作者：芦哲、张佳炜（芦哲 系东吴证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
核心观点
核心观点：在特朗普政府的政策框架中，加征关税的主要路径依据所需的政治程序和落地速度可被区分为两类。一类是总统通过行政命令直接生效，包括援引特定贸易条款（201、232、301、122和338条款等）和动用紧急状态法（IEEPA机制）；另一类则需经过国会立法审议并批准，如取消永久正常贸易关系地位（PNTR，即俗称的“最惠国待遇”）。总统通过行政命令较国会立法审议的路径更容易实现，同时考虑到特朗普曾于首次任期内使用过201、232、301条款加征关税，且援引301条款时可沿用既往调查而无需启动新调查。因此我们认为，特朗普2.0的关税政策偏好为201、232、301条款>IEEPA机制≈122、338条款>取消PNTR地位。
总统通过行政命令直接生效的路径：援引特定贸易条款或动用紧急状态法。①援引特定贸易条款。具体来看，现有的可用于加征关税的贸易条款包括201、232、301、122和338条款，其中201、232和301条款曾于特朗普首任任期内作为对华加征关税的依据；122和338条款虽未曾被特朗普使用，但考虑到两项条款均旨在应对外国商品对美进行的非公平贸易行为，在本届特朗普任期内，随着政府持续强调贸易公平的重要性，上述条款仍存在被引用的可能，进而作为向特定贸易赤字大国施加关税压力的法律依据。②动用紧急状态法。理论上，特朗普如果宣布国家进入紧急状态，他可以利用《国际紧急经济权力法》（IEEPA）来实施关税。由于这一路径在关税实践中缺乏先例，特朗普可以根据个人政策目标对该机制进行创新应用，使其成为向海外国家广泛加征关税的新工具。此外，在特朗普首次任期内，他也曾威胁要依据IEEPA对墨西哥商品征收5%的全面关税，除非该国采取有效措施阻止非法移民进入美国。
通过国会审批并立法通过的路径：取消永久正常贸易关系地位。不同于通过总统行政权力的路径，取消永久正常贸易关系地位（PNTR，即俗称的“最惠国待遇”）需要国会两院表决通过，相关法案通过后关税调整可即日生效。具体来看，如果特朗普对华取消PNTR地位后，较为可能的后续政策为恢复每年审议中国的正常贸易地位或给予中国特殊的关税照顾。但总体而言，由于立法程序相对复杂且需要国会内两党进行充分协调方能通过，取消PNTR待遇这条路径实现的可能性较低。
特朗普2.0的关税政策偏好：201、232、301条款>IEEPA机制≈122、338条款>取消PNTR地位。从难易程度和有无先例来看，援引201、232、301条款无需国会立法通过且存在特朗普曾经使用的先例，因此最有可能成为特朗普2.0关税政策的落地方式，而取消PNTR地位需要复杂的立法程序和国会两党协商一致，因此特朗普选择该路径的可能性相对最低。此外，在普遍加征关税的政策需求方面，现有的法律与机制的框架中仅有IEEPA路径能够满足普遍加征关税的需求。而在对特定国家和特定产品加征关税的政策需求方面，鉴于关税的工具属性，预计特朗普政府将可能依据201条款、232条款及301条款展开经贸谈判，同时推进相关贸易调查，并根据谈判结果确定最终的调查结论及相应的“惩罚性”关税水平。此外，特朗普政府能够沿用301条款的既往调查来加征关税，而不需要启动新的调查程序。取消PNTR地位是仅针对中美经贸议题的工具。目前，特朗普及其候任内阁成员仅对中国PNTR地位的政治操弄发表过言论。考虑到取消这一地位的潜在影响以及立法过程中的两党博弈，预计特朗普政府将同时利用贸易调查和取消PNTR地位的不同路径来调节关税政策的实施速度，即通过贸易调查与调整关税作为常规施压手段，而将取消PNTR地位作为谈判中的终极工具。
风险提示：特朗普再度遇刺；特朗普政策出台顺序、幅度与市场预想有偏差；全球地缘冲突加速恶化。
内容目录
1. 特朗普加征关税的可行路径
1.1. 援引贸易条款
1.2. 动用紧急状态法
1.3. 取消永久正常贸易关系地位
