38年前卖地换2805万美元，如今上海开始“卖天”了？|上海市|卖地|土地使用权|滨江|空域

文/纸不语

2026年9月，全国首条滨水低空配送航网在上海徐汇滨江进入商用阶段，无人机沿预设航线为11.4公里岸线上的市民投递餐食，周末单日订单超过100单。

把这一事件放进上海改革开放的时间轴中可以发现，它与38年前的一次土地出让构成呼应。1988年8月8日，日籍华人孙忠利以2805万美元获得虹桥经济技术开发区26号地块50年土地使用权，这是新中国成立后首次以法规为保障、通过国际招标有偿出让土地使用权。

一宗地块、一张航网，跨越38年、分属土地与天空，它们的内在逻辑都是把原本沉睡、不产生现金流的公共资源，通过确权、定价和流通，转化为可以经营、可以增值、可持续产生收益的资产。当年上海用土地使用权换来建设急需的资本，如今低空空域正在经历类似的“要素化”。

1988年8月，虹桥26号地块土地使用权有偿出让签约仪式现场。图源：上观新闻

虹桥26号地块2805万美元，换来9000亿土地出让金

20世纪80年代初，上海城市基础设施建设面临资金短缺的巨大难题。当时有外国朋友直言，城市的土地非常值钱，搞建设不利用土地而是借债，就好比“捧着金饭碗讨饭”。据上观新闻刊发的文章记载，党中央、国务院借鉴当时国外和香港地区经验，决心把城市土地利用起来，并要求上海试点。1986年8月，上海派出11人考察团赴香港考察土地批租制度，随后在市委常委会上决定改变国有土地无偿、无限期使用的制度，建立按规划、有限年期的批租制度。

试点需要法规先行。1987年11月29日，经国务院同意，由时任上海市市长江泽民签发，上海市政府发布《上海市土地使用权有偿转让办法》，这是我国第一个允许国有土地使用权进入商品流通的地方行政法规，自1988年元旦起试行。据央广网报道，招标文件在香港仲量行的会议室里反复打磨，当时不到34岁的梁振英免费承担了英文版翻译工作，整套文件包含招标书、出让合同等，全部按照国际惯例编制。1988年4月，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，在宪法第十条中增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为这场探索补上了上位法依据。

徐汇滨江智能取餐柜上方，无人机正沿低空航网投递餐食。图源：徐汇报

1988年8月8日，虹桥经济技术开发区26号地块完成土地使用权有偿出让合同签约，日籍华人孙忠利创办的日本孙氏企业有限公司以2805万美元，获得26号A、B地块共计1.29公顷土地50年使用权。据央广网报道，开标当天沪港两地共收到6份投标书，当孙氏企业亮出2805万美元的报价时，在场者普遍吃惊，因为其他投资者出价与之差距明显。这块“熟地”紧邻已经建成的仙霞路、娄山关路，面积大小适宜，成为新中国第一次以法规为保障、通过国际招标成功转让土地使用权的承载地，标志着土地真正作为重要生产要素进入市场流通。

据“学习强国”上海学习平台刊发的《上海相册：70年70个瞬间》记载，26号地块上后来建成名为太阳广场的两座大楼，以平均每平方米3000美元的价格售罄，产生了极大的社会反响，投资者获得丰厚回报。政府通过出让使用权一次性取得建设资金，再投入道路、水电等基础设施，配套完善反过来抬升周边剩余土地的价值，土地由此从沉睡资源变为能自我循环、自我增值的资本。据解放日报统计，1988年至2005年，上海累计批租土地15442幅、共77.24万亩，获得约9000亿元人民币土地出让金，这笔钱接近这一时期上海固定资产投资总额的三分之一。

西岸航网11.4公里岸线，周末单日订单超100单

2026年9月，徐汇滨江的一幕，把这条逻辑从地面写到了天上。据解放日报报道，运营近半个月后，美团无人机位于上海的首张低空航网——上海西岸低空航网全面进入商用阶段，成为全国首条滨水低空配送航网，已有近20家连锁餐饮品牌接入。用户下单后，外卖员将餐品送至最近的智能接驳机场，自动化机械臂完成装卸，无人机取餐后沿规划航线送达，最快只需10分钟。试运营期间周末单日订单已超过100单，2026年内可上线的品牌预计超过40个。

与早年“轴辐式”单点辐射不同，西岸航网采用多点并联的组网模式。据徐汇区政府消息，这张航网以西岸梦中心、徐汇滨江公共开放空间、模速空间星云一号、麦当劳龙腾大道店前广场为核心点位，空中航线跨度超过3公里，普通空闲场地即可设置起飞机场，无人机完成一单后可就近在其他站点待命并承接新订单。

美团无人机商业发展负责人韩晓静表示，航线解决的是两个点之间的配送，航网则随点位增加灵活组网，每增加一个供给更丰富的点位，就为整张航网带来更多商品选择。西岸集团党委副书记孟毅敏表示，全国首条滨水低空配送航网落子西岸，是低空经济从“云端蓝图”走进“日常烟火”的一步。

