10地区土地要素市场化配置改革|土地使用权|土地要素|土地资源|城市更新项目|存量|工业用地|苏南

9月11日，国务院发布《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》。政策明确，即日起两年内，在北京城市副中心、江苏苏南重点城市、浙江杭甬温、安徽合肥都市圈、福建福厦泉、河南郑州市、湖南长株潭、广东粤港澳大湾区内地九市、重庆市、四川成都市等10个地区开展要素市场化配置综合改革试点。本报告对改革相关内容和市场影响进行分析。

一

改革方案的特征分析

此次改革旨在通过试点探索，进一步打破体制机制障碍，推动技术、土地、人力、数据、资本和资源等生产要素的创新性配置。其本身也是统一大市场工作的重要支撑和基础。

从改革试点的特点来看，具有范围广、要素全、举措多等特点。1）范围广。此次列入的10个改革地区，均属于经济基础不错的区域，既有城市群，也有单个城市，同时也涵盖了东中西部的典型地区。纳入改革的重要原因有两点。一方面是经济基础不错，有较大的支撑去推进要素市场化配置改革工作。另一方面是其要素市场比较齐全，可以比较综合全面地推进系列改革。2）要素全。此次至少涉及6类要素，体现了对全要素配置的导向。同时从实际过程看，此次明确打破新型要素进入行业及产业体系的准入壁垒，是一个重要的亮点，也有助于各要素更好支持包括新质生产力在内的发展。3）举措多。部分举措也是最近几年已经在持续探索的，已经有了较为成熟的操作。同时部分地区也提出了很多创新的内容，更丰富了要素市场化配置的手段和模式。

二

土地要素改革的特征分析

此次从各地区的要素排序看，土地要素排在第二位。这也体现了土地要素在此次改革中的重要地位，说明土地要素在各类要素的流动中，提供了非常好的载体和空间。此次土地要素市场化配置改革具有两个重要的特点。我们认为，当前土地要素改革以“市场主导、效率导向、权益保障”为脉络，既破解了土地要素方面的流动瓶颈，又助力了行业的高质量发展，具有重要意义。

1、明确管理权限的下放与灵活调整

从土地制度的改革来看，主要体现为放权、灵活调整和建立大市场等导向。其中放权方面是指赋予了改革地区更大的土地配置权利，有助于结合实际情况因地制宜积极探索。而灵活调整则积极关注了宏观变量及地区情况。比如说明确基于人口等变量来配置土地，或根据地区的紧急缓慢等情况来优化一些政策。对于建立大市场的概念，在增量存量市场、城乡用地、建设用地和耕地、地上地下多维度空间、多功能和多产业融合等方面，都有比较系统的政策支持，体现了从统一大市场的视角强化土地要素流动的导向。

2、在三个重点领域推进改革

此次改革重点领域包括产业用地、存量土地和城乡建设用地。其中产业用地政策方面强调了土地使用的灵活性，如供地模式方面强调了各种选择性，同时也提及业态功能等方面的融合，并对规划等工作落实了灵活的支持内容。对于存量增量土地的维度，更强调多渠道盘活的导向。尤其是从如何支持和鼓励盘活方面，提出了很多鼓励措施。对于城乡建设用地，其总体思路就是“同权”，客观上也有助于持续增强农村用地的使用。当然此类“同权”本质上也和乡村振兴等一系列工作进行了有机结合。

三

土地要素改革的重要提法

1、工商业用地使用权续期试点

此次政策统计显示，至少有6个地区提及商业用地使用权续期的试点，即包括北京副中心、苏南重点城市、杭甬温、福厦泉、粤港澳大湾区内地九市以及重庆。这也说明土地年限到期后续期是土地流动的重要保障。

实际上关于商业用地使用权到期续期的内容，一些政策端本身已经有清晰的表述。比如说2024年7月二十届三中全会明确，制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。而对于部分城市如上海，在2025年3月发布的《上海市规划资源领域聚焦提升企业感受，持续打造一流营商环境行动方案》中明确，推动解决土地使用权到期续期。根据企业需求，研究明确本市工商业用地使用权延期和到期后续期相关政策口径，指导各区办理工商业用地使用权延期和到期后续期手续。结合国家即将出台的政策，进一步完善本市土地使用权到期续期政策。我们认为，土地到期的续期政策是今年应重点关注的内容。

