〔作者简介〕于文豪，法学博士，中央财经大学法学院副教授；吕富生，中央财经大学法学院硕士研究生。
〔文章来源〕《行政法学研究》2018年第5期。原标题为：何为滥用政府信息公开申请权——以既有裁判文书为对象的分析。转自“中国宪治网”公号。
摘要：尽管我国现行法律规范中尚无“滥用政府信息公开申请权”相关概念的表述，但法院判决已有涉及。法院在解决何为滥用政府信息公开申请权的问题上，虽未给出严格、精准的定义，但间接提出了认定该行为的相关考量特征。但是，这些特征还只是界定该行为的充分不必要条件。判断“滥用政府信息公开申请权”的行为是否成立，可以从主观目的、客观行为、损害后果和因果关系四个构成要件综合考虑。
关键词：政府信息公开；政府信息公开申请权；滥用申请权；陆红霞案
一、问题的提出
《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的“陆红霞与南通市发展和改革委员会政府信息公开案” (下称“陆红霞案”) 普遍性地提出了“滥用政府信息公开申请权” (下称滥用申请权) 的司法规制问题。然而, 在规制此类非正常的政府信息公开申请时, 无论行政机关还是法院, 均面临法律规范依据缺乏的困境。《政府信息公开条例》 (下称《条例》) 并无滥用申请权这一概念或相关内容的表述。国务院法制办公室2017年6月6日公布的《中华人民共和国政府信息公开条例 (修订草案征求意见稿) 》 (下称《征求意见稿》) 亦未给滥用申请权的认定提供指引。而行政与司法实践中涉及滥用申请权的事案居多不下。如何判断某种申请行为构成权利滥用, 行政机关和法院并未形成稳定明确的标准, 学者们的关注点也颇为分散。站在公众的立场上, 规制滥用申请权又面临可能限制知情权的质疑。基于此, 厘清滥用申请权的判断标准, 是应对该问题的首要前提。
本文着眼于滥用申请权这一现象及其背后的认识偏差, 梳理我国法院就滥用申请权案件作出的裁判, 考察司法审查中界定该行为的思路, 探究法院在把握滥用申请权的考量因素上反映出来的困惑与争议。在既有研究成果的基础上, 尝试提出认定滥用申请权的思考框架。
二、既有裁判对滥用申请权的判断标准
我们在中国裁判文书网上以“滥用政府信息公开申请权”为关键词进行检索, 自该网中可检索到的最早相关案件2014年7月8日“陈光荣、胡新期、陈光强、陈思华与株洲县人民政信息公开案”。至2017年3月1日止, 相关记录共检索到109条。通过对这些案例的仔细研读, 除去重复案例、关联申请人案例和其他不相关案例后, 共选取其中18个典型案例作为分析对象。
表1:滥用申请权的18个案例
通览上述案例可以发现, 在以“陆红霞案”为代表的政府信息公开案件中, 通常讷于说理的法院均撰写了篇幅颇为可观的裁判文书, 其中对滥用申请权的行为特征作出归纳。总体来说, 法院的判断基于以下考量因素:
第一, 申请次数多且频繁。在上述案例中, 申请人提出的信息公开申请少则十几次, 多则数百乃至数千次, 申请次数超过100次的就有5件。在“包权弟案”中, 包权弟一人提起各类信息公开申请共4 634项, 俨然“职业申请人”, 法官认为其“无理无谓地浪费大量的行政、司法资源”。 有的申请人频繁提出申请, 如在“徐俱华案”中, 徐俱华在2015年5月1日至12月31日间, 分别向6家单位提出各类信息公开申请1 601次, 平均每月200余起。 还有的申请人一天之内向同一机关一次性提起十多次申请。
第二, 申请内容重复, 或者申请已经知晓的信息。有时, 申请人基于同一事由向同一机关或不同机关分别提出相同或类似申请, 如在“曹胡萍案”中, 法院指出, 原告以“被传唤”这一事由在2014年11月7日一天内“向崇川公安分局提出了11次申请”。有的是家庭成员分别提出内容相同或相似的重复申请, 一方已知晓该信息, 家庭其他成员仍执意提出申请, 如在“佘恩如案”中, 佘恩如申请的涉案信息与其妻纪爱美曾经申请的信息内容一致, 被告国土资源局之前就同一信息已向其妻作出答复, 并告知不再重复答复, 且从佘恩如夫妇的政府信息公开申请表来看, 两次申请填写的联系电话和地址均相同。法院就此认为, 佘恩如作为纪爱美之夫, 对申请涉案信息和被申请机构的答复应当明知, 因而属于滥用申请权。
第三, “不辨主体随意申请”, 或者“申请明知不为政府信息范畴的信息”。在一些案件中, 法院认为原告的申请行为具有随意性, 如在“袁同华案”中, 法院指出:“被告已经向南京国土资源局化学工业园区分局提出政府信息公开申请并获取了相关政府信息, 却仍就该信息向非制作或保存机关的六合区政府进行申请。” 在“张亮案”中, 法院指出, 张亮与其妻曹胡萍以生活需要为由, 对于明知不属于政府信息范畴的信息, 如咨询类信息、举报投诉类信息和不客观存在的信息, 甚至是只需互联网简单检索便可查询到的法律法规, 都相继提出申请。
