裁判要旨
村民委员会作为基层群众自治组织，在缺乏法律、法规、规章明确授权的情况下，不具有行政主体资格。其作出的“整改通知”若仅是对相关法律规定及后果的告知，未对相对人创设新的权利义务，则该行为不属于行政行为，亦不属于行政复议的受案范围。行政复议机关在受理后经审查认定不符合受理条件，依法驳回申请，程序合法。
案例详情
重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）渝行终310号
上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，住重庆市梁平区。
被上诉人（原审被告）重庆市梁平区人民政府，住所地重庆市梁平区双桂街道桂西路6号行政中心综合大楼6楼。
法定代表人陈某某，区长。
张某1诉重庆市梁平区人民政府（简称梁平区政府）行政复议决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2025）渝02行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明，张某1继承其父张某2的梁平区不动产权第X号权证所载房屋系危房。张某1以排危为由进行施工致墙体垮塌。重庆市梁平区星桥镇人民政府收到村民举报后指派工作人员到现场进行核实，认定张某1建房构成未取得乡村建设规划许可进行建设，遂作出《星桥镇人民政府责令停止违法建设行为通知书》（梁星停字X号），责令张某1立即停止违法建设行为。该通知当场送达张某1。同日，重庆市梁平区星桥镇河井村村民委员会（简称河井村委会）作出“整改通知”由张某1签收，载明：“根据农业农村委和自然资源局的有关建房要求，‘超高超大’违规建房的管理制度，对不按规定依法取得乡村建设规划许可的规定进行建设的立即停工整改，如不整改的后果自负。”张某1不服该“整改通知”，于2024年6月3日向梁平区政府提起行政复议申请，梁平区政府于同日受理后因张某1女婿系梁平区司法局工作人员，为妥善处理纠纷，于2024年6月19日作出中止行政复议决定。2024年12月19日恢复行政复议审理。2024年12月24日，梁平区政府作出《行政复议决定书》（梁平府行复X号），以张某1的申请不符合受理条件，决定驳回张某1的行政复议申请。张某1不服该复议决定，向一审法院提起涉案行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”张某1认为梁平区政府行政复议决定侵害其合法权益，作为复议决定的相对人，有权提起诉讼，具有原告主体资格。梁平区政府为适格的被告。
梁平区政府于2024年6月3日受理张某1的行政复议申请后因回避原因于2024年6月19日中止复议审理，2024年12月19日恢复行政复议审理并于同月24日作出《行政复议决定书》（梁平府行复X号），其审理程序合法。
关于河井村委会作出的“整改通知”是否符合行政复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。”该条明确规定行政复议法审查的对象是行政行为。行政行为是指行政机关及其工作人员或者行政主体委托的组织或个人实施的行使行政职权的行为。案涉“整改通知”系河井村委会作出，村民委员会系基层群众自治组织，在建设领域并无法律、法规、规章对其授权，其不属行政主体。虽然该村民委员会作出的是“整改通知”，但该通知并未对张某1设置新的权利义务关系，仅是对相关建设领域政策规定及法律后果进行告知，不是影响相对人权利义务的行政行为，不属行政复议受案范围。梁平区政府在受理后查明不符合受理条件，对张某1申请予以驳回并无不当。综上，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张某1的诉讼请求。
张某1上诉称，河井村委会向张某1送达“整改通知”系行政行为，该村民委员会根据地方性法规《重庆市城乡规划条例》授权，具有行政主体资格，区别于法律、法规、规章未授权组织。“整改通知”系村民委员会“超越职权”作出，符合“重大且明显违法”无效行政行为情形，应当经司法审查确认违法。原审法院认定行政复议程序合法错误。综上，请求法院撤销原审（2025）渝02行初1号行政判决；撤销梁平区政府作出的《行政复议决定书》（梁平府行复X号），责令梁平区政府重新作出受理决定。
梁平区政府二审中未向本院提交答辩意见。
梁平区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
第一组：
1.《行政复议决定书》（梁平府行复X号）及送达材料，拟证明梁平区政府于法定期限内作出复议决定并送达张某1；
第二组：
2.行政复议申请材料；
3.行政复议受理通知书及送达材料；