2. 特朗普加征关税的前景展望
2.1. 特朗普加征关税的可行路径比较
2.2. 特朗普2.0关税政策的落地展望
3. 风险提示
正文如下
美东时间1月6日，《华盛顿邮报》报道称特朗普的助手正在探讨适用于所有国家、但仅针对特定关键进口商品（国防工业、医疗用品和能源生产领域）的关税计划，这意味着相较特朗普竞选期间一直宣传的“对全球加征10%关税，对华加征60%关税”，新的关税计划的影响力度和范围将被大幅缩减。美元指数在报道后一度跌超1%，但随即特朗普迅速在社交平台Truth Social上发文澄清，称该消息不实，美元指数随后收回大部分跌幅。尽管本次“辟谣”事件并未带来更多的影响和冲击，但也充分说明了临近特朗普正式就职之际，市场对于其关税计划的关注度也在不断提升。而特朗普本身政策的高度不确定和难以预判也给市场带来了高波动性。因此，了解特朗普加征关税所需的政治程序，将有助于我们更好地把握特朗普关税政策可能的落地节奏与方式。
1. 特朗普加征关税的可行路径
在特朗普政府的政策框架中，加征关税的主要路径依据所需的政治程序和落地速度可被区分为两类：一类是总统通过行政命令直接生效，另一类则需经过国会立法审议并批准。前者依赖于总统援引特定贸易条款，如201、232或301条款，以及动用《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，以下简称IEEPA）。相比之下，后者所采取的取消特定国家的永久正常贸易关系地位（Permanent Normal Trade Relations，以下简称PNTR）等措施，则需要更严格的法律程序，包括国会的参与和审批。
1.1. 援引贸易条款
在现行的政治体制下，美国总统有权指示美国商务部和贸易代表办公室（以下简称USTR）等部门依据国内法律进行贸易调查。这些调查旨在评估特定国家的贸易行为是否对美国造成了不公平的竞争环境或损害了美国的国家利益。一旦相关调查“认定”存在贸易侵害行为，总统即可根据法律对特定国家的特定产品加征关税或施加其他贸易限制措施。具体来看，比较常见的援引条款主要包括201条款、232条款和301条款。
201条款。201条款全称《1974年美国贸易法之201条款》（Section 201 of the Trade Act of 1974）。根据该法案，若美国国际贸易委员会（以下简称USITC）认定某类进口商品的激增对美国国内产业构成严重损害，则美国总统有权实施临时性关税及其他贸易措施。
第201条款的调查通常由代表美国产业的贸易协会、公司、工会或工人团体提交书面请愿书发起。调查也可以通过众议院筹款委员会或参议院财政委员会的决议、美国贸易代表的要求，或USITC自身的主动行动来触发。请愿人还必须同时提交一项促进该产业对进口竞争的积极调整的计划。如果得出肯定（Affirmative）的结论，USITC需要在请愿书递交180天内将结论提交至总统。总统将在60天内决定是否采纳该结论，并施加制裁。在特朗普的第一任期内，特朗普示意USITC启动了对晶体硅光伏电池及组件和家用大型洗衣机的201调查。
232条款。232条款全称《1962年贸易扩展法之232条款》（Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962）。根据这一条款，美国总统可以指示商务部长调查某些商品的进口是否对美国国家安全构成威胁。如果调查结果显示这些进口确实对国家安全造成了不利影响，总统有权采取措施，包括但不限于提高关税、实施配额限制或其他形式的进口限制，以保护国家安全利益。
当任何美国政府部门或机构负责人提出请求、利益相关方提交请愿书，或由商务部自行启动时，商务部部长必须立即展开第232条款调查。商务部自启动调查之日起有270天的时间准备报告，该报告将评估目标产品的进口是否以对美国国家安全构成威胁的方式或数量进入美国。一旦收到报告，总统有90天的时间决定是否同意商务部的调查结果和建议，并确定采取何种措施及其持续时间。总统可以选择执行商务部报告中的建议、采取其他行动或决定不采取任何行动。在做出决定后，总统须在15天内实施所选行动，并在30天内向国会提交书面声明，解释其行动或不行动的理由。