第四, 申请文书中记载有侮辱、诽谤、中伤等内容。如在“徐俱华案”中, 法院在事实认定部分提到, 原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开“2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次”, “2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况”, 要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开“2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务”等信息, 其申请表载明所需信息的用途为“落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示”等。法院认为:“原告徐俱华的这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道”。
第五, 申请公开的内容“包罗万象”。在“胡亚芬案”中, 法院认为原告胡亚芬提出的87次信息公开申请的内容“包罗万象, 既有要求政府部门公开已主动公开的政策、文件, 又有要求政府部门公开历年来保障性安居工程的项目、项目所在地、所有套数、已申购审批销售套数、剩余套数;既有要求公开小区监控探头的安装情况, 又有要求公开政府在京工作人员的考勤记录”。法院还认为, 其申请内容多为咨询性质的提问, 有的甚至是要求政府工作人员为其出具案外人抢夺其手机的证言。在“徐后凤案”中, 法院同样认为原告要求公开的信息“包罗万象”, 包括打印机数量、品牌、型号, 市区道路更名及长宽度, 学校原址具体位置, 强拆请示人的姓名与职务, 行政工作人员受贿及发生男女关系次数等信息。
第六, 申请主体呈现群体化特征。在申请政府信息公开的场合, 涉嫌权利滥用的主体之间可能关系密切, 法院在界定滥用行为时, 也往往将关联申请人的申请行为作为判断因素之一。如, 在“陆红霞案”中, 法官将陆红霞的父亲陆富国和伯母张兰的申请行为一并评价。在“李红案”中, 法官将李红兄妹5人的申请次数累加。而当法院面对涉及集体拆迁的案件压力时, 还有将主体范围扩大到了同村村民的趋势。这一现象在最高院的一个再审案件中也得到了体现。
第七, 申请目的与《条例》不符。如在“李红案”中, 法院认为, 李红及其兄妹5人申请政府信息和提起诉讼的目的在于向政府施压, 是为了引起政府对其拆迁补偿安置问题的重视和解决, 而不是为了生产、生活和科研的需要。在“胡亚芬”案中, 法院基于胡亚芬就限价房事宜提出的申请, 目的不在于获取政府信息本身, 而是为了满足其限价房利益, 因而认为其申请明显背离《条例》旨意, 属于申请权利的滥用。
第八, 申请人“恣意”穷尽救济程序。关于政府信息公开答复的性质, 司法实践中通常认为其属于具体行政行为。由此, 申请人为向政府“施压”, 为提出其他利益主张往往不论其所申请的内容是否为政府信息, 也不论政府是否已经支持其获取和知悉信息的主张, 在申请信息公开后, 会再提起行政复议和行政诉讼。如在“李帮君案”中, 法院认定的事实表明:“再审申请人因对处理信访事项的行为不服, 申请行政复议, 提起行政诉讼, 并经司法程序处理终结。继而又以申请政府信息公开形式要求公安部公开其支持行政复议不予受理决定的依据, 试图以政府信息公开的名义再度启动已告终结的纠纷处理程序, 在公安部作出信息公开答复后, 其又提起多起行政诉讼案件, 为的是达到扩大影响、反映信访诉求的目的。”
三、对滥用申请权既有判断标准的批判性分析
在梳理上述案件后, 我们获得的一个深刻印象是法院通过各种元素的展示和价值的宣示来努力使人信服:滥用申请权是不能被支持的。但同样令人印象深刻的是, 法院的说理方式乃至言词修辞大都相同, 这在“陆红霞案”之后尤其明显, 或许是《公报》案例影响的结果。然而, 生活事实千差万别, 每个案件情节殊异, 而法院不约而同般考量的这些因素是否合理?是否有所缺失?又是否存在“不当联结”的情形?进而要思考的是:在界定滥用申请权时, 法院是否提炼出了足够规范的判断标准, 特别是滥用行为的构成要件?