证据2－3，拟证明张某1不服河井村委会作出的“整改通知”提出行政复议申请材料，梁平区政府依法予以受理；
第三组：
4.行政复议答复通知书及送达材料、行政复议答复；
5.中止行政复议通知书及送达材料；
6.恢复行政复议审理通知书及送达材料；
证据4－6，拟证明梁平区政府向河井村委会送达答复通知书，河井村委会按期提交答复；梁平区政府办理案涉行政复议案的程序合法。
张某1向一审法院提交并举示了以下证据：
1.《行政复议决定书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府于2024年12月25日作出复议决定。
2.“整改通知”，拟证明河井村委会2024年4月26日作出整改通知；3.《行政复议受理通知书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府于2024年6月3日受理张某1请求确认河井村委会作出的《整改通知》无效的行政复议申请；4.答复书、图片，拟证明河井村委会在行政复议程序中作出答复；5.《中止行政复议审理通知书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府于2024年6月19日违法中止行政复议审理；6.《恢复行政复议审理通知书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府于2024年12月19日恢复行政复议审理；7.《行政复议决定书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府对张某1另案提出的行政复议申请未中止行政复议审理；8.《行政复议决定书》（梁平府行复X号），拟证明梁平区政府对张某1另案提出的行政复议申请未中止行政复议审理；9.行政复议答复书及证据，拟证明河井村委会全程参与重庆市梁平区星桥镇人民政府作出《星桥镇人民政府责令停止违法建设行为通知书》（梁星停字X号）。
经一审庭审质证，张某1对梁平区政府举示证据，认为证据具有真实性、关联性，但其内容不具有合法性。梁平区政府对张某1举示的证据，证据1－4与梁平区政府举证相同，能够证明梁平区政府复议程序合法；证据5认可真实性，但不认可证明目的；证据6是正常程序性通知，认可真实性，本身并不违法；证据7－8，达不到张某1的证明目的；证据9具有真实性，不认可其证明目的。
一审法院对经当事人质证的证据认证如下：各方当事人提交证据均具有真实性、合法性、关联性，应予采信。
一审前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备原被告适格、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节，行政复议程序的启动程序亦是如此。
关于河井村委会作出的“整改通知”是否为行政行为，涉及到张某1提出的复议申请是否符合行政复议受理范围。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织的行政行为。”本案中，案涉“整改通知”系河井村委会作出，村民委员会本身系基层群众自治组织不是行政机关，各方当事人对此并无争议。涉及建设领域的《中华人民共和国建筑法》以及相关法律、法规、规章并没有明确授权村民委员会具有针对公民、法人或者其他组织违法建设行为予以查处职权，故其不属法律、法规、规章授权的组织，不能构成行政主体。梁平区政府据此对张某1复议申请予以驳回，适用法律并无不当。
关于张某1的上诉称河井村委会系依据地方性法规《重庆市城乡规划条例》五十九条第一款第一项的规定授权，其具有行政主体资格的理由是否成立。从法律、法规、规章授权维度上看，《重庆市城乡规划条例》五十九条第一款第一项规定村民办理“乡村规划许可证”时应附具村民委员会意见，该条文调整范围非常清楚地指向行政许可而不是行政处罚，故该条例并不能证明村民委员会具有法律、法规、规章授权其行使建设领域违法行为查处行政职权。另外，从法律规制效果上看，河井村委会作出的“整改通知”不具有产生规制当事人权利义务的法律效果，它仅是对当事人违反建设领域法律规定和法律后果等进行宣传和提示，故该行为并不是行政行为，当然不属于行政复议受案范围。综上，原审法院判决驳回张某1的诉讼请求，适用法律正确。张某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由张某1负担。
本判决为终审判决。
审判长 邬继荣
审判员 叶 静
审判员 李 艳
二〇二五年九月十一日
书记员 朱美霖
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