为何在台湾问题上，美国和“准盟友”难以达成共识？｜IPP编译|乌克兰|以色列|俄罗斯|内塔尼亚胡|华盛顿|美国

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导语：

11月14日，曾在拜登政府担任总统副助理兼副总统国家安全事务首席副顾问的丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner）发文指出，美国与部分“准盟友”之间正日益暴露出深层战略困境。目前，美国与“准盟友”的关系介于正式同盟与普通伙伴之间，本身就缺乏明确的安全保障条约；这些“准盟友”往往位于高风险的“地缘断层带”，美国虽可能向其提供大量军援，却难以保证在危机时一定出兵。投入与承诺之间的落差，使双方在目标和风险承担上频频出现不一致。

作者以美乌、美以关系为例，具体分析美国在支持“准同盟”国家的同时，为何会陷入难以调和的利益分歧、风险升级与影响力受损的困局。她警告称，若美国无法正视并妥善管理这些战略模糊地带，在未来可能发生的如台海危机等高风险地缘政治冲突中，美国将可能在“全力介入”与“战略失控”之间陷入两难，其全球信誉与地缘战略部署也将被动摇。作者还呼吁华盛顿制定更系统的准盟友战略，以避免“代价高昂却收效甚微”的局面在未来重演。

丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner）

现任美国外交关系协会高级研究员，曾在拜登政府担任总统副助理兼副总统国家安全事务首席副顾问

在2024年美国总统竞选期间，特朗普向选民保证，他将结束乌克兰和加沙的战争——也许甚至会在上任前就做到。但这两场冲突却持续拖延，造成巨大的人道代价，而外交努力也只是断断续续、艰难推进。上任九个月后，特朗普终于促成以色列与哈马斯之间的停火协议——但那是在他主持了拜登政府留下的停火破裂以及加沙不断恶化的人道主义危机之后才做到的。与此同时，乌克兰的战争仍在持续、毫无减弱迹象。

这些挑战并非特朗普独有；它们同样困扰着拜登。事实上，难以结束这两场战争凸显了美国在管理一小部分但战略意义极高的伙伴关系时所面临的困境：即所谓的“准盟友”（quasi allies）。

自二战结束以来，美国逐步培育了这一类伙伴关系，使其介于伙伴与正式条约盟友之间。准盟友在华盛顿享有特殊地位，但缺乏最关键的联盟特征：正式的美国安全保障。

近年来，乌克兰和中东的战争使“准盟友”处于美国外交政策的核心位置。美国支持乌克兰抵抗俄罗斯的征服企图，向其武装力量提供了价值数十亿美元的先进武器。乌克兰保持了主权和政治独立，而俄罗斯遭受了超过一百万的军事伤亡以及重大装备损失——这些成果是在莫斯科与华盛顿之间没有发生直接冲突的情况下取得的。

9月，泽连斯基和特朗普在联合国会面。图源：Getty Imagies

在中东，美国支持以色列主导的行动，打击伊朗的核计划并摧毁其在地区的武装代理网络，尽管这些行动同时加剧了加沙的人道主义灾难。这些事实突显出支持强大的准盟友的优势：这种关系使美国能够以间接、成本较低的方式，在关键战略地区推进自身利益。

但美国在处理这两场战争中自身角色的努力也同样暴露出准盟友关系中固有的战略困境，尤其在战时尤为突出。如果特朗普想兑现他在中东和欧洲带来和平的目标，其政府就需要更好地管理这些困境。

美国在乌克兰和以色列的经验，也应当为未来可能涉及台湾地区的高风险突发状况提供借鉴——对美国而言，台湾当局是另一个处于危险邻里环境中的“准盟友”。

不仅仅是朋友

在其遍布全球的庞大关系网络中，美国通常将大多数友好国家划分为“盟友”或“伙伴”。对盟友，美国通过具有法律效力的条约承担义务，这些条约包含共同防御条款：对一个盟友的攻击即被视为对所有盟友的攻击，美国的安全承诺与核保护伞因此延伸至这些国家。