实际上, 如前文所展示的, 既有裁判既未对滥用申请权提出确切的规范框架, 亦未指明其构成要件, 均是结合具体案情, 陈述界定该行为的考量要素。对于这种裁判思路, 有学者认为:“于司法应对此类问题尚处初探之际, 这是一种开放的、经验的、试错的姿态, 是值得肯定的。” 在充分肯定法院努力的同时, 我们也应认识到, 一方面, 滥用申请权的行为具有上文所述的若干特征, 但具备这些特征的行为不一定构成滥用, 而只是构成滥用的非必要条件;另一方面, 因具体案情的不同, 法院的认识呈现碎片化、零散状, 说理也有模糊与不充分之处, 有必要校正和提炼。
(一) 法院认定标准不统一
标准不统一的现象不仅存在于不同地区不同层级的法院之间, 甚至同一法院先后裁判的案件中, 对滥用行为的考量标准也不一致, 并且表现出降低考量标准、扩大滥用行为范围的趋势。表2摘录的“本院认为”部分和载明的相关事实, 均来自江苏省南通市港闸区人民法院近三年来的四份行政裁定书。
表2:同一法院四份行政裁定书对滥用行为的认定
对比四份裁定书可以发现, 该法院三年间认定滥用行为的考察因素逐渐增多, 并有三个明显变化。一是扩大行为实施主体的考察范围。“陈爱民案”只考察原告本人, “陆红霞案”则包括父亲和伯母, “张亮案”中涉及其妻。二是对申请事由的考察不再局限于同一事项。“陈爱民案”是因违反“一事一申请原则”而被认定为滥用。之后的几个案件中, 法院均强调原告“申请公开的内容包罗万象”。这意味着, 法院在认定事实时不再受同一内容、同一机关的限制。三是法院开始考察原告的申请目的。现实中, 有的行政机关也将申请目的和用途作为受理或公开与否的前提。但《条例》并未要求申请人说明目的, 《征求意见稿》亦未要求审查申请用途。法院和行政机关以如此方式探究当事人动机, 应当处理好妥当性方面的疑问。以上三个变化反映了法院在界定滥用申请权时呈现出短时间内的跃进式发展。这是法院认识的深化, 还是司法裁量范围的合理扩张, 甚或是哪里“失控”了呢?
(二) 对申请内容考察的不尽合理
在考察申请内容方面, 法院的论证也有待商榷。
其一, 面对众多申请人、频繁的申请次数, 简单以“数量”来判定滥用是否合理?对“数量”如何考量才更具说服力？能否划出一个简单易操作的数量标准, 作为权利正当行使与滥用的分界线?基于个案的复杂性, 这么做显然不妥当。有时, 申请人即便只有一次申请也可能构成权利滥用, 如通过申请信息公开恶意中伤、诋毁政府工作人员的情形。同样, 即便申请人的前100次申请属于滥用, 第101次未必还是滥用。
其二, 对于内容重复的申请, 以“一事一申请原则”为由拒绝答复, 需要更充分的论证。实际上, 《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》并未完全禁止申请人“多事一申请”。《征求意见稿》第31条第6项提出, 行政机关对于重复申请可以告知不予重复处理, 但这也缺乏可操作性。由于语义的不确定性, 多大程度上构成重复难以甄别:申请人增加或减少几个字是否属于重复?申请人从另一角度进行描述, 实则指向同一信息, 是否也属于重复?“重复”判断标准的非明确化, 容易成为拒绝公开的“挡箭牌”。
其三, “申请的内容包罗万象”这一措辞不甚妥当。法院在评价滥用行为时, 多次采用“申请的内容包罗万象”的表述。法院意在以“包罗万象”表达原告申请内容的繁杂错乱, 却恰恰反映了自身的模糊和犹疑。申请项目看似众多琐碎, 却未必就是不当的。如果申请人确实是基于合理的“三需要”, 即便申请事项众多, 却也未必不合法意。
(三) 对申请人动机的探求缺乏充分论证
如果说申请人的申请是“项庄舞剑”, 其真实动机复杂而隐秘, 那么法院在探求“醉翁之意”时, 就必须提供足够充分、合理的论证。但是, 现实呈现出更多的是主观推测。在诸多案件中, 法院在论证申请人的行为背离制度初衷时, 只停留在讲述其真实目的是向政府施压, 以及反复申明该目的与《条例》宗旨相悖, 却未能结合事实说明法院是如何得知申请人实质利益之所在的, 以及申请人所申请的信息和欲实现的利益之间有何关系。