301条款。301条款全称《1974年美国贸易法之301条款》（Section 301 of the Trade Act of 1974）。该法律允许USTR在认定美国贸易伙伴违反贸易协定承诺或从事歧视性、不合理的实践并对美国商业造成负担或限制的情况下，暂停贸易协定中的让步或实施进口限制。此外，依据301条款中的既有调查能够直接对现有商品或国家加征关税，并不需要启动新的调查程序。
USTR可以根据请愿或自行启动第301条款调查。USTR在收到请愿书后的45天内必须审查指控并决定是否启动调查。若无请愿书，USTR在咨询适当的利益相关方后也可主动发起调查。一旦调查启动，USTR必须与目标国家政府就所涉问题展开磋商。对于涉及贸易协定的案件，如果未能达成双方满意的解决方案，USTR须请求根据相关贸易协定进行正式争端解决程序。时间框架方面，涉及贸易协定的调查，USTR必须在争端解决程序结束后30天内作出最终决定；而非贸易协定案件，USTR须在调查开始后的12个月内作出决定。一旦决定采取报复性措施，USTR应在30天内实施该行动。
除了上述曾被特朗普使用过的201、232和301条款外，也存在其他能够支持特朗普加征关税的法律依据，包括：
122条款。122条款全称《1974年美国贸易法之122条款》（Section 122 of the Trade Act of 1974）。该法案赋予美国总统在特定情况下对进口商品采取紧急行动的权力，以保护国内产业免受不公平贸易行为的影响。总统有权对一个或多个国家实施最高达15%的关税，并可设立进口配额，这些措施的有效期最长可达150天。
338条款。338条款全称《1930年关税法之338条款》（Section 338 of the Tariff Act of 1930）。该法案允许总统在发现外国采取不利于美国商业的不合理或歧视性行动时征收新关税（最高 50%）。如果在征收关税后继续采取此类不合理或歧视性行为，总统可以阻止从该国进口。
尽管122条款和338条款在特朗普总统的第一任期内未被实际应用，且338条款更是在过去70年中从未启用，但这两项条款均旨在应对外国商品对美进行的非公平贸易行为。在本届特朗普任期内，随着政府持续强调贸易公平的重要性，上述条款仍存在被引用的可能，进而作为向特定贸易赤字大国施加关税压力的法律依据。
1.2. 动用紧急状态法
《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，以下简称IEEPA）授权美国总统在宣布国家紧急状态后，监管国际贸易以应对任何对美国构成“异常且特别威胁”的情况，特别是那些全部或部分来源于美国境外的威胁。根据该法案，总统享有广泛的行政权力，可禁止各种类型的交易，包括但不限于：控制货币或证券的进出口，对受美国管辖的任何人或任何财产进行冻结或控制，调查、管理或禁止任何外汇交易等。IEEPA明确规定，总统在行使这些权力时应与国会协商，但并未要求必须进行正式调查或发布详细报告。理论上，如果特朗普宣布国家进入紧急状态，他可以利用IEEPA来实施关税。由于这一路径在关税实践中缺乏先例，特朗普可以根据个人政策目标对该机制进行创新应用，使其成为向海外国家广泛加征关税的新工具。需要注意的是，总统在行使该法案赋予的权力后，需至少每六个月向国会提交一次报告。IEEPA 受《国家紧急状态法》（National Emergencies Act，简称NEA） 的规定管辖，这意味着根据该法案宣布的紧急状态必须每年更新才能保持有效。
在既往的政策实践中，IEEPA法案多被用于应对人权、自由和安全等议题。具体措施通常包括财产冻结和交易限制，以回应特定国家乃至全球范围内实体的行为对美国国家安全构成的威胁。然而，在特朗普总统的第一任期内，他曾威胁要依据IEEPA对墨西哥商品征收5%的全面关税，除非该国采取有效措施阻止非法移民进入美国。
