南京小卫街社区营造：社区治理重构背景下的规划公众参与模式探索

导读：

近年来，随着业主委员会、居民议事会等社区组织的兴起，居委会的权力开始受到挑战，各类第三方机构、社会组织、社区组织在社区治理中正在扮演越发重要的作用。本文以南京小卫街社区营造为例，通过归纳分析社区治理主体、社区治理格局演变等方面，提出多元共治框架和公众参与平台，是在社区治理重构背景下的一种全新尝试。展望未来，在涉及改造尺度较大的规划项目中，可以小卫街社区营造模式为范本，构建起以两类非政府组织为核心的规划公众参与机制，推动存量时代和治理重构大背景下规划范式的全面变革。

本文为“2018中国城市规划年会”宣讲论文作者：杨钦宇单位：清华同衡规划设计研究院 总规中心三所

01 社区治理格局的变迁

自“单位制”解体以来，中国基层治理的基础发生了重大变化。一方面，“单位人”重新成为“社会人”、“社区人”；另一方面，改革造成的治理真空被政府功能在基层组织的扩张而填充，街道办事处成为一种政府实体，城市治理并未向自组织的趋势转变。作为社区自治法理上的承载主体——社区居委会，长期以来一直扮演着政府行政末梢的角色，成为行政事务管理的辅助性机构，居民的自治权不被重视，社区治理中的居民参与多为动员式参与、自愿度低。

近年来，随着业主委员会、居民议事会等社区组织的兴起，居委会的权力开始受到挑战，各类第三方机构、社会组织、社区组织在社区治理中正在扮演越发重要的作用。如清华大学“新清河实验”课题组和信义社区营造研究中心作为第三方智力支持机构，分别在北京市清河街道、大栅栏街道开展社区营造活动，而厦门、成都、佛山顺德区、上海嘉定区、南京玄武区等各地均出台了大量关于推进城乡社区营造的系列政策，各地专业性社会组织、社区组织如雨后春笋般兴起。社会组织凭借专业技能参与社区治理，使中国的社区治理从依靠“居委会大妈”的个体经验治理向借助社会组织的专业化治理转变。

清华大学“新清河实验”

由此，在社区治理格局发生重构的背景下，社区治理应是基层政府（社区居委会、社区党组织）、社区利益组织（业主委员会、居民议事会、兴趣类组织等）、社会中介组织（社区公共/专业服务提供者）、社区居民以及驻区单位等多元主体基于公共利益和社区认同进行的协商、互动和合作，共同参与社区公共事务的管理过程。

02 规划公众参与的新趋势

由于政府和规划师均非维护公共利益的“道德超人”，因此基于公益和志愿性质形成的非政府组织，能在更大程度上抛开私利，在规划公众参与过程中担任协调各方利益的组织协调者具有天然优势。而在广州恩宁路街区、厦门兴旺社区和西山社区、都江堰灾后重建社区、成都北部片区改造等大量规划实践中，我们看到越来越多的社会组织和社区利益团体正在积极探索多元主体协作共治的规划模式。

各规划实践中形成的社会组织和利益团体

一般来说，尺度越小的规划项目，与产权所有者的关系越紧密，公众的自组织性越高，参与的深度越大，公众意见在决策中所起的分量也越重。而社区作为基层自治单位，社区规划与每个居民的日常生活和切身利益紧密相关，居民参与社区规划的意愿也会更高。在中国市民社会逐步发育的过程中，以社区/街道为单元，以公众参与为导向的社区微更新、社区/街道规划为试点，是探索城市规划公众参与新模式的突破口。

伴随社区治理格局的变迁，以第三方社会组织为核心，作为社区规划的组织协调者，搭建政府、居民、规划师、社区组织、驻区单位等多主体协调沟通的公共参与平台，正是当前社会转型期社区规划公众参与的新趋势。

03 案例：南京小卫街社区营造的探索

南京小卫街社区营造正是非政府组织介入社区规划的典型案例，由区政府委托的江苏华益社会组织评估中心（以下简称华益）承担公众参与的组织者，由其培育建立小卫街社区治理发展协会则作为社区的自治组织，组织者通过撬动政府、社会、高校等资源，有效推动社区更新的规划和实施，并利用社区营造的契机为社区治理转型注入新的动力。

01 背景与概况

小卫街社区建于1990年代末，由铁匠营（农民安置小区）、都市山庄（中高档商品房小区）和七二四所家属楼构成。坐落于明孝陵下马坊东侧，与中山陵、明孝陵等景区及下马坊公园毗邻。同时背靠环紫金山绿道，拥有绝佳的休闲运动场所。辖区及周边有南理工、金陵专科学院、南农大、南京体育学院等大专院校。

