腐垃圾”，但“厨余垃圾”和“易腐垃圾”从概念层面并不能完全等同。《上海市生活垃圾管理条例》则将生活垃圾分为“可回收物”“有害垃圾”“湿垃圾”和“干垃圾”。虽然这些名称基本属于一类事物的不同叫法，但互不统一的用语表述增加了信息交流的成本，无助于构建有效的城市生活垃圾跨界清运和集中处置衔接机制。
对违反分类制度行为的处罚力度畸轻且手段单一
当前，对违反垃圾分类制度的处罚力度严重不足，如《西安市生活垃圾分类管理条例》规定，个人未在规定的地点分类投放生活垃圾的，处200元以下罚款。由于执法部门监管个人投放生活垃圾行为的成本很高，收效却甚微，执法部门通常会疏于监管，因而违规行为被监管部门“捕获”的概率较低。根据“最优威慑”原理，“捕获”率低的违法行为可通过加大责任惩罚力度来增加违法成本，从而发挥法律的指引和预防作用。显然，目前对相关行为的罚款数额上限不足以震慑随意投放生活垃圾的“理性人”。
循环利用机制不健全
目前，我国对生活垃圾行政管制的重心是分类投放，对分类运输、分类处理的重视不够。我国城市生活垃圾的分类回收、运输、处置等循环利用机制尚未健全。虽然生活垃圾分类工作在政策上普遍受到关注，但后期生活垃圾焚烧发电厂、填埋处理厂等分区处置设施的建设运营却遭到忽视。此外，生活垃圾分类回收工作缺乏专款专用的资金保障及监督管理机制，容易导致环境保护、公众健康和城市建设的制度目标落空。
“无废城市”建设对生活垃圾分类法制理念的要求
总量约束
我国之所以提出“无废城市”的概念，是因为自工业化以来，高强度的开发建设使城市生态系统长期处于高负载状态，自净能力下降，有害物质不断积累，超出人类承受范围。这些致害因子进入水体、大气、土壤等各要素中，最终形成了危及人类自身的环境公害。从环境公害后果倒推，之前的全部环节，包括生产、流通、消费、处置等，都可以进行预先处理，从而将排放环节的致害因子的影响降至最低。单从环境保护的角度看，各环节的处理标准越严格越好，但这并不现实，因为经济发展停滞同样会带来环境问题和社会问题。从利益衡量层面看，固体废物处置工作应制定阶段性差异化的标准，遵循状态功能论和技术标准论，要以保障人体健康为最低标准。“无废城市”建设通过持续推进固体废物源头减量，倒逼生产企业提高资源利用效率，稳步开展固体废物资源化利用，这从另一个角度增加了资源存量，有助于企业遵守资源利用上限的总量控制要求。
保值增值
建设“无废城市”是为了维护“绿水青山”，保护的过程同样能带来“金山银山”。垃圾回收再利用已经形成一条完备的产业链，属于模拟生态系统构造的生态产业链上的重要一环[1]。传统生产消费模式是“资源开发—加工排污—消费产污”；生态产业链和循环经济、清洁生产则延长了产品生命周期，从开发、生产、消费各个环节收纳固体废物，以此对资源进行二次开发利用，研发新产品，发展新兴产业。此类产品、产业兼具经济效益和生态效益，在经济效益方面提高了资源利用效率，增加了产品总量；在生态效益方面实现了“边生产、边治理”，治理的过程就是新质生产力的着力点，生动诠释了“绿水青山就是金山银山”。
环境共治
“无废城市”建设由政府领导并负总责，但这并不意味着全部工作都由政府开展。“无废城市”建设伴随着第三方环境服务的兴起，行政法律关系结构从二元对立转向三元互动[2]。私人治理可以大幅降低社会成本，激发新的经济增长点，形成良性循环。环境治理是由不同的目标、结构和过程驱动构成的复杂系统，行政主体的多元化趋势在这一系统中被进一步强化，利用毛雷尔“非正式行政活动”实现管制目标的方式日益受到重视[3]。“无废城市”建设中的生活垃圾分类环节相当于在“公共池塘资源”中践行商谈理论，生动体现了“商谈—建构”范式和环境公共事务多元共治。
社会成本
损害具有“相互性”,一方面，企业在开发利用环境资源生产商品的过程中，产生了副产品垃圾，给公众环境利益带来风险或侵害；另一方面，社会公众对企业的生产经营活动进行制约。责任分配的关键是“低成本者负担”原则，不应单向度追责。科斯第二定理重视对产权的初始配置，科斯第三定理强调政府的作用，由这两项定理可知，在制度初建时期，权利义务的配置将对制度运行的效率发挥关键作用。因此，在“无废城市”建设过程中，各主体就生活垃圾分类的权利义务分配需要依据成本收益分析方法统筹安排，在保证公平的同时创造出更大的综合效益。
生活垃圾分类制度对“无废城市”理念的应然回应