徐汇滨江岸线上的麦当劳无人机专属配送站点。图源：网经社

一张能持续生长的航网背后，是低空空域本身被重新定义为一类生产要素。

经济日报提出，低空空域是国家重要战略资源，要将其从一种潜在、受管制的自然资源，转变为可测量、可定价、可高效配置的生产要素，破解的核心在于处理好“谁拥有”“谁决定”和“谁使用”资源。自然资源部自然资源确权登记局局长胡善顺表示，随着低空经济发展，低空空域权属界定工作已进入地方试点探索阶段。

国研新经济研究院创始院长朱克力多次阐述过低空资源转化的路径。他在2026年6月的一篇文章中提出，低空经济要依次走过“低空要素化、要素场景化、场景经济化”三步：先把低空空域从自然空间变成生产要素，完成空域分类、航路规划和起降设施建设；再在物流、巡检、应急、文旅等真实场景里跑通商业模式；最终形成可持续、可复制、有利润的商业模式。

关于“空域使用权”的提法，粤港澳大湾区数字经济研究院发布的《低空经济发展白皮书（2.0）》给出了更直接的设想：可以创设一个类似“土地使用权”的“空域使用权”作为新型生产要素，对低空空域进行深度确权、开发、流转和利用。朱克力认为，全国新版适飞空域启用、UOM平台实现全国一张网和分钟级更新，标志着低空空域正从管控逻辑向生产要素逻辑实质性转变。

确权比土地难，1.3万亿超长期国债匹配长周期

同样是把公共资源变成资本，土地批租在当年就遇到过“敢不敢拿”的问题，而低空空域面临的难题则更为结构性。

首先是确权复杂度的差异。据央广网报道，当年的26号地块有明确的面积和四至边界，1.29公顷、50年使用权、旅馆办公楼公寓用途，全部可以写进合同、登记发证、用于抵押。而低空空域的边界是三维、动态的，涉及军方、民航、地方多方协调。据中国经济网报道，一位西部地区发展改革系统人士提到，垂直起降设施和通信、导航、监视、气象等飞行服务及保障设施较为缺乏，难以满足低空场景快速拓展的需要。省级管控平台需要向上对接UOM平台，同步横向连接军民航管制及公安、应急、气象等部门，确权成本远高于一块平面土地。

其次是现金流形成的周期不同。土地批租对政府而言是一次性、即时兑现的收入，孙忠利中标当日2805万美元的对价即已确定，而低空场景的现金流依赖运营网络规模化。朱克力坦言，不少低空经济场景还停留在试点示范阶段，距离稳定盈利、规模化商业化还有一段距离，空域精细化利用有待推进，碎片化空域限制航线网络化运营，城市起降点、通信导航、充电运维站点布局零散，尚未形成连片低空网络。西岸航网的单点价值有限，只有点位密度和订单密度持续提高，网络效应才会显现。

挂载配送箱的无人机在城市高层楼宇外侧飞行。图源：新浪财经

当资源开发的回报周期被拉长，资金期限如何与之匹配，就成为绕不开的命题。

2025年我国发行超长期特别国债1.3万亿元，较2024年增加3000亿元，分为20年期、30年期、50年期3种，其中8000亿元支持“两重”项目建设。中央财经大学财税学院教授白彦锋表示，超长期债券有助于匹配更长生命周期的项目，为经济发展提供更多可靠的“耐心资本”。这类长期资金通过财政信用，把未来的公共收益提前折现到当下投入建设，与低空空域这类长周期资源开发在期限结构上相互呼应。但未来收益能否真正兑现，仍取决于商业生态能否跑通，而非财政投入本身。

当年孙忠利中标后不久，日本房地产泡沫破裂，企业一度遭遇资金断层。据央广网报道，上海市政府愿意提供支持，通过孙氏企业海外物业抵押以及建设银行、中国银行、农业银行组成的银团贷款，26号地块开发重新启动，于1995年建成太阳广场。

第一次“吃螃蟹”的人需要胆识，制度也给予了试错的空间。对低空空域而言，从一条滨水航网到一座城市的立体运营网络，确权规则、基础设施、商业模式都还在完善，资源资本化的方向已经清晰，只是这一次，市场和政策可能都需要比当年等待一块土地升值更长的耐心。

[引用]

①　一块地，开始破解一个“时代难题”.央广网.2018-10-04.

②　虹桥第26号地块的突破——见证新中国首次向国际投资者有偿转让土地使用权.中央人民广播电台网站.2008-10-16.

③　上海相册：70年70个瞬间（三十）——首次以国际招标方式进行的土地批租上海人民出版社.2019-09-18.

④　这项重要改革，让上海不再“捧着金饭碗讨饭”｜回眸上海调研.上观新闻.2023-09-25.

⑤　最快10分钟送达周末一天能飞100多单全国首条滨水低空配送航网商用.上海市人民政府网.2026-09-22.

⑥　江边点单，空中送餐！全国首条滨水低空配送航网在徐汇滨江开启.上海市人民政府网.2026-09-23.

⑦　释放低空空域更大价值.人民网.2025-11-08.

⑧　我国自然资源确权登记将加快全域立体发展.中国政府网.2026-07-14.

⑨　空域重构，低空经济拐点已至.中国经济网.2026-07-01.