创新药物作为生物医药产业核心竞争力的关键要素以及国家科技战略的重要组成部分，近年来在我国备受关注。2024 年 7 月，国务院常务会议审议通过《全链条支持创新药发展实施方案》；2025 年 7 月，国家医疗保障局与国家卫生健康委员会联合印发《关于支持创新药高质量发展的若干措施》。此后，各省市积极响应，结合本地实际情况制定相应支持策略。2025 年 10 月 23 日，《中共中央关于制定“十五五”规划的建议》明确提出支持创新药和医疗器械发展，这标志着我国创新药支持政策已上升至国家战略层面，构建起全链条政策体系。本文对地方政策实践进行系统梳理，剖析政策创新点与实施成效，并对未来发展趋势进行研判，旨在为创新药的高质量发展提供理论与实践参考。
一、政策概述
（一）政策发布的时间脉络解析
各地政策出台大致可以分为两个阶段，与2024年7月国务院审议通过的《全链条支持创新药发展实施方案》和2025年7月国家医保局与国家卫健委联合印发的《关于支持创新药高质量发展的若干措施》这两个重要时间点相呼应。
1.先行探索期（2024年7月—2025年上半年）
2024年10月8日，广东省人民政府办公厅率先发布《关于进一步推动广东生物医药产业高质量发展的行动方案》，此乃国务院审议通过《全链条支持创新药发展实施方案》后首个省级政府的响应举措。10月15日，江西省工业强省建设工作领导小组发布《江西省支持医药产业高质量发展的若干措施》，这表明地方政府正积极响应中央政策，着手制定本地化实施细则。2025年1月25日，天津市人民政府办公厅发布《天津市全链条支持生物医药创新发展若干措施的通知》，紧接着，2月7日，浙江省人民政府办公厅发布《浙江省全链条支持创新药械高质量发展若干举措的通知》。这些文件表明，在国家层面具体指导尚未出台之际，部分地区已然提前布局。
2.集中响应期（2025年7月—11月）
2025年7月后，海南、江苏、吉林、宁夏、广西、上海、重庆、安徽等地集中出台了更为系统、全面的政策文件。7月31日，上海市医保局等七部门联合发布了《上海市进一步完善多元支付机制支持创新药械发展的若干措施》，其中提出了九大类28条重点支持措施。2025年11月6日，安徽省药监局等17个部门研究制定的《安徽省全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展若干措施》也正式发布，这成为地方政策集中响应期的最近一个文件。从政策发布的时间脉络来看，各省市在国家政策框架的指引下，逐步形成了系统化的支持策略，这一过程体现了从“被动响应”到“主动创新”的转变。
（二）发文主体的层级分布与政策特点
1.省政府办公厅主导的全链条政策
以省政府办公厅名义发布的政策文件数量最多，有重庆、海南等9个省市发布此类文件。这类文件由省级政府主导，具有全局性和统筹性，是落实国家创新药发展战略的主要载体。政策标题含“全链条支持”等关键词，体现系统性和全链条设计理念。内容上，全面覆盖创新药全生命周期，形成完整政策闭环。如上海发布的相关意见围绕关键环节坚持全链条创新等；重庆印发的措施提出建立创新药绿色挂网通道等。这些文件由省级政府推动，具有较强权威性和执行力，是地方创新药政策体系的核心框架。
2.多部门联合发布的协同治理政策
截至2025年11月底，江西、山东、北京等7省市发布多部门联合政策文件，体现“三医联动”或“多部门协同”治理理念，是落实国家创新药政策的执行机制。政策标题含“若干措施”“工作通知”等关键词，强调跨部门协作与政策落地。发文主体联合部门数量在6至17个不等，体现不同地区对协同治理重视程度有差异。如北京9部门印发相关措施涉及多部门，安徽17个部门制定的措施部门覆盖范围更广。这类文件内容具体，聚焦创新药配备使用等操作层面问题，可操作性与针对性强。
3.单个部门发布的专项支持政策
单个部门发布的政策文件仅涉及一个省市，即2025年8月19日吉林省医疗保障局发布的《关于医保支持创新药落地应用若干举措的通知》。这类政策由单一部门制定，针对特定环节进行精细化支持，体现了部门专业化分工的特点。政策标题通常包含“若干举措”“通知”等关键词，强调部门职责和专项支持。从内容上看，这类政策文件更加聚焦于医保支付环节，如“特例单议”“除外支付”等机制，直接解决医疗机构使用高价创新药的顾虑。
二、政策分析
（一）主要内容
1. 准入机制优化：各省市落实国家政策，将优化创新药准入机制列为首要任务。北京、浙江等地设绿色挂网通道，缩短挂网周期至15个工作日内；海南明确创新药进院不受“一品两规”限制，破除隐性壁垒；重庆、天津等地要求医疗机构1个月内召开药事会，按“应配尽配”原则纳入创新药；上海、海南争取完善首发挂网机制，提高全流程服务效率。
2. 推进多元支付：国家“商业健康保险创新药品目录”理念在地方落实。北京通过“普惠健康保”调整特药清单，上海鼓励商业保险纳入创新药械，浙江推进惠民保改革纳入新药，海南拓展医保支付渠道。各地优化支付服务，提升便利性，支持商业保险开发产品及实现“一站式”“一窗式”结算。
3. 创新支付标准：各地在支付标准上积极探索。重庆对符合条件创新药单独支付，减轻医疗机构顾虑；浙江对高值创新药实行DRG特例单议制度；北京、上海推动医保与商保“一站式”结算；安徽开展医保医用耗材目录管理研究，探索差异化支付路径。这些举措减轻医疗机构经济负担，筑牢制度根基。
