乡镇，乡镇，我们一般连在一起说。
但其实，乡是乡，镇是镇，一字之差，两套治理逻辑。
一、乡。
乡最早并不是行政单位，它是一个地域单元，以及一种身份表征。
周朝实行分封制，就是圈一块地给你，你每年来朝贡和交税就行，其他的你做主。
分你的这块地，称为“国”，国分三层。
最中心是城中，里面住贵族、士、工商，叫“国人”；最外圈叫“野”，住的人叫“野人”，或者叫庶人；中间近郊叫“乡”，住着贵族支系、平民和部分工商。
乡，是国人聚居区，设乡大夫、州长、党正，管编户、管兵赋、管教化。乡饮酒礼、乡射礼都是国家在这里搞的，目的是让国人认身份、懂规矩、能打仗。
那时，人在哪里，身份就不同，身份不同，治理方式就不同。
乡管平民，编户、教化、兵赋；野管庶人，授田、力役。这套"国野分治"后来演成秦汉的乡里制，乡才从身份容器变成行政单位。
秦设乡、亭、里；汉乡有乡廷，配三老管教化、啬夫管赋役、游徼管治安，里设里正，这时乡的作用有四：编户、收税、派差、捕盗。
隋唐时期，百户为里、五里为乡，里正管户口、农桑、赋役，乡逐渐退为地理单元和赋役单元。
北宋废乡里、行保甲；王安石保甲法，十家为保、五十家为大保、五百家为都保，乡更像空壳。
明朝，110户一里，里长管黄册赋役；同时保甲管治安、乡约管教化、社学社仓补位。
清朝，牌甲保三层，十户牌、十牌甲、十甲保，乡级行政反而不存在，靠保和甲落地。
所以，乡干的事，一直是编户、收粮、差徭、治安、教化，适合人住得分散，产业以农为主，税收以田赋为主，
人一聚集、交易一多，乡就不管用了，镇就来了。
二、镇。
镇最早是军事据点，后面宋朝剥离它的军事职能，只要人口聚居、税交的多，就可以为镇。
明清，商业镇崛起，汉口、佛山、景德、朱仙称为四大名镇，
江南也出现了丝、米、棉、陶的专业镇。
虽然都叫镇，但治理上不太统一，有些归县直管，有些仍是乡里下的集市，都是“有镇无政府”，收税、防盗、理市集可以；规划、民政、学校不可以。
镇不管怎么变，功能始终是：聚人、收税。
三、乡与镇的区分。
乡与镇的起源不同：乡管农、管村、管赋役；镇管市、管商、管税。
具体区别有三。
第一，治理对象。
管分散农户的是乡；管聚集人口和市场主体的是镇。
第二，治理目标。
乡主要是维持稳定、不出事；镇，要求经营发展、出成绩。
第三，治理资源。
乡财县管、无执法权、协调为主；镇财政有分成、有执法、有机构。
乡和镇，没有高低之分，只是分工之别。中国既有广袤的农村，又有快速扩张的城镇，需要两套不同的治理。
四、撤乡设镇。
既然乡与镇只是治理对象有所不同，它们又都是乡科级，乡长与镇长级别一样，为啥有许多地方热衷“撤乡设镇”。
原因有三。
第一，财政有分成。
镇有独立金库或超收分成，有动力发展经济；乡财县管，收多收少都是县里统管，乡镇没有动力；镇有分成，多收多留，自然愿意搞经济。
第二，机构有执法权。
镇有综合执法队、有规划建设职能、有对派驻机构的考核建议权；乡没有执法权，遇到事只能协调，协调不动就卡住。
第三，产业有支撑。
镇有二三产业，有市场主体，也有建成区。有了产业基础，镇才算立住了。
当然，现在有许多“假镇”，名字是改了，但财政还是乡财县管，机构还是旧牌子，产业还是种地为主，治理逻辑还是与以前一模一样。
这就是基层治理中典型的名实分离，制度形式变了，但治理能力和资源配置没跟上。老百姓感受不到变化，干部也觉得白折腾。
乡是乡，镇是镇，一字之差，差在治理能力。
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