南都讯 记者刘嫚 发自北京 “当前规范性文件附带审查制度仍存在审查门槛不明、审查深入程度不足、裁判结果拘束力有限等问题。”5月20日，中国社会科学院法学研究所发布“2024年法治蓝皮书《中国法治发展报告》”，公布了上述信息。对此，法治蓝皮书建议，行政诉讼附带审查制定的功能仍有必要得到进一步突出，使其成为解决规范性文件违法情形的一条主要渠道。

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5月20日，中国社会科学院法学研究所发布“2024年法治蓝皮书《中国法治发展报告》”。

《中国行政规范性文件附带审查制度的成效与局限》专题报告提出，我国行政诉讼中的规范性文件附带审查制度自2015年实施以来，取得了重要进步。总体看来，规范性文件附带审查案件数量逐年增多，占行政案件比重相对稳定。在审查标准方面，法院裁判说理更加充分，审查标准更加多元，体现出从原先单一面向审查向多面向审查的转变；在审查强度方面，法院的审查相比修法前也明显更为深入，部分法院对规范性文件的审查开始不局限于对上位法明文规定的关注，而涉及到其是否符合上位法原则、精神，是否合理适当等问题，部分案件推动了相关规范性文件的修改或废除。

专题报告称，当前规范性文件附带审查制度仍存在审查门槛不明、审查深入程度不足、裁判结果拘束力有限等问题。从样本案例的情况来看，仅有13.1%的案件最终做出了实体裁判，86.9%的案件中法院事实上并未受理当事人所提出的规范性文件一并审查请求。

法院不受理的具体原因包括当事人超期提出请求（17.7%），当事人直接就规范性文件提起诉讼（7.8%），当事人提出的本诉不能成立（12.2%），当事人请求审查的规范性文件不是行政行为作出的依据（27.7%），当事人就规章、法规、法律或党委文件提出审查请求（10.5%），当事人请求审查的文件被认为是具体行政行为（9.5%），以及其他（1.5%）。

专题报告称，在以上问题的具体判断上，法院判断标准仍有大量不明确之处，进一步制约了附带审查发挥作用的空间。与此同时，法院对规范性文件审查总体上深入程度不足，大部分案件审查流于表面，特别是在“没有上位法依据”和“抵触上位法”两项主要标准的运用上，法院的审查体现出明显的宽松倾向，往往只要规范性文件与上位法没有明显的字面冲突便予以支持。最后，在附带审查制度的后端，法院对违法规范性文件的处理亦有无力之感，附带审查的制度功能受到较大限制。

为了更好地发挥附带审查制度监督依法行政、保障法治统一的功能，专题报告建议，有必要进一步明确其功能定位，增强其制度实效。与其他规范性文件合法性控制机制相比，行政诉讼中的附带审查制度具有其特殊意义，具象化的争议更有助于发掘规范性文件中的违法情形，且法院作为审查机关，在独立行使审判权、诉讼过程公开、作出终局裁判等方面均有其比较优势。即便在多种合法性保障机制并存的情况下，行政诉讼附带审查制定的功能仍有必要得到进一步突出。使其成为解决规范性文件违法情形的一条主要渠道。

专题报告建议，应当强化制定机关的实质性参与，明确制定机关的出庭与说理义务，同时也要进一步完善规范性文件制定程序中的专家论证、公众参与等具体机制，为法院和其他审查机关的审查工作创造条件。