实践过程中，随着首批工商业用地使用权到期，续期问题成为市场焦点。由于产权关系的模糊，导致一些存量项目的盘活面临较大的压力，也影响了项目的二次交易评估等系列工作。同时，如何精准设定续期的费用也很重要，如续期费用过高可能加重企业负担，过低则损害地方财政可持续性。政策设计需兼顾公平与效率。总体上此次各地区的改革创新，值得行业关注，尤其是对于一些收购存量商办物业的企业来说，更是要关注此类政策动态。

2、产业用地落实类型转换和功能融合

除了如“长期租赁、先租后让、弹性年期供应”等表述外，我们认为，关于产业用地类型转换和功能融合的表述，在各地区的改革试点方案中明显增加。这也体现了立足于新一轮经济发展和新业态需求，产业用地政策方面持续增加了有关配套支持。

土地类型的转换，可以理解为是基于不同产业用地类型的合理转换。尤其是针对工业、仓储物流、研发等不同的产业类型，进行合理转换，将更符合市场需求。而功能融合方面，可结合混合产业、新型产业等落实更好的支持内容。总体上，这也是当前产业用地发展的一个新趋势，体现了产业用地对产业发展的大力支持。另外此类用地制度改革，既对一些具有存量土地资源的企业有利，也对一些初创企业和中小企业有利。

3、存量土地盘活强调激励效应

对于存量土地的盘活，观察这10个地区的制度和改革方向，应该说具有非常好的导向。同时关于激励方面的内容具有一些重要的提法。比如说从存量土地的使用者来说，有多个地区提及支持国企以建设用地整理的方式来推进存量土地盘活利用，这也是一些国企方面的重要机会。此类工作过去一直在推进，也形成了一些如改造为住房租赁产品的优秀案例出现。后续还需持续发力，本身也利好国有企业的存量资产盘活。另外也有一些创新方式，比如说提及产业更新、综合整治等内容。此类政策的启示是，各地在直接土地更新基础上，也可以关注产业更新，增强更新工作的主动性。对于其他一些激励措施，比如部分地区提及“增加建筑密度、建设多层厂房、减少绿地布置等措施拓展用地空间”等，这也在很大程度上使得盘活的积极性增加，或者说企业具有更大的主动性。

4、建立城乡统一的建设用地市场

统一大市场的建立，从狭义角度来说，就是指“建立城乡统一的建设用地市场”。关于这个内容，也是各地都明确提及的，其属于土地要素市场化配置改革的重点内容。当然我们认为，对比过去的提法，当前也有一些创新性。一是关于农村集建地入市方面，更强调和乡村振兴工作进行结合，或者说更强调对产业发展的保障。这也体现了各地更务实推进用地制度的改革。二是入市本身不能简单体现为“可交易”，一些配套措施也在积极跟进，比如说关于此类土地的地下空间不动产登记等工作，都需要持续落实，这都是非常务实和关键的内容。

5、强调多区域统筹的土地要素分配

提及统一大市场，就必须提及区域市场的统筹。这次也有一些地区比较清晰提及区域的概念。比如说部分地区提及跨省和跨市飞地经济合作，部分则提及重点区域的规划统一编制和联合报批。此类规定对于我们理解统一大市场具有非常好的启示。这既是赋予地方更大自主权的体现，也是更好促进土地资源优化配置的重要措施。尤其此次改革的区域，很多涉及城市群都市圈，更要立足于协同协调角度落实要素流动制度的口径统一，发挥土地资源要素对城市群都市圈的支持作用。

四

10地区改革的亮点

1、北京城市副中心

北京土地要素市场化配置改革，选择在副中心即通州进行，体现了稳妥推进有关工作的导向，也符合通州改革的总体精神。从改革内容看，主要涉及四个领域，包括管理制度、产业用地、存量土地和城乡用地。北京政策特点是清晰的，即强化了对多类需求的用地支持，包括农村多产业的融合发展、混合产业发展等。其对于我们理解当前土地要素的市场化配置改革具有较大的启示。

2、苏南重点城市

苏南五个城市（南京市、无锡市、常州市、苏州市、镇江市）列为改革试点范围。苏南政策的一个重要特点是，鼓励各类资金资本介入存量土地的开发。比如说此次政策明确，推动国有企业和有关专业企业合作开发低效用地。鼓励持有低效用地的企业引入新投资人（战略合伙人）。这也体现了苏南市场对于存量土地盘活的力度，亦是各类资金可以积极关注的市场新机会。

