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个别业主不具有对紧急动用

专项维修资金审核行为

提起行政诉讼的原告主体资格

——析杨某、秦某不服上海市虹口区

住房保障和房屋管理局审核同意

紧急动用专项维修资金行为案

裁 判 要 旨

2018年2月8日起施行的新行政诉讼法司法解释第十八条明确了业主委员会的行政诉讼主体资格，并规定业主委员会不起诉情形下，单过半业主具有起诉主体资格。专项维修资金属于全体业主共有，审核紧急动用专项维修资金行政行为涉及到业主共有利益。在业主委员会未成立的情形下，适用业主委员会不起诉情形的规定，个别业主不具有起诉原告主体资格，而应由专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼。

基 本 案 情

原告杨某。

原告秦某。

被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局。

第三人上海某物业管理有限公司。

A大厦小区坐落于本市水电路，原告为A大厦1号楼业主，该小区尚未成立业主委员会。建设单位上海某房地产开发经营有限公司与第三人签订前期物业管理服务合同，将A大厦委托第三人进行物业管理。上海市虹口区人民政府广中路街道办事处、虹口区新家园建设与合作事务所广中分所于2016年12月15日出具《关于上海某房地产开发有限公司申请成立A大厦业主大会的受理单》，核准成立业主大会申请。2017年6月8日，第三人向被告申请开通使用维修资金业务，被告当日予以批准。2017年9月21日，第三人向被告提交《物业发生紧急情况需要动用小区维修资金的申请（专户）》，并附房屋质量检测报告等材料，被告当日审核通过紧急动用A大厦维修资金申请。原告不服，诉至本院。

原告诉称，2016年12月15日，第三人与居委会在A大厦一号楼张贴公示称，A大厦一号楼18-25层东山墙开裂起壳空鼓100平方米左右，此项工程从维修资金列支，特公示广大业主进行征询。但征询意见结果、工程预算明细表等未予公示。2017年9月8日，第三人与居委会张贴第二份公示标明施工预算价人民币186.7954万元，并且“工程概况”称施工外墙面积11,000平方米。原告认为两次公示维修面积存在巨大误差，第三人启动紧急维修资金不符合沪房管[2011]326号《关于加强物业定期维修、紧急维修以及维修资金管理若干问题的通知》的规定，且第三人并非A大厦小区的物业管理单位，被告审查核实并同意第三人动用A大厦小区维修资金的行为是不作为、乱作为。因此，请求法院确认被告于2017年9月21审核同意第三人动用A大厦业主维修资金的行政行为违法。

被告辩称，根据《上海市住宅物业管理规定》第六十六条的规定，被告具有审核紧急动用住宅专项维修资金的职责。A大厦于2005年竣工，业主委员会未成立，由第三人进行前期物业管理。2016年年底，A大厦1号楼外墙出现严重开裂、空鼓、起壳现象，存在安全隐患，属于发生紧急情况需要维修并动用维修资金的情形。第三人向被告申请开通维修资金使用业务，被告审核后于当日批准。2017年9月21日，第三人向被告提交《物业发生紧急情况需要动用小区维修资金的申请（专户）》及《房屋质量检测报告》，被告认定A大厦1号（A楼）外墙存在严重损坏与空鼓等安全隐患，应及时进行修理，遂于当日审核通过动用维修资金的申请。被告行政行为认定事实清楚、程序合法、符合相关法律规定，请求驳回原告诉讼请求。

第三人述称，小区业主委员会没有成立，第三人是该小区的物业管理单位，虽签订的物业服务合同期限至2007年，但一直在进行事实上的管理工作。第三人于2016年12月15日公示中的“100平方米左右”是勘查后的结论，后经鉴定，发现A大厦空鼓面积很大，属于紧急维修情形，于是决定走紧急维修程序。工程概况中的11,000平方米为施工面积，不仅指空鼓面积。虽然鉴定报告于2017年1月份出具，但考虑到业主可能对金额有异议，所以进行了招投标，并在银行进行了前期预算咨询，因此至2017年9月份才申请紧急动用维修资金。综上，第三人作为A大厦小区的物业管理单位，启动紧急维修资金程序合法，请求驳回原告诉讼请求。

裁 判 结 果

上铁法院经审理认为，当事人提起行政诉讼应当符合起诉条件。建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。原告起诉请求确认被告审核同意第三人动用A大厦业主维修资金的行政行为违法，涉及小区业主共有利益。现原告以个人名义单独起诉，不能代表业主共同意志，不符合起诉主体资格的要求。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称新行政诉讼法司法解释）第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告杨某、秦某的起诉。

原告不服，提起上诉称，原审法院裁定驳回起诉没有法律依据；衡量起诉资格的标准是行政行为是否与上诉人有利害关系，而不是能否代表全体业主共有利益。维修资金属于全体业主，上诉人作为业主，与被诉行政行为有直接利害关系，具备起诉资格。

二审法院经审理认为，《中华人民共和国物权法》第七十九条规定，建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。新行政诉讼法司法解释第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义起诉。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。根据上述规定，不服涉及全体业主共有利益的行政行为，应由业主委员会或专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。原审以上诉人不具有原告主体资格，裁定驳回其起诉，符合上述法律规定，并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，于2018年8月2日裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