回应型法是“在批判和继承压制型法、自治型法基础上的分类”。《固体废物污染环境防治法》第六条第二款明确提出“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的生活垃圾分类原则，其立法目的与之前相比，增加了“为了保护和改善生态环境”和“推进生态文明建设”的宏观层面表述。从《“无废城市”建设试点工作方案》可以看出，“无废城市”建设目标是打造“将固体废物环境影响降至最低”的城市发展模式。固体废物污染防治与“无废城市”建设之间是交叉关系而非包含关系，生活垃圾分类位于二者的交集部分，因此生活垃圾分类的制度目标、原则受到固体废物污染防治和“无废城市”建设政策法规的双重指导。作为地方试点的上海市颁布的《上海市无废城市建设条例》第一条提出，其建设目标是“推进‘无废城市’建设，推动城市全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的美丽上海，促进经济社会可持续、高质量发展”，这可概括为环境与经济协同发展两个方面的交互关系，为生活垃圾分类的目标、原则提供基本遵循。2024年公布的《常州市生活垃圾分类管理条例》涵盖“加强生活垃圾分类管理，改善人居环境”的制定目标，同时提出“健全生活垃圾全程分类体系，推进生活垃圾源头减量和资源循环利用”，实际上将生活垃圾分类纳入“无废城市”建设过程。不过，该原则主要体现了立法目的“可持续发展”中生态保护的一面，忽视了发展经济的原则设计。可持续发展是环境和经济相协调的发展，环境和经济不可偏废，否则便不可持续，更无法实现人与自然和谐共生的现代化发展。为此，建议在各地“生活垃圾分类管理条例”的制定或修订中增加对绿色经济的原则性指引，指明此种经济发展方式属于一种以生态产业链为核心的循环经济发展模式，并引入《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》中的“综合利用，变废为宝”基本原则。当经济发展和生态保护利益发生冲突时，应遵循《环境保护法》的“保护优先”原则，同时增加绿色低碳方面的减污降碳协同要求。
“无废城市”建设视域下完善生活垃圾分类法制的建议
更新法律理念：分类指标精细化
“无害”理念成为环境立法的基本取向。我国应健全城市生活垃圾分类管理相关立法，理顺公民、企业、政府等城市生活垃圾分类相关主体之间的利益平衡关系，建立全国范围内通用的全过程管理标准，明确监管者与被监管者各自的法律义务与法律责任，通过适度市场化降低处置费用，提高处置效率，培育新的经济增长点，使城市生活垃圾分类投放法律制度中存在的问题尽快得到解决。2020年，《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》对生活垃圾分类的类别、收集运输、资源化利用、习惯养成、资金保障等长效化机制作出全局谋划，这些法制保障措施目标需要及时转化为法律规范中的禁止性规范和义务性规范，固定改革成果，切实保障施行。针对各地生活垃圾分类标准不统一的问题，可参照《生活垃圾分类标志》（GB/T 19095—2019），因地制宜地制定相对统一的生活垃圾分类类别并加以标识，以便进行网格化、信息化高效管理。
转换法律模式：变“促进”为“义务”
生活垃圾分类不能仅依靠“促进”“鼓励”和“支持”，更应当作为一项义务并施加“能为而不为”的法律责任。具体来看，生活垃圾分类针对的首要义务主体是公民。公民生活在市民社会之中，社会作为“共同体”给每一位自然人“个体”都提供了生活资料和商业产品，为人们的生活发展提供便利。个体在享受共同体带来的“好处”和便利的同时，对维护共同体的安全稳定也负有建设性的义务与责任，这不仅是公民应付的“对价”，而且是共同体利益与自我利益的统一。伴随着“互联网＋”经济的发展，快递、外卖包装等新的生活垃圾“污染源”使得生活垃圾的数量和种类进一步增加，加大了无害化处置与资源化利用的难度。既有法律规定无法完全适应新的发展状况和环保需求，若仅以现有相关制度和原则性要求作为防治工具，则存在供给不足的风险。公民生活垃圾分类义务属于个人环境保护义务的一部分，不仅在内在结构中发挥导向功能，还在外在体系上具有衔接和协调功能，在政策与法律的双向互动、教育与行为的反馈作用中不断发展。公民的生活垃圾分类义务还是“双碳”目标下消费者碳责任的重要内容与立法表达。
权利只是具体化财产保护的“前哨战”，仅具有损害补偿的筛选工具功能，唯有义务才能“增进法律实效”。生活垃圾分类投放属于一种公民直接履行环保义务的行为方式，其实现以生活垃圾分类义务框架的重构和绿色生活方式的培育为基础性要素，同时需要政府转变其单中心治理逻辑，提供良好的外部管理环境和“互联网＋”技术创新的便捷性支持。生活垃圾分类的相关立法中应减少出现确权性规定，将制度重心放在义务性规范上。为实现环境义务，需要从权利端和责任端协同发力。在权利前端，公民享有生活垃圾分类信息的知情权、分类程序参与权和监督权，相关权利的保障不仅可以增进环境宣传教育的实效，还对公民履行分类义务形成有效激励；在责任终端，可借鉴德国新《循环经济法典》的规定，延伸生产者责任，实现产品责任主体宽泛化与责任内容类型化。