小卫街社区平面图

社区周边的休闲运动资源

02 社区问题诊断

社区主要存在人与空间两个层面的问题。首先，居民构成中大多是失地农民、老人，收入主要依靠政府补贴，医疗开支占比很大，健康成为社区居民的重点关注议题。同时，居民精神生活匮乏，缺少文娱活动的组织平台。与其他社区类似，居民对居委会的依赖度高，参与公共事务的积极性低。

其次，在缺乏有效的物业管理下，社区停车空间不足、环境绿化缺乏整治，主要表现在：

（1）口袋公园的衰败：口袋公园位于都市山庄入口，是居民最主要的活动空间。由于物业疏于管理，公园被肆意停放的汽车和自行车侵占，景观柱廊成了居民晾晒衣物的支架，绿化缺乏修剪造成部分楼层日照遮挡。同时公园未安置座椅，居民只能坐在花坛边缘休息。

口袋公园内随意停放的车辆

（2）公共绿地沦为菜地：由于绿化缺乏维护，铁匠营小区绿化带杂草丛生、环境破败。底层居民纷纷重操旧业，将宅前绿地改造为“自留地”，在避免撂荒的同时为生活增添乐趣。然而绿地种菜属于侵绿、毁绿行为，违反城市绿化管理法规。绿地私占和施用农家肥也引发了其他楼层居民的不满。于是周期性的举报与城管执法，造成了“种菜-铲菜”死循环式的治理难题。

被菜地侵占的公共绿地

03 社区治理主体

华益进驻社区后，形成了居民－社区行政组织－社区自治组织－社区市场组织－第三方社会组织的多元治理格局。

小卫街社区治理结构

（1）行政主体

社区党组织：社区各种组织和各项工作的领导核心。小卫街社区党总支在册党员103人，下设4个党支部，8个党小组，与玄武区政法委、孝陵卫街道工委办为双结对双促进单位。

社区居委会：社区成员代表会议的办事机构，在街道办事处的指导下开展社区各项服务与管理工作。社区日常公共事务的管理主要由居委会主导。居委会在每栋楼设有一位楼栋长，负责联系和发动群众。

（2）社会主体

华益作为专业性支持型社会组织，致力于提供社会组织评估与能力建设、社区建设与营造等。与政府签订合同后，长期驻扎在小卫街，为社区自治的培育提供支持。

（3）自治主体

居民：铁匠营小区是农民拆迁安置房，居民文化水平相对较低、年龄结构偏大，农村式生活习惯是其显著特征。

业主委员会：基于产权基础而产生、由物业管理区域内业主代表组成，代表业主共同利益维护房产权益、监督物业公司的管理运作，一般存在于商品房小区。由于业委会与物业公司长期对立的紧张关系，都市山庄业主委员会协调社区公共利益的功能被削弱。

社区治理发展协会：在华益的引导下，由社区骨干发起成立的群众性自治组织。协会通过凝聚社区积极分子和社区领袖，建立居民理事会，设立不同的活动小组，号召居民共同策划开展各类活动，为居民提供参与社区事务的机会，激发居民对社区公共事务的关注度和参与度，增强其归属感和主人翁精神。协会共有会员60多人，以老年人为主，平时活动一般有40多人参加。

小卫街社区治理发展协会组织架构图

（4）市场主体

物业公司的角色应是业主的“管家”，由业委会聘任，主要从事保安、保洁、绿化维护、房屋与设施维修保养、车辆管理等服务。物业公司应接受居委会的指导、协调和监督，居委会应支持物业公司开展工作，同时应会同业委会对物业公司的运作进行监督，维护业主合法权益。都市山庄建成后，物业公司将公共社区停车场占为私有，并对外租赁营利，多年来业委会诉诸司法途径却始终未得解决。物业和业主的紧张关系，造成物业费收取困难，物业公司便疏于对社区的维护管理。

04 社区治理格局演变

从社区治理主体间的互动关系分析，可将过去、当下和未来的社区治理格局归纳为以下三类：

（1）传统时期：行政领导与物业管理模式

行政领导＋物业管理模式

在这种治理结构中，行政主体影响力最强，其次是作为市场主体的物业公司，最后才是居民。居委会和社区党组织在社区公共事务的管理中发挥核心领导作用。都市山庄的物业公司属于开发商下属公司，在现行体制下，没有街道办的干预业委会无法解聘物业公司。因此，物业公司的强势地位使其对小区有较强的自主管理能力，业主的合法权益受到部分损害，这也是国内商品房小区的普遍现象。在这种模式下，居民对社区事务的参与要么是一种有限度、浅层次的参与，要么是一种运动式、对抗式的参与，缺乏常态化、温和有效的参与机制。