相比之下，“伙伴国家”可能会从美国获得安全援助，但不会默认美国军队在遭受攻击时必然会前往协防。

“准盟友”则构成一个尴尬的第三类别。这些国家是美国认为能够推进其战略利益的重要对象。它们可能获得大量军事训练与援助，驻有规模可观的美军，并与华盛顿保持紧密协调。其中有些国家甚至拥有“主要非北约盟友”这一令人困惑的称号（由总统授予），但这一称号并不意味着美国负有条约式的安全承诺。

而且，与伙伴国家不同，美国在准盟友安全上投入的规模与方式，使得外界难以判断：美国是否会、以及会在多大程度上出兵保卫这些准盟友。事实上，美国过去确实偶尔曾协防其准盟友，例如2024年两次协助以色列击退伊朗空袭，以及同年6月的伊朗—以色列战争中再次援助以色列。

6月22日，在伊朗首都德黑兰的革命广场，民众手持伊朗国旗，抗议美国袭击伊朗境内三处核设施。图源：Anadolu

但美国通常有充分理由避免给予准盟友那种会使关系“正式盟友化”的共同防御承诺——包括避免卷入动荡地区、避免激怒对手或避免为一个可能不完全遵循美国喜好的伙伴承担过高成本。这种战略模糊使得准盟友相比正式盟友更缺乏威慑力与安全保证，也更容易在外部压力下受到胁迫。

尽管美国在这些关系上投入巨大，但准盟友的利益常常与美国出现分歧。准盟友领导人有自己的国内政治议程，尤其是在国家处于战争时期更是如此。美国在对乌克兰与以色列的政策中不断体验这一点——作者在拜登政府担任白宫高官期间对此有切身体会。在这两种情况下，美国的政策目标都是帮助准盟友在推动共同目标的同时，尽量管理双边在外交与军事战略上的分歧。

准盟友对于华盛顿来说有特殊的地位。在乌克兰2022年的反攻期间，乌美两国军事领导人共同制定了一项计划：突破俄军在赫尔松的防线，切断俄占克里米亚与乌克兰本土之间的陆上走廊。然而这一计划最终未能执行，因为乌克兰方面难以接受巨大的人员损失风险——突破俄军防线会异常血腥，同时乌克兰军队内部也存在指挥层竞争与政治领导层分歧。虽然美乌制定了联合计划，但美国无法强迫乌克兰执行。同样，由于国内政治压力，乌克兰总统泽连斯基无法采取降低征兵年龄（从25岁降到18岁）的必要措施来缓解兵源短缺，导致乌克兰对美国与欧洲军援的需求进一步上升。

利益分歧同样困扰着美国对以色列的政策。自2023年10月7日以来，哈马斯的袭击发生在以色列总理内塔尼亚胡政治脆弱、面临严重腐败指控的时刻。为了维持权力，他经常采取与华盛顿立场相违背的行动：限制进入加沙的人道援助、扩大约旦河西岸定居点建设、加剧对伊朗与其代理武装真主党的军事行动。过去两年充分暴露出美以在政策上的真实分歧，也揭示了美国在以色列决策上影响力的有限性。

切身利益

美国与其准盟友之间也可能在如何评估或管理局势升级风险的问题上出现分歧。尽管华盛顿对涉及准盟友的战争结果拥有强烈的战略利益，但美国依然可以选择调节自身介入的程度。

对准盟友而言，赌注往往更高，甚至关系到国家生死存亡。他们更愿意冒险采取可能导致显著升级的行动，包括那些可能将其赞助国直接拖入冲突的步骤。在某些情况下，将赞助国卷入冲突本身就是他们的目的。

基辅更高的风险承受能力自俄乌冲突初期以来一直在美乌关系中造成摩

擦。在拜登政府时期，乌克兰领导人长期提出具备更高性能的武器清单。其中名为ATACMS（陆军战术导弹系统）的远程导弹位列榜首，与乌克兰提出的其他更复杂系统不同，这一系统具有真正的军事价值。但拜登团队认为，提供这些导弹会在美国军事准备和潜在升级方面带来风险。

随后的多年里，美乌之间“拉扯不休”——一方面是政策辩论，另一方面是乌克兰军事上的迫切需要，反复消耗双方精力。等到拜登在2024年4月批准向乌克兰提供数量有限、使用受到严格限制的ATACMS时，这些武器确实带来了战术层面收益，但并未带来战略突破。