3、杭甬温

浙江三个城市即杭州市、宁波市、温州市纳入试点，均为经济最发达的城市。浙江政策内容丰富，具有较多创新点。1）其明确产业用地探索“限地价竞贡献”等方式，其也有助于真正让产业贡献和拿地成本进行结合。2）政策明确，鼓励对存量工业用地采取增加建筑密度、建设多层厂房、减少绿地布置等措施拓展用地空间。这个提法非常务实，从三个角度降低了工业用地和用房成本，也实实在在增加了产业发展的空间，值得推广。3）政策明确，探索存量土地盘活再开发利益分配政策。这里提及了利益分配的内容，对于今年各地加快存量土地盘活具有较大的启示，也说明利益的“蛋糕”分配是存量土地盘活的重要支撑。4）政策明确，探索农村集体土地地下空间规划、利用、确权登记。这也是全国比较早的明确对农村集体土地地下空间利用的政策，对于全国各地农村土地的改革等有较好的示范作用。

4、合肥都市圈

合肥都市圈（合肥市全域，芜湖市无为市，淮南市寿县，马鞍山市含山县，安庆市桐城市，滁州市定远县，六安市金安区、舒城县）政策中，明确提出了一种节地模式，即：推广基础设施建设类、新产业新业态类等工程项目节地技术和节地模式。这对于各地的启示是，虽然目前在大力支持基础设施建设和新产业新业态引入，但节地模式依然是各地要重点关注的。

5、福厦泉

福厦泉（福州市、厦门市、泉州市）的土地要素市场化配置改革中，尤其对海域海岛的用地政策进行了细化。其中明确支持探索按照海域的水面、水体、海床、底土等分层设立使用权。此类政策对于沿海城市的海域管理等都有启示。

6、郑州市

郑州的土地要素市场化配置改革方案中，有几点具有创新或启示。1）郑州明确，推动建设用地供应与常住人口规模相适应。这也说明各地土地的供应工作，要格外重视如人口等宏观变量的新情况。2）郑州明确，鼓励将城市转型中退出的工业用地优先用于发展文化产业。这也对各地工业用地的盘活具有启示，真正促进工业用地项目和新产业的结合。

7、长株潭

长株潭（长沙市、株洲市、湘潭市）土地要素市场化配置的改革，有几点创新内容。1）政策明确，支持跨省和跨市飞地经济合作。此类表述和统一大市场的精神是高度吻合的。2）政策明确，制定长株潭存量土地一体化盘活方案。这也是此次多个区域试点中，比较明确提及存量土地一体化盘活的政策。3）政策明确，完善农村集体经营性建设用地使用权及附属建构筑物不动产登记、转让、抵押政策。该表述的特殊性在于，除了土地使用权的登记等政策外，此次也提及附属建构筑物的登记等内容。其中建筑物一般是指以居住、生产、公共活动为主要功能，具备围护结构的建造实体。而构筑物一般是指以支撑、防护、储存等功能为主，无完整围护结构的建造实体，比较常见的就是水井、水渠和水塔等。此类政策表述有助于丰富我们对土地要素市场化配置的认识。

8、粤港澳大湾区内地九市

粤港澳大湾区内地九市（广州市、深圳市、珠海市、佛山市、江门市、肇庆市、惠州市、东莞市、中山市）土地要素市场化配置改革方案明确，创新绿地用地规模管理模式，探索特大城市、超大城市大片绿地等连片开敞空间依法办理用地手续但不纳入城乡建设用地规模管理。通过此类政策，将避免因绿地的建设而产生城乡建设用地指标被挤占的问题，更好促进建设用地的供应。

9、重庆市

重庆土地要素市场化配置改革政策有几个创新点。1）政策明确，支持在重庆都市圈以及万达开地区、川南渝西地区等区域，探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，试行建设用地指标、收储和出让统一管理机制。此类规定有助于立足于片区开发，更好促进规划管理体制的灵活。2）政策明确，探索生态环境导向的开发（EOD）模式。探索EOD模式，将以生态保护引领开发，实现环境效益与经济效益双赢，推动可持续发展与绿色转型。