在判断申请人对其所申请信息非政府信息这一事实是否“明知”时, 法院未在裁判中指明, 哪些被申请的信息不是政府信息, 基于什么事实和理由得出申请人“明知故问”的判断。但是, 政府信息的范围向来是司法审查中的一个难点, 学界目前也无定论, 各部门的认识也不相同, 而以“专家”的标准要求普通民众未免苛刻。
(四) 扩大申请主体的考察范围不够妥当
申请人之间可能关系密切, 即便如此, 法院将关联申请人的申请行为一并作为评价原告本人的因素, 这一联结是否妥当?例如在征地拆迁领域存在大量的政府信息公开申请, 征地拆迁的当事人多为某户或某集体经济组织的成员, 出于共同的利益诉求, 申请政府信息公开必然呈现主体的群体化特征。依据《宪法》和《条例》的有关规定, 公民享有平等的知情权和独立的信息公开申请权, 限制申请资格不免剥夺申请人平等参与信息公开程序的机会。虽然“组团式”申请的确会带来行政资源的浪费, 也容易催生群体性事件, 但是, 将相互独立的主体“并联”处理的前提之一应当在于法律利害关系上的不可分性, 而不是基于申请人之间的身份关系。
四、认定滥用申请权的思考框架
那么, 如何为滥用申请权的认定提供具有可操作性的思考框架?王锡锌教授提出从主观、手段和后果三方面进行分析, 分别测试申请人是否“属于恶意利用信息公开程序”、申请行为是否“以符合某种体面、正直、尊严等要求而做出行为”以及是否“导致无意义的资源浪费, 或资源投入和效用完全不成比例, 或行政机构满足申请将会影响其他法定职责的履行”。章剑生教授则认为:“滥用诉权判断的标准是主观上有过错或者恶意, 客观上有为了获取违法利益而实施的诉讼行为。”总体上, 两种思路均聚焦申请人的主客观两层面, 并援引民法诚实信用原则作为价值基础。需要注意的是, 一方面, 诚信原则作为平等主体交往的“帝王原则”, 当适用于两造地位悬殊的行政法律关系中时, 对相对人义务的强调应当适度。另一方面, 在操作上, 无论是主观方面还是客观方面, 判断标准都要尽可能“客观化”, 使相对人、行政机关以及法官获得可资遵照的清晰标准, 避免滥用申请权的认定权的“滥用”。
在认定滥用申请权时, 既要防止政府信息公开制度的异化从而妨害公共利益, 也要考虑对行政和司法的裁量权适度约束, 使公共利益与公民知情权达到合理平衡。由于权利主张需要通过特定行为来实现, 因而判断是否构成权利滥用, 必然要对行为主体的主观目的和客观表现进行考察, 仅当该行为造成了社会所不能忍受的后果时, 才有必要规制。基于此, 申请人的主观目的、客观行为、损害后果以及因果关系四个方面可以作为滥用申请权的构成要件。
(一) 主观目的是否合法
《条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的, 但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。如若申请人“以合法形式掩盖非法目的”, 恶意、挑衅地向行政机关或法院大量、反复地提起信息公开申请乃至复议和诉讼, 此时其真实目的不在其申请的信息本身, 而是为了迫使行政机关回应其与申请无关的诉求, 则其申请就丧失了保护基础。
由《条例》第1条可见, 受保护的申请动机应当属于依法获取信息、建设透明政府、促进依法行政或者发挥信息对实际生活的效用四方面之一。尽管这四方面较为抽象, 却是判断行为人主观目的合法与否的规范依据。《条例》第13条规定的“三需要”作为法规范认可的正当用途, 可否作为甄别申请人动机适当与否的依据, 学界存在不同看法。沈岿教授认为, 申请人无论将其所申请的信息用于何处, 行政机关均不应考究。相应的是, 《征求意见稿》已把“三需要”去除。但章剑生教授指出, 第13条具有预防行政相对人获取权滥用之旨意, 保留这一限制具有必要性。王敬波教授也认为:“如果《条例》在现阶段的主要价值追求是保障公民知情权, 则限制申请资格还是有必要的。”