类似的动态也在另一件事上出现——尽管公开讨论较少：乌克兰多次寻求批准使用美制装备攻击俄罗斯境内目标，最终美国在有限程度上同意了。

在这两种情况中，乌克兰都愿意为获得军事或士气上的“胜利”而冒险，并可能欢迎美国直接军事介入；而华盛顿则寻求在满足乌克兰军事需求的同时，避免任何可能将美国或北约直接拖入战争的升级。试图弥合这种紧张关系反而造成了双方都不满意的次优结果：华盛顿承担了超过其意愿的风险，却不足以为乌克兰带来决定性优势。

美国在与以色列、真主党和伊朗的战争中也经历了类似的紧张动态。例如拜登曾劝阻以色列领导层不要对真主党发动先发制人的打击，同时驳回了内塔尼亚胡要求美国参与打击的请求，理由是这会在以色列尚未准备好进行多线作战的情况下让地区陷入火海。

2024年4月，在伊朗对以色列发动首次空袭后，拜登告诉内塔尼亚胡，美国不会支持以色列对伊朗发动反击，并敦促他将伊朗低效的弹道袭击视为一次“失败的打击”，从而把防御成功塑造为胜利。内塔尼亚胡部分接受了这一建议，对伊朗境内的战略防空点发动了打击，但并未公开宣布责任。

特朗普上任后，他明确表示偏好通过外交方式处理伊朗核计划。但以色列依然对伊朗展开军事行动。由于只有美军持有能穿透伊朗核设施的炸弹，内塔尼亚胡实际上是在赌美国最终会介入——这一赌局最终在6月得到回报，当时特朗普批准了美军实施打击。在所有美方与准盟友利益不一致的问题中，“升级”与“风险容忍度”是最危险、最关键的领域——因为一旦被卷入，代价可能最大。

据《以色列时报》报道，在加沙地带表面上的停火协议生效一个月后的11月10日，内塔尼亚胡在以色列议会发表讲话时表示，战争“尚未结束”，并声称以色列的敌人正在重新武装。图源：路透社

影响力的局限

如果相对的实力与物质依赖能够直接转化为影响力，那么美国本应对其“准盟友”拥有压倒性的杠杆，可以通过胁迫手段（例如扣留武器）管理紧张局势，并在战时对其决策发号施令。但现实远比这复杂。

美国与“准盟友”之间的关系本身就是一个力量中心，尤其在战争时期——一旦关系破裂，最获益的将是美国的对手。

当准盟友陷入长期战争时，美国实现其目标的最有效方式，要么是帮助伙伴赢得战争，要么让对手相信美国的支持会持续到达成有利的谈判结果为止。这样的动态使美国难以利用“扣留关键军事援助”作为杠杆来塑造准盟友的作战方式或其愿意接受的和平条件。这也使得与准盟友相关的战争更加难以结束。

在试图结束乌克兰战争的过程中，特朗普认为乌克兰对美国的依赖能使他迫使基辅接受一项极度偏向莫斯科的谈判结果。特朗普通过在椭圆形办公室公开斥责泽连斯基，并切断军事和情报援助来验证这一假设。然而，这样的施压不仅未能迫使乌克兰做出让步，反而突显了基辅与特朗普政府下的华盛顿之间纽带的脆弱性，并促使克里姆林宫进一步强化其外交抵抗策略和军事施压。

拜登采取了完全不同的方法。2022年，美国及其G7盟友宣布将“无论多久”支持乌克兰。这一承诺及其后持续的援助增强了乌克兰的战斗意志，并传递出战争不利于俄罗斯的讯号。但这一政策掩盖了两个难题：其一，美国国会不可能无限期承担对乌克兰的巨额资助；其二，结束战争必然需要迫使乌克兰放弃其在短期内无法实现的目标——即回到战前边境。

华盛顿需要对这些战略困境给出更好的答案。美国试图利用自身影响力来缓和以色列在加沙的最大化战目标，并推动加沙战争结束，但这一努力自始至终困难重重，且随着加沙人道灾难恶化而变得更加艰难。拜登政府始终纠结于一个问题：在以色列面临来自伊朗和真主党威胁的情况下，是否以及如何附带条件地向以色列提供军事援助。2024年5月，在以色列准备在拉法发动大型军事行动之际，美国最接近做出有条件限制——拜登宣布将不向以色列提供执行此次攻势所需的2000磅炸弹，并暂停交付。最终，美国成功劝说以色列缩小其在拉法的行动规模，这是美国通过施压改善加沙人道局势的少数成功案例之一。但由于政府担心在以色列仍面临地区威胁时削弱其支持，美国对进一步限制行动空间保持谨慎。