4. 数据协作赋能：数据协作成为地方政策亮点。上海建立大数据实验室，推进三医数据协作与使用；北京支持医药发展，深化商保与药企协作，以医保数据赋能商保；浙江促进数据授权应用，加强AI对药械研发赋能；海南推进真实世界数据医保应用；广东、天津等地推进医疗数据共享，支持开发健康险产品。
5. 强化协同治理：协同治理是地方政策共同特点。上海构建集采药品疗效反馈机制，多部门联合发文；江苏、北京鼓励药企提前与相关部门沟通；广东、浙江强化环节统筹，举办政企对话会；天津发挥专班效能，制定清单，开展会商；海南发挥专班机制化解问题；广西、宁夏探索跨部门信息共享机制，搭建沟通平台，完善对接服务制度。
（二）主要特点
1. “双目录”分层支付机制：作为国家医保局关键创新举措，具有较高可复制推广性。商业保险创新药目录与基本医保目录可同时申报、同步调整，操作程序基本相同。企业可自主选择申报一个或同时申报两个目录。该机制构建“基本医保 + 商业保险”双轨保障体系，为不同创新水平药品提供差异化支付途径，确保医保“保基本”功能，为高价值创新药开辟支付空间，实现多层次医疗保障协同运作。
2. DRG 支付制度改革：是多地共同探索，具有区域差异化可复制性。南京“单独支付 + 极值费用补偿”模式、上海“单独分组”模式、重庆“除外支付”模式，均突破传统 DRG 支付模式限制，为创新药临床应用创造有利条件。
3. 医保商保协同治理：多地共同探索，有制度创新可复制性。上海“双平台一通道”模式，医保和商保分别搭建平台、构建通道，实现相对独立又逻辑联通；北京开展“创新药研发资金预付试点”，按年度研发投入 30%给予医保基金预付支持，推动国产创新药国际化；广东“真实世界数据辅助医保评估”经验，按临床价值分等级实施差异化支付标准，可供其他地区借鉴。
4. 创新药准入机制优化：多地共同探索，有流程创新可复制性。上海、北京等地设创新药绿色挂网通道，缩短挂网周期至15 个工作日以内；广东推进“港澳药械通”引进创新药械，已有 92 种药械进入大湾区，惠及近万人次；重庆要求医疗机构 1 个月内召开药事会，遵循“应配尽配”原则将创新药纳入用药目录，促进创新药临床应用推广。
5. 医保数据赋能创新药研发：国家医保局支持将医保数据用于创新药研发，在确保安全合规基础上，做好数据归集分析，开发适配数据产品，支持相关机构确定研发方向、布局管线，提高创新效率，降低研发风险和成本。如广东对开展创新药真实世界研究企业给予最高300 万元补贴，且研究数据可作为医保价值评估补充依据。
（三）推进措施
当前，国家和地方搭建起“全链条支持创新药高质量发展”政策体系，确保政策落地见效需多维度保障措施。
1. 构建“全链条”协同推进机制：构建全链条政策支持体系，关键是建立跨部门协同机制，包括“提前介入、一企一策、全程指导、研审联动”机制，组建产业创新综合体，建立跨部门联席会议制度。同时，建立政策落实的监测与评估机制，设定关键绩效指标，定期考核并公开通报，形成闭环。
2. 提升“一站式”政务服务效能：政策落实关键在“服务”。一是优化审批流程，将临床试验申报等由“串联”改为“并联”；二是构建数据驱动的研发引导机制，分析数据形成研发指导目录；三是建立“白名单”制度，进口相关物品无需提供《进口药品通关单》；四是倡导“一件事一次办”，在园区整合职能，一站式为企业提供服务。
3. 积极构建多层次保障体系：政策落地关键是让创新药得到应用。一是执行好“商业健康保险创新药品目录”；二是督促医疗机构在清单更新后1个月内按原则配备入院并强化监测考核；三是落实特例单议机制，支持医疗机构自主申报。
4. 建立政策效果反馈机制：确保政策不“空转”需建立评估机制。一是定期评估相关指标；二是建立“负面清单”，开展企业满意度调查，根据反馈调整政策。
三、趋势思考
医保支持创新药高质量发展，已成为我国医药产业转型升级的关键因素。预判未来，各地政策仍具备进一步深化趋势：
一是将进一步完善全链条政策体系。随着创新药产业发展，各省市会更加重视政策系统性与协同性，汇聚合力构建从研发到支付保障的完整政策闭环。
二是持续推进政策落地细化与监测。保障“绿色通道”在基层医疗机构高效畅通，需持续跟踪优化。
三是数据共享与人工智能技术赋能是政策重点导向。人工智能在药物研发应用渐广，各省市将加大医疗健康数据开放共享，搭建创新药大数据平台，推动研发主体共享资源协同创新。利用医保数据时，要平衡数据安全、患者隐私和公共利益。
四是支付保障机制将进一步创新。为解决创新药支付难题，未来政策聚焦构建多层次医疗保障体系，引入创新机制分担风险，平衡医保基金可持续与患者用药可及性。
五是更注重创新药临床应用评价体系建设。通过真实世界研究等方式科学评价创新药临床效果，考量多方面价值，为医保准入和支付标准提供依据。
六是更注重政策协同与衔接。除地方与中央协同，各省市要加强政策协同，形成合力推动创新药发展。尤其加强多部门协同，建立常态化机制形成闭环。
七是国际化与区域协同是政策发展趋向。我国创新药国际化加速，各省市积极接轨国际标准，推动拓展全球市场。
作者 | 朱刚令 重庆药品交易所党总支书记、董事长
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 徐冰冰 陈嘉蕾
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