（2）过渡时期：第三方植入下的行政主导模式

第三方植入下的行政主导模式

第三方社会组织植入后的社区治理结构其实是一种过渡期的特殊形态——在华益进驻社区的合同期内，一方面为居委会和党组织的管理工作出谋划策，同时培育居民自治组织，通过开展各类社区集体行动提升居民自治能力；另一方面充分发挥其获取外部资源的能力，包括知识技术、基金和物质资源等，为社区发展助力；居民自治组织在华益、居委会与党组织的共同扶持下逐步发育，并开始参与社区公共事务的决策过程；

在华益的支持下，社区行政主体仍然起着主导作用，一方面通过行政渠道获取上级的行政与财政资源，另一方面通过其成熟的行政系统，在社区公共事务的决策、尤其是执行过程中发挥巨大作用；在业主与物业公司矛盾加剧的情况下，居民与行政主体对物业公司仅是一种弱监督关系，物业管理出现缺位，仅提供基本的安保服务。在这种模式下，居民对社区事务的参与属于合作式参与，达到了公众参与的较深层次，对决策具有相当程度的影响力。

（3）未来：多元合作的居民自治主导模式

多元合作的居民自治主导模式

合同期满后，华益将退出社区。按照计划，社区治理发展协会已形成完善的运作机制，社区自治力趋向成熟。作为全体居民的利益代言人，居民自治组织在社区事务中发挥自主的担纲作用，与行政主体和物业公司平等协商、共同协作，且在涉及社区公共利益的决策中担当主导力量。社区行政主体仍然领导社区的党建和行政工作，在社区公共事务的决策中扮演重要而非主导的角色，为社区发展提供重要的协调、支持和保障力量。

随着条件的成熟，业委会和居委会相互合作，将原有物业公司解聘并重新选聘新物业，建立正常的契约关系，物业公司只提供服务而不再参与社区公共空间的经营，根据契约受到业委会和居委会的监督与指导。同时，居委会和居民自治组织还能向社会组织购买物业无法提供的多样化、高质量的社会服务，满足社区日益增长的多元需求，也构成了物业公司与其他服务型NGO的竞争关系。在这种模式下，居民在社区事务的参与中达到了最深层次的“公众控制”阶段。

05 社区治理行动

在华益的主导下，小卫街社区围绕人和空间的问题开展了两类针对性的治理行动，一类以组织居民活动为主，结合社区资源本底、居民特点和需求，发挥其整合外部资源的优势，通过各项集体行动凝聚人心、提升居民的参与意愿和能力；另一类则是对社区公共空间进行微更新、微改造，涉及居民个人或公共利益的重新分配。

第一类活动：

（1）成立小卫街社区治理发展协会，完善制度建设；

（2）开办老年大学，聘请社区文艺骨干担任老师，开设健美操、电脑等各类兴趣班；

（3）推动社区培力计划，如开展社区骨干培训班、建立社区发展基金及社区营造方面的专业支持等。在基金方面，华益通过争取政府资金、开展社区募款、申请基金会资金等方式筹集社区发展基金的启动资金，后续将协助社区治理发展协会通过开展文创产品开发与销售、停车费收入、社会募集等方式，为社区发展基金持续注入资金。

（4）开展运动与健康社区营造计划，华益整合南京体育学院、江苏发展体育基金会资源，建立社区健康档案、利用紫金山绿道开展“健步走金陵”计划、开展运动与健康系列讲座等活动。

小卫街社区开展的各类组织活动

第二类活动：

（1）都市山庄口袋公园改造计划。由华益邀请专业人士担当设计团队；由社区治理发展协会组织居民及物业进行绿化修剪维护；依托社区发展基金，为公园改造提供资金支持，同时社区治理发展协会动员居民以劳力投入的方式参与；以协会的环境改善小组为核心，组织居民定期对公共绿化进行维护。

（2）社区菜园改进计划。选择试点绿地，邀请设计团队对菜地和花园进行重新组合设计，打造一批社区菜地和花园样板，在社区内推广。

06 社区规划中的多元共治

社区改造主要针对口袋公园、公共绿地和停车空间的重新设计，不涉及规划部门的审批程序，只需获得城市管理部门同意即可。对于这类社区微更新，其组织结构与传统规划有很大的不同：

（1）委托方：传统规划项目的委托方主要包括城市各级规划主管部门、街道办事处以及地产开发商。委托方占据权力和资本的强势地位，规划团队作为服务提供者，在事关公共利益的决策中经常陷入从属地位。本例中委托方是较能代表全体居民利益的社区居委会、党组织以及作为第三方社会组织，因此更贴近公众，其决策意志与居民的真实需求更为接近。