1.3. 取消永久正常贸易关系地位
在美国的贸易法律体系中，取消特定国家的永久正常贸易关系地位意味着该国将不再享受美国提供的非歧视性关税待遇（即俗称的“最惠国待遇”）。一旦PNTR地位被撤销，相关国家的商品在进入美国市场时将面临最高档的关税税率。目前，仅有朝鲜、古巴、俄罗斯和白俄罗斯四个国家不属于美国的贸易最惠国；中国加入 WTO后，2001年起美国授予中国永久性正常贸易关系。
不同于前文依托总统行政权的路径，取消最惠国待遇需要国会两院表决通过，相关法案通过后关税调整可即日生效。此外，取消贸易最惠国待遇后，美国政府仍可进一步提高关税。从立法的流程上看，通过取消PNTR需要经①由议员提出（Introduce）；②众议院委员会审议；③众议院全体表决（Passed House）；④参议院一读和二读（Read the First/Second Time）；⑤参议院全体表决（Passed Senate）；⑥两院就法案文本的修改进行协调（Resolving Differences）；⑦递交总统（To President）；⑧签署成为公法（Became Law）等步骤。上述立法程序相对复杂且需要国会内两党进行充分协调方能通过。在过去数年内，美国曾以地缘冲突为由取消俄罗斯和白俄罗斯的PNTR地位。相关立法流程如下图所示。
具体来看，特朗普第二任期围绕中国PNTR地位的政治操弄或有以下两种政策组合：
一是每年审议中国的正常贸易地位。每年审议中国的PNTR地位即回到2001年之前的中美贸易状态。在2000年之前，美国国会每年都会审议中国的正常贸易关系地位，这一过程涉及是否延长中国享受的最惠国待遇。而这一观点在本届特朗普内阁官员中仍具有一定影响力。例如，候任美国贸易代表杰米森·格里尔（Jamieson Greer）呼吁撤销中国的永久最惠国待遇地位，并进行渐进式的审核（详见报告《特朗普2.0候任内阁全解读》）。实际上，这种年度审议机制为美国提供了一个定期评估和调整对华贸易政策的平台，可以将其视为一种以PNTR地位为谈判筹码的策略，用以每年评估中国在推进“贸易公平化”方面的表现。
二是取消中国的PNTR地位，但给予一定特殊关税照顾。这一过程或与美国在2022年3月取消俄罗斯和白俄罗斯PNTR地位的举措相仿。在处理俄罗斯和白俄罗斯的案例中，美国国会从引入法案到最终立法落地的时间不足一个月，这表明了相关立法路径的高度可行性。此外，包括约翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）、马尔科·卢比奥（Marco Rubio）在内的共和党人对取消中国的PNTR地位保持认同。而众议院部分下属委员会也呼吁，结束对中国的PNTR地位。在该政策组合下，国会将不再每年投票支持重新认证中国的贸易地位，而是通过立法程序将关税编入成文法，并为中国创建一个新的、专门的关税栏目。
目前，美国国会两党对华政策的焦点主要集中在科技产业领域，特别是针对生物技术、新能源汽车和6G网络等前沿行业实施定向制裁。这种立法取向在2024年国会“中国周”的一系列活动中得到了充分体现。与之形成鲜明对比的是，被提名为国务卿的马尔科·卢比奥自2018年以来多次试图引入《对华公平贸易执行法》（Fair Trade with China Enforcement Act），希望通过减少中国企业与资本的对美出口与投资，来试图大规模终止美国对华经贸合作。然而，虽然此法案在过去的116、117和118届国会中被卢比奥不断提出，但是在流程上仅停留在提案阶段（Introduce），未见进一步审议或表决。由此可见，国会内部对于采取极端措施大规模中断中美经济联系的关注度相对有限。因此，我们预计对中国的PNTR地位进行立法并快速通过的可能性较低，更多情况下这将作为谈判和施压的最后筹码。
2. 特朗普加征关税的前景展望
2.1. 特朗普加征关税的可行路径比较