裁 判 评 析

新行政诉讼法司法解释第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义起诉。”“业主委员会不起诉的，专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”该条规定明确了业主委员会的行政诉讼主体资格。但其在具体实施中仍然存在争议，比如审核动用维修基金行为是否涉及业主共有利益，小区未成立业主委员会的情形下个别业主针对该审核行为是否具有起诉主体资格等是实践中争议的焦点问题。

一、专项维修资金的使用涉及业主共有利益

根据前述行政诉讼法司法解释第十八条的规定，判断原告资格的前提要件是行政机关作出行政行为是否涉及业主共有利益。对于业主共有利益的理解和判断则要考察相关实体法律的规定。《中华人民共和国物权法》第七十九条规定，“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。”《物业管理条例》第五十四条第二款规定，“专项维修资金属于业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位。共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。”《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）第二条第二款规定，“本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。”根据上述规定，从两个维度可以判断出专项维修资金的使用涉及业主共有利益：第一，专项维修资金属于全体业主共有。维修资金的所有权人为全体业主，与“业主共有利益”中的“共有”二字相契合。第二，专项维修资金的使用目的具有公共性、公益性。维修资金性质上属于专项基金，系为特定目的，即为住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造而专设的资金，为的是准备应急性地维修、更新或改造区分所有建筑物的共有部分。由于共有部分的维护关乎全体业主的共同或公共利益，所以维修资金的使用具有公共性、公益性。因此，专项维修资金的使用涉及业主共有利益，符合新行政诉讼法司法解释关于“涉及业主共有利益”的规定。

二、业主大会成立前，房管部门对紧急动用维修资金具有审核职权

根据《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）第二十二条、第二十四条及《上海市住宅物业管理规定》第六十六条的规定，涉及维修费用需要动用住宅专项维修资金的，业主大会成立前，物业服务企业应当持有关材料，报区、县房屋行政管理部门审核同意，并经具有相应资质的中介机构审价后，在专项维修资金中直接列支。因此，在业主大会未成立的情况下，小区发生紧急情况需要动用专项维修资金的，应当由物业服务企业持有关材料报区县房屋管理部门审核同意，紧急动用维修资金，保障小区业主共同利益。从行政行为的四个构成要素来看，审核紧急动用维修资金的行为属于可诉的行政行为。一是由具有行政权能的组织作出。行政权能是能够实施法律、形式化行政权力以完成行政目的的一种资格。行政权能的存在是衡量是否为行政行为的首要标准。房管部门系具有行政权能的组织，这点并无争议。二是基于行使行政职权或履行行政职责而实施。审核紧急动用住宅维修资金行为根据《住宅专项维修资金管理办法》、《上海市住宅物业管理规定》的授权实施，房管部门对于紧急动用维修资金具有审核职权。三是直接影响到行政相对人权利义务。紧急动用维修资金审核行为对于小区业主权益有直接的、现实的影响，该种影响一方面体现在对于维修资金的所有权益的受损，另一方面体现在公共部位应及时得到维修的利益的维护。四是产生外部法律效果。审核动用紧急维修资金行为具有外部性特征，并非针对行政系统内部机关或人员产生法律效果，而是对外部行政相对人合法权益产生实际影响。

三、未成立业委会的情况下，个别业主对审核紧急动用维修资金行为无权提起行政诉讼

前述新行政诉讼法司法解释第十八条仅规定了业主委员会具有原告主体资格，同时规定业主委员会不起诉的，专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。那么如果小区未成立业主委员会，对涉及小区业主共有利益的行政行为，谁有权提起行政诉讼呢？维修资金由全体业主共有，审核紧急动用维修资金确实会涉及到每位业主的利益。但根据前述规定，对于涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会或双过半业主具有原告资格，由此隐含的含义应是，个别业主不具有原告资格。这是因为，个别业主代表不了全体业主的真实共同意志。正因为涉及到全体业主共有利益，诉讼权的行使和处分也要遵循大多数业主的意见。未成立业主委员会情形，与业主委员会不起诉情形并无本质不同。因此，在原告资格的判断上，可参照新行诉法司法解释第十八条第二款关于业主委员会不起诉情形的规定，由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼。这样才能代表业主的共同意志，权利和义务亦归属于全体业主。本案中，审核紧急动用维修资金行为属于新行政诉讼法司法解释第十八条所规定的涉及业主共有利益的行政行为，原告作为个人无权单独提起行政诉讼，不具有原告主体资格。因该小区尚未成立业主委员会，应当由专有部分占建筑总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼。

案 例 索 引

一审：（2017）沪7101行初1331号行政裁定书

一审合议庭组成人员：审判长邱莉、审判员孙焕焕、人民陪审员朱兆富

二审：（2018）沪03行终451号行政裁定书

二审合议庭组成人员：审判长陈瑜庭、审判员徐静、审判员朱晓婕

编 写 人

孙焕焕 上海铁路运输法院行政庭审判员

吴金怡 上海铁路运输法院行政庭法官助理

编 辑 | 陶 韬 孙焕焕