行政机关和法院在判断申请人的主观目的是否合法时, 需要综合申请人的行为方式来究其本意。如果因申请行为夹杂非法动机, 从而得出偏离知情权的结论, 需要充分说明其基于何种事实和理由作出的判断。判断目的合法与否亦要防止以偏概全。对于数量众多的申请, 不能因个别申请符合《条例》就认定所有申请均合法, 反之亦要避免。
值得注意的是, 曾被列入申请“黑名单”可否作为判断主观“恶意”的考量因素?“陆红霞案”一审裁定书中表示, 对原告陆红霞今后提出的类似政府信息公开申请或行政诉讼, 均进行严格审查。本质上说, 这是将相对人的过往表现适用于未来行为, 是对其主观意图连带式的推定适用, 颇具处罚色彩。并且, 该“处罚”未附解除期限, 这意味着相对人要为曾经的“滥用”终身负担更高的善意证明义务, 其妥当性令人怀疑。
(二) 行为方式是否正当
权利的行使通常具有相对性, 如果行为人主张权利的方式不当, 其实体上的权利不仅得不到最终的认可和实现, 还应受到程序上的相应限制。因信息公开申请权主要通过积极主张的方式行使, 因而判断行为方式是否正当可以从申请内容和方法两个方面考察。
1. 申请内容方面
(1) 申请明知属于非政府信息范畴的信息, 或者事前不知但在行政机关释明后仍执意申请。在判断当事人是否“明知”时, 行政机关和法院应以普通人的理解层次进行考量, 并综合相关事实证据作出判断。行政机关已尽释明义务, 申请人仍不放弃申请的, 行政机关可拒绝答复, 但要给予申请人复议和诉讼的权利。
(2) 申请的是已主动公开的政府信息, 在告知查阅方式和途径后, 申请人无正当理由继续申请的。若该信息属于应主动公开而未公开的情形, 申请人可提出申请, 行政机关拒绝答复或逾期不答复的, 申请人可提起信息公开之诉, 不属于滥用申请权。
(3) 申请文书载有诽谤、中伤或威胁的言语。申请人不是为了获取政府信息, 而是为了表达不满情绪, 攻击、诋毁特定对象, 或者向政府施压, 此种申请便不具有正当性。
(4) 申请的是不可能存在的信息, 或者是“古怪”、“迷信”的信息。所申请的信息必须是现实的信息, 客观上不具存在可能性的信息是无法获取的。对于古怪、迷信的信息, 英国地方政府协会 (LGA, Local Government Association) 2014年曾公布了十例古怪 (unusual) 的信息公开申请, 如政府防范龙攻击的计划, 多少孩子被植入芯片乃至有多少人取得养老虎、狮子、豹、猞猁或美洲豹作为宠物的执照等。LGA认为, 某些申请纯属消遣 (distraction) 且浪费纳税人的钱。
(5) 申请人就同一内容重复提出申请, 或者申请其已知晓的信息。这包括向同一行政机关申请内容相同或相似的信息, 或者向不同行政机关提出内容相同或相似的申请, 申请人不分主体、不分性质的任意申请意在滋扰行政机关。在甄别是否构成重复申请时一个有效的判断方法是, 申请人的多次申请是否指向同一政府信息。同时, 行政机关负有首次告知申请人已构成重复申请的义务。对于是否“知晓”, 则需结合案件事实和证据充分论证。
2. 申请方式方面
(1) 申请数量巨大, 过于繁杂和琐碎, 且频繁申请。对于大量申请的场合, 《征求意见稿》第36条第3款表示要进行规制。但要注意, 大量申请未必就成立滥用权利。行政机关和法院应注意区分申请人是积极理性的还是恶意的。对涉及大量信息的申请, 许多国家也不尽然认定为滥用申请权。日本《群马县信息公开条例》的解释认为, 即使数量众多的申请可能会明显加重行政机关的工作负担, 只要申请人主观上不是出于滋扰公务机构的恶意, 就不视为滥用, 而只能以延期答复的方式处理。《征求意见稿》规定, 行政机关无法在规定期限内答复申请人的, 可以延迟答复并告知申请人, 但未规定至多可以延迟多长时间。
