案情概述
2010年11月，经省政府审批批准，对某区4个村集体土地35公顷进行征用，用作节约集约试点项目建设。2012年4月区政府发布《征收土地方案公告》，2013年3月国土资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》，主要内容为拟定了征地补偿安置方案并公开征求意见，区政府已经批准该方案，现将4号地项目社区范围内征地补偿的有关内容和事项予以公告。该公告同时载明，对补偿安置有争议的，请于公告发布之日起10日内向区政府申请协调，协调不成的依法申请裁决。刘某等人因对补偿安置有异议，向区政府申请协调，请求就征地补偿安置标准进行协调并提高，区政府收到申请后没有处理，刘某等人提起行政诉讼。
2014年9月，法院作出判决责令区政府对刘某等人提出的协调请求依法予以处理。2015年7月，区政府作出组织召开4号公告征地补偿标准协调会，8月区政府作出《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》，主要内容为经协调没有达成一致意见刘某等人可向批准征收土地的政府申请裁决。刘某等人遂向省政府申请裁决，省政府作出告知书，告知刘某等人向市政府申请行政复议。2016年1月，刘某等人申请行政复议请求撤销区政府批准的案涉征地补偿安置方案，市政府认为区政府所作批准案涉征地补偿安置方案的行为并无不当，案涉征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，决定予以维持。随后刘某等人提起行政诉讼。
区政府认为其批准涉案《征地补偿安置方案》是行政机关的内部审批行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本文，北京吴少博律师事务所以此案为例，主要分析该批准行为是否属于行政诉讼的受案范围。
法律分析
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。
《物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
本案中，刘某等人因对案涉征地补偿安置方案中的补偿标准有异议，向区政府申请协调，在区政府协调不成并作出告知书予以维持后，刘某等人申请复议，并在市政府作出复议决定后提起行政诉讼，符合法定起诉条件，即批准征地补偿安置方案的行为属于行政诉讼和行政复议的受案范围。
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