在当前的政策路径选择中，我们认为特朗普2.0的关税政策更可能依赖于已在特朗普1.0时期有成功先例的工具，如201条款、232条款和301条款，来进行谈判施压并落实政策。这些条款不仅具备成熟的实施程序，还能够迅速有效地传达美国的立场。相比之下，122条款和338条款由于长时间未被使用，缺乏现成的操作流程，短期内难以快速部署。通过IEEPA机制加征关税虽然缺乏先例，但是优势在于落地速度较快且能够普遍加征关税。同时，对于反建制、拒绝“循规蹈矩”的特朗普政府而言，这一路径仍然存在一定落地的机会。而PNTR的调整涉及复杂的政治和法律程序，因此不太可能成为快速实施关税的首选工具。相反，它更适合作为极限施压的谈判手段，用于在关键时刻增加谈判筹码。
2.2. 特朗普2.0关税政策的落地展望
从落地时间上看，在《更高的赤字，更多的未知——#2025年度展望（一）：白宫新政》中，我们预计特朗普政策执行落地的先后顺序为移民>停战>减税>关税，关税政策在2025年难以得到100%的执行。根据美国国内的法律内容和政策实践，特朗普2.0时期的关税政策实施依赖于一系列前置程序（如图6所示）。这些程序使得关税政策在实际落地前更像是谈判过程中的宣示工具，而不仅仅是施压手段。在与特定国家进行经贸谈判时，特朗普政府可能会通过相关调查或咨询程序，传达潜在的“惩罚性”关税信号，以此增加谈判筹码，促使对方按照美国的期望达成协议。
从落地方式上看，我们认为，在特朗普2.0时期，美国加征关税的策略偏好大致排序如下：201、232、301条款>IEEPA机制≈122、338条款>取消PNTR地位。从难易程度和有无先例来看，援引201、232、301条款无需国会立法通过且存在特朗普曾经使用的先例，因此最有可能成为特朗普2.0关税政策的落地方式，而取消PNTR地位需要复杂的立法程序和国会两党协商一致，因此特朗普选择该路径的可能性相对最低。此外，在普遍加征关税的政策需求方面，现有的法律与机制的框架中仅有IEEPA路径能够满足普遍加征关税的需求。而在对特定国家和特定产品加征关税的政策需求方面，鉴于关税的工具属性，预计特朗普政府将可能依据201条款、232条款及301条款展开经贸谈判，同时推进相关贸易调查，并根据谈判结果确定最终的调查结论及相应的“惩罚性”关税水平。此外，特朗普政府能够沿用301条款的既往调查来加征关税，而不需要启动新的调查程序。取消PNTR地位是仅针对中美经贸议题的工具。目前，特朗普及其候任内阁成员仅对中国PNTR地位的政治操弄发表过言论。考虑到取消这一地位的潜在影响以及立法过程中的两党博弈，预计特朗普政府将同时利用贸易调查和取消PNTR地位的不同路径来调节关税政策的实施速度，即通过贸易调查与调整关税作为常规施压手段，而将取消PNTR地位作为谈判中的终极工具。
此外值得注意的是，特朗普本人目前存在着国内社会问题以及地缘政治问题同关税问题的倾向。在国内社会问题上，在11月底，特朗普表示将对从加拿大和墨西哥进口的货物征收25%的关税，直至这两个国家采取有效措施应对毒品问题，特别是芬太尼的流通，以及控制越境移民。而在地缘政治议题上，特朗普曾发出警告，若金砖国家推进“去美元化”措施，美国将考虑对其实施100%的关税制裁。上述议题取向虽然未转化为政策落地，但是仍然可视作政治议题经贸化、国内问题国际化的特征。
3. 风险提示
特朗普再度遇刺：美国大选期间总统候选人特朗普曾一度遇刺，在美国政治极化和两党矛盾激化背景下，特朗普正式就任前后存在再度遇刺的风险，届时或将造成美国国内局势动荡；
特朗普政策出台顺序、内阁官员名单与市场预想有偏差：特朗普及其团队的政策主张仍处于初步阶段，特朗普就任后，其提名官僚是否能获得国会通过，相关人士能否长期且顺利地承担相关岗位的职责仍然存在不确定性；
全球地缘冲突加速恶化：特朗普第二任期的风格和内阁成员均偏鹰派，加之其在外交上的政策与民主党差异较大，共和党政府就任后，恐加速全球政治格局的变化和地缘冲突的恶化。
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