特朗普采取了截然不同的方式。在其任期最初九个月，他基本上给予以色列在加沙行动上的“完全自由”，等同于支持以色列在三月战斗重启后停止人道援助并推进至加沙城的决定。然而，在以色列于九月通过卡塔尔的空袭试图暗杀哈马斯谈判代表后，特朗普改变策略，施压内塔尼亚胡同意停火。凭借一种“可信但模糊”的弃权威胁，特朗普迫使内塔尼亚胡接受他先前反对的和平方案部分内容，并暂停战争。

尽管美国与以色列的关系最具政治敏感性，但美国在面对准盟友时永远需要面对同一种权衡：一方面是向准盟友提供全面支持的战略优势，另一方面则是试图利用这些支持换取军事和外交决策上的实际影响力。

穿针引线

准同盟关系带来的战略困境让决策者感到无比挫败，但它们不会消失。要在对乌克兰有利的条件下结束战争，并维持加沙脆弱的停火，都需要在这些困境之间灵活穿行。美国近年在乌克兰与以色列问题上的经验，已经揭示了若干关键教训。

首先，领导人往往倾向于掩盖分歧、夸大利益一致性，尤其是在帮助一个亲密伙伴抵御侵略时。但华盛顿应当只在准同盟的战争目标与美国自身目标高度一致的情况下，才承诺提供支持。一旦美国决定进行这种支持，就应建立机制来协调优先事项，并在私下管理分歧。现有范例包括美乌军事规划渠道，以及由国家安全顾问主导的美以伊朗问题战略对话。而确保领导人之间的直接沟通始终是重中之重。

决策者还应设计可信的杠杆手段来影响准同盟的行为。安全援助应进行战略性校准——以美国利益为核心，而非以强制性附带条件为主。这个过程应从清晰书面表达美国期待开始，例如对美国装备的最终用途限制。即便是轻微违规也应尽早处理，以形成可预期的执行效果。如果白宫保持定期审查美国武器交付节奏与内容，就能确保这些转移行动符合政策目标与法律要求，而不是自动化地进行。

国会同样至关重要：它可以自行立法设置限制，同时通过延迟向国会报告来帮助维护领导层之间的关系。

谨慎的公共信息传递可以让所有这些任务变得更加容易。关键在于向外界展现对准同盟的强力支持，并向美国公众解释这种支持，而不产生难以收回、带来政治代价的承诺。太多时候，批评者会利用拜登在乌克兰问题上“高调言辞”与其合理的升级顾虑之间的落差大做文章。坚持“美国与准同盟之间绝无分歧”的方针是错误的，因为这会造成一种不可能的处境：要么掩埋分歧，要么承受公开决裂带来的政治冲击。

另一场与准同盟相关、潜在影响更为深远的冲突已隐现：即台海危机。如果冲突爆发，美国很可能迅速成为直接参战方——承担更大风险，同时也能对战争走向施加更大影响。

但即便美国决定直接为台湾当局出手，准同盟的典型困境依然会浮现：利益分歧、台湾当局政治极为分裂、可能采取的升级步骤从而削弱美国的风险管理、以及难以找到双方都能接受的终局方案。

美国不可能“甩掉”像以色列与乌克兰这样的亲密伙伴——这些国家正处在高度爆炸性的地缘断层线上——美国这样做也不会得到任何好处。但要维护自身利益，华盛顿必须找到更好的答案，应对管理准同盟关系中固有的战略困境。只有正视近年的成功与失败，决策者才能制定出更完善、更实用的行动指南。

*文章原题目为“America’s Quasi Alliances How Washington Should Manage Its Most Complicated Relationships”，标题为编者所加，内容有所删减。

编译｜李政儒IPP实习编译

IPP公共关系与传播中心

审校｜刘深

排版｜周浩锴

终审｜刘金程

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