（2）项目组织者和协调人：一般由项目委托方担任。本例中华益是实际的项目组织和协调人，其利用自身的社会网络资源为社区改造凝聚资金和技术资源。社区党组织和居委会作为副手，与其密切合作、共同决策，一方面担任联系、组织和动员居民的执行人，一方面通过党委行政系统撬动上级资源。

（3）利益相关者：大多数规划项目的利益相关者是以个体的形式参与到规划中，利益组织化程度低，造成沟通成本的上升和不确定因素的积累。本例中居民通过其利益代言人——社区治理发展协会及业委会发挥其决策主体的作用。

（4）规划团队：本例的特殊之处在于两个方面，一是规划项目采取“众包”形式，由来自不同组织的专业人员进行分包；二是属于公益项目，规划团队主要出于公益精神。

小卫街社区规划中各主体的角色

这种以第三方社会组织为核心和纽带的规划组织结构，实际上是对基层自治创新模式和存量规划创新范式的一次探索，通过搭建多元主体参与平台，构建民主协商与利益协调机制，利用空间规划改造为契机，培育了社区自治的草根力量。规划过程具体分为以下部分：

小卫街社区改造规划项目进程

（1）由华益发起邀请，依托微信公众平台公开征集改造方案。来自“一览众山小”志愿团队的规划专业者响应号召并组建设计团队，作为项目的核心技术力量，同时邀请到杭州中国联合工程公司志愿者团队作为技术顾问。

（2）由社区党组织向区民政局、政法委、中山陵园管理局、孝陵卫街道等部门争取经费、物资和人力支持；由华益向各类公益基金会申请资助（获得福建正荣基金会资助）。

（3）由社区治理发展协会组建环境改善小组、发起改造众筹活动，并联合华益、居委会共同举办开放论坛，广泛征集居民意见，并动员居民参与规划实施与融资等。

（4）召开初期成果交流会：由华益和居委会邀请区民政局、社区治理发展协会和业主委员会代表及技术顾问团队，由设计团队汇报概念性方案，征求各方意见。

（5）启动试点地块改造工程：中山陵园管理局为社区提供并栽种苗木，区政法委、街道城管共同参与口袋公园树木修整，社区居民也自发参与其中。

（6）举办社区营造研讨会：由华益和社区治理发展协会主办、正荣基金会协办，邀请台湾大学夏铸九教授、台湾金华里社区柯崑城里长、乡愁经济林德福社长、南京社科院周蜀秦所长以及各地社会组织和行政部门负责人与会，共同探讨小卫街社区营造情况，对改造方案提出建议。

小卫街社区改造初步方案交流会与改造行动

整个规划过程中，居民参与面较广，参与程度不止停留在告知和咨询，而是深入到合作阶段，并且在重要的利益安排方面，如多方案的选择上拥有完全的自主权，同时在自治组织的动员下形成了有效的自发参与。

在参与形式上，居民分别以个人和组织两种形式参与到规划各阶段的不同环节中。在需要广泛获取居民意见、动员居民参与，以及需要居民对与其相关的局部空间发展意向发表意见与决策时，居民以个人形式参与；在需要与不同主体就规划项目展开对话，以及涉及对社区整体发展意向发表看法时，居民以组织的形式参与更为便捷与高效。在规划过程中也能够观察到，作为居民自治组织的社区治理发展协会，在联系和动员居民、代表居民参与项目交流与决策两个方面体现出巨大的作用。

小卫街社区改造中的居民参与

目前口袋公园改造已经完成，公园内增加了多处休闲座椅和绿化，晒被子的景观柱廊间安装起了宣传栏，公园外侧围起护栏也使汽车无法再侵占。居民们在采访中纷纷表示口袋公园的改造效果感到十分满意。

口袋公园改造实施成果

04 结论

在小卫街社区营造的过程中，由第三方社会组织（华益）作为组织协调各方的主导者，以社区自治组织（社区治理发展协会）作为社区全体居民的利益代表组织，搭建起包括社区行政主体（党组织+居委会）、市场主体（物业公司+服务提供者）、社区自治主体（居民、业委会、社区治理发展协会）、外部主体（各类外部资源）于一体的多元共治框架和公众参与平台，是在社区治理重构背景下的一种全新尝试。在此过程中，有两类非政府组织，包括第三方专业组织和利益相关组织起到了核心作用，是实现社区治理创新的关键。展望未来，在涉及改造尺度较大的规划项目中，可以上述模式为范本，构建起以两类非政府组织为核心的规划公众参与机制，推动存量时代和治理重构大背景下规划范式的全面变革。

（感谢规划团队成员“一览众山小-可持续城市与交通”志愿者赵冠宁 ，以及原江苏华益社会组织评估中心负责人黄燚）