值得注意的是，生活垃圾分类经政策法律化升格为强制性义务后，构成对公民基本权利的限制，在执行时需要契合比例原则及过罚相当原则，不能侵犯公民的相关合法权利，在社区内应以设置约定义务为主。“信誉罚”与生活垃圾分类义务的履行情况直接挂钩有违反比例原则之嫌，侵犯公民个人信息乃至人格尊严。我国应分阶段设置多元主体的生活垃圾分类义务，兼顾公民和企业的分类能力与分类成本，动态合理地配置权利义务内容，在当前宜采取简单型分类模式，辅之以政府教育、企业宣传，不断提高公民生活垃圾分类水平，将精细化分类义务更多地分配给后端的垃圾处理企业，引入第三方环境服务机构以提高专业化水平，降低生活垃圾分类的社会总成本。同时，由政府对从事生活垃圾分类处置业务的市场主体给予补贴支持，通过奖惩机制引导企业积极改进工艺水平，震慑弄虚作假、严重不负责任的违法行为，确保公众正常有序参与监督。
拓展法律内容：韧性治理
生活垃圾分类参与主体的多元性、风险的复杂性、信息的非对称性决定了“刚性规制”模式注定乏力。与“行政—命令”的“刚性”相对，“韧性规制”强调抗挤压、弹性、修复和可持续发展能力[4]，通过引入动态循环因素，能够源源不断地从经济方面和教育方面为集体行动提供动力。在经济方面，南京市“尧化模式”将试点小区内的居民纳入生活垃圾分类共治主体，凭借积分兑换、以物易物、投放收费等方式，变相为参与者提供奖励，属于一种适度市场化的有益尝试。在比较法视角下，日本通过城市生活垃圾专门性立法，明确生活垃圾处理收费标准，转变传统的定额收费方式，确立起阶梯式垃圾处理收费制度。我国可参考此种模式，规定专门的征收权力主体和资金账户，保障专款专用于生活垃圾分类处理。在教育方面，生活垃圾分类精细化程度应考虑环境教育水平等基本国情和社会成本，应针对多元主体提出差异化的管控要求。在我国，由于公民环境教育不够普及，环境责任教育缺失，公民整体上对生活垃圾分类的标准种类和重要性认知不足，需要不断加强环境教育领域的立法，将环境教育写入强制性法律规范，超越“集中的德性教育”，完成从“垃圾—排污”到“资源—循环利用”的环境治理模式变革，实现传统消费理念向绿色消费、生态消费理念的转型。
在新质生产力和科技赋能的背景下，生活垃圾分类、运输、处置全流程信息可汇聚在一个二维码技术图层，权力部门和第三方监测机构可通过大数据联网进行实时监测，普通公民也可使用“三线一单”小程序等技术平台及时知悉垃圾分类处置的环境数据，为自己的行为提供技术和规范指引。
结语
生活垃圾分类投放是垃圾减量化、再利用的第一步，事关“无废城市”建设的成本与实效。生活垃圾分类体现了将损害缩减至最低的预防原则，而损害最低恰恰是“无废城市”建设的制度目标之一。因此，“无废城市”建设与生活垃圾分类互有交集，相辅相成，前者为后者提供技术支持、方向指引和制度协同，后者对前者展开精细化管理与风险防控。只有二者在纵向层面上相互配合，更新互动，才能化解生活垃圾治理强制性不足、监管不力、技术化不强的“制度关节炎”，切实回应习近平生态文明思想的基础命题，实现环境与经济协同发展。生活垃圾分类是“无废城市”建设的前提和基础，由于其义务主体主要面向社会公众，容易陷入“搭便车”心理下的集体行动困境。法律应通过配置权利、奖励的“胡萝卜”与义务、责任的“大棒”，在多元主体之间形成激励，促进环境利益、资源利益、经济利益等多重利益之间的合理转化与多向流动，为新兴事物和新发展理念立法保留冗余，预留制度设计的空间。
作者
刘卫先：中国海洋大学法学院教授、博士生导师
侯善钦：中国海洋大学法学院
本文刊载于《环境保护》2024年第21-22期
参 考 文 献
[1]田其云, 张明君. “双碳”目标下矿山修复规划制度的创新[J]. 中国人口•资源与环境, 2022(12): 41-51.
[2]王社坤, 杨佳锐. 污染控制行政法律关系结构的变迁：从二元对立到三元互动[J]. 西北大学学报（哲学社会科学版）, 2024(3): 124-134.
[3]杜辉. 私主体治理与环境法治的新发展[M]. 北京：中国社会科学出版社, 2023.
[4]钭晓东. 从“刚性规制”迈向“韧性治理”：环境风险治理体系与治理能力现代化变革[J]. 中国高校社会科学, 2022(5): 96-109.
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