(2) 通谋申请。所谓通谋申请, 即两个以上的申请人基于共同故意, 事先联络好共同向同一或不同的行政机关提交大量、重复的申请。该申请是出于共同的恶意、共同实施滋扰公共机关的不当申请行为。但是, 如果法官将考量的主体范围扩大至类似证券法上的“一致行动人”时, 则要对其关联性尽说明义务。在“佘恩如案”中, 法院在认定原告及其妻子构成滥用申请权时, 是基于二者各自申请表上的电话号码和地址均相同这一证据, 从而说明夫妻二人串通。在得出多个申请人“一致行动”后, 法院便可将他们的行为一并评价。对此, 英国《信息自由法》第12条第4款规定, 多人共同造成的答复总成本均算作其中每一人所造成的行政负担。
(3) 拒绝明确信息申请。当申请内容模糊时, 行政机关有权要求申请人更改、补充或按照“一事一申请原则”重新提出申请。对于行政机关提出的对申请内容进行明确化的要求, 申请人如果不予理睬甚至故意刁难, 或者继续申请, 此时申请者的本意明显不在于获取信息本身, 而是刻意增加政府额外负担, 可以认定为滥用申请权。但行政机关对申请的明确性要求不能过度苛刻, 申请人往往不能准确描述目标信息的规范名称、文号等。当申请人的描述足够指向某一特定信息时, 就应视为满足明确性标准。
(4) 恣意穷尽救济程序。申请人在提出大量申请后, 不论受理机关是否满足其主张, 也明知其请求不会获得复议机关和法院的支持, 仍提起复议或诉讼, 享受无时间成本、经济成本的空转救济程序, 显然是对公共资源的损耗。面对矛盾纠纷的泛司法化倾向, 很多时候司法救济并无必要。法院应当判断原告是否具有合法的“诉的利益”, 进而决定是否驳回起诉。
(三) 是否产生严重的损害后果
滥用申请权的行为超过权利正当行使的界限, 必然给公共资源带来过度消耗。当然, 如果申请人的行为仅停留在行政机关应当忍受的合理限度内, 并未产生严重的损害后果时, 则不应认定滥用行为的成立, 否则会对公民知情权构成不当限制。对此, 可以借助比例原则予以衡量。
对于行使申请权是否造成严重的损害后果, 不能仅仅因其加重了行政负担就予以确认。这种负担的增加必然使得行政机关的正常秩序受到严重干扰, 甚至是处于停滞状态, 亦为普通民众不能接受。申请行为对社会造成负担的可接受程度, 亦是域外判定滥用行为的考察因素之一。例如, 日本总务省《信息公开法审查基准》规定:“要判断滥用行为是否成立时, 需结合申请的方式、对公务机构正常开展工作所造成的妨碍和在公众中产生的不良影响这三方面判断是否超出了社会所能容忍的范围。”
(四) 行为与损害是否具有因果关系
最后, 需要对申请人的行为与公共资源的不合理负担之间是否具有因果关系进行判断。日本总务省《信息公开法审查基准》并非将公共资源的负担单独进行考量, 而是探究其与申请人主观动机之间的关系。在沈岿教授看来, 如果“一项申请有着严肃而正当的目的, 即便可能给公共机构带来严重负担, 也不应视为无理纠缠”。此外, 如果是由于政府信息管理不规范, 或是信息主动公开不到位等原因而导致时间和资金上的耗费, 则不应将未履行信息公开职责的行政不作为责任转嫁给申请人。
在司法裁判中, 法院首先应当判断行政机关是否履行了法定职责。其次, 对于申请人给行政机关造成了怎样的负担, 法院应当论证行政机关为了应对其频繁、无意义的申请, 如何造成了公共资源的不当负担。虽然应对不当申请的行政成本和公共资源损耗存在量化困难, 但是仅以数量多、成本高等主观感受作为结论是不够谨慎的。或许, 法院可以结合申请人的申请次数与当地平均申请次数的差异, 以及申请人的申请数量占受理机关上年度受理总量的比例这两个数据予以说明。
结语
按照申请人的主观方面、客观行为表现、所造成的损害后果以及行为与后果之间的因果关系这样一个相对严格、谨慎的构成要件来判断滥用行为是否成立, 能够使信息公开制度不会沦为某些申请人满足其不当目的的工具, 又不至于过度限制公民的知情权。当行政机关以滥用申请权为由拒绝提供信息时, 应当更充分地履行释明义务, 同时可以给予申请人一次更改申请的机会。而为了防止行政机关对滥用申请权做扩大解释, 法院审查此种行政行为的入口应当是畅通的。
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