(2017)最高法行申2862号裁判要旨：根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。目前我国尚未实施养老待遇全国统筹，没有对退休待遇核准的统一规定，各地退休待遇核准的标准尚存在地域差别，对于工龄计算应当适用相关的地方法规及规范性文件。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申2862号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔广梅。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省社会保险事业局。住所地：海南省海口市美兰区金坡路8号。

法定代表人张霄峰，局长。

委托代理人李文锋，该局主任科员。

委托代理人曾吉琼，海南方圆律师事务所律师。

再审申请人崔广梅因诉被申请人海南省社会保险事业局（以下简称海南省社保局）社会保险行政管理一案，不服海南省高级人民法院于2016年11月28日作出的（2016）琼行终499号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2017年6月6日上午组织双方当事人在本院第一巡回法庭第一法庭进行公开询问，再审申请人崔广梅，被申请人海南省社保局的委托代理人李文锋、曾吉琼，到庭参加询问。案件现已审查终结。

崔广梅出生于1960年4月，1965年随其父亲下乡，1976年毕业于辽宁省阜新县红帽子公社初中，1980年8月至1983年8月就读于阜新卫生学校（以下简称阜新卫校），1983年9月被分配到辽宁省朝阳市第二医院工作，1996年调到中国南方航空股份有限公司三亚分公司（以下简称南航三亚分公司）工作直至退休。2015年4月22日，崔广梅退休，其所在工作单位南航三亚分公司向海南省社保局提交崔广梅的人事档案资料，为其申请办理退休待遇审核手续。海南省社保局审核后，崔广梅因海南省社保局对其工龄未从满16周岁起计算，以及未将其1980年9月至1983年8月在卫校上学期间计算为工龄，进行信访要求重新核定其缴费年限。2015年6月25日，海南省社保局作出《关于崔广梅反映重新核定缴费年限信访事项的答复意见》，认为崔广梅的工龄应从1976年9月起计算，在校学习期间不计算工龄。崔广梅不服该意见，提出复查申请。2016年2月5日，海南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）作出琼人社信访复查（2016）2号《关于崔文梅反映重新核定缴费年限信访事项复查意见书》，认定崔广梅参加工作时间从其年满16周岁的1976年4月起计算，对其1980年9月至1983年8月在阜新卫校学习期间不计算为连续工龄。海南省社保局根据省人社厅的复查意见，将崔广梅工龄的起算时间调整为1976年4月，并于2016年3月13日向其补发了相应的养老保险待遇。2016年4月25日，崔广梅提起本案行政诉讼，请求确认1980年9月至1983年9月属于崔广梅连续计算工龄期间范围，并判令海南省社保局对崔广梅的社会保险待遇重新调整处理。

海口市中级人民法院（2016）琼01行初117号行政判决认为，崔广梅属于外省流动到海南省并按规定将海南省确定为其退休待遇领取地的参保人员，根据《海南省城镇从业人员基本养老保险条例实施细则》第十九条的规定，海南省社保局作为海南省社会保险经办机构，在办理崔广梅的退休待遇审核手续时，有权对其人事档案及其工作年限是否视同缴费年限进行审核认定。根据辽宁省人事局、辽宁省劳动局辽劳（险）字（1985）76号《转发劳动人事部〈关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知〉的通知》[以下简称（1985）76号通知]第五条，教育部（80）教计字279号《教育部关于国家职工在校学习期间工龄计算问题的复函》[以下简称（80）279号复函]第三条，教育部、财政部、原国家劳动总局（79）教计字315号、（79）财事字194号、（79）劳总薪字69号《关于工龄五年以上的国家职工考入普通高等学校后实行职工助学金制度的规定通知》，以及原国家劳动总局保险福利司劳险字（1981）4号《关于国家职工进入中等专业学校、技工学校学习期间工龄计算问题的复函》的相关规定，在1979年以后进入普通高等学校、中等专业学校和技工学校学习的国家职工，在校学习期间一律不计算工龄。本案中，崔广梅是在1980年9月考入阜新卫校学习，海南省社保局对崔广梅在卫校学习期间不计算为其工龄并未违反上述相关规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回崔广梅的诉讼请求。崔广梅不服一审判决，提出上诉。

海南省高级人民法院（2016）琼行终499号行政判决认为，海南省社保局具有对崔广梅的工龄或工作年限问题进行审核认定的法定职责。原国家劳动总局保险福利司劳险字（1981）4号《关于国家职工进入中等专业学校、技工学校学习期间工龄计算问题的复函》规定：“一九七九年八月四日教育部、财政部、国家劳动总局（79）教计字315号、（79）财事字194号、（79）劳总薪字69号文规定，一九七九年以后‘考入普通高等学校的国家职工在校学习期间一律不计算工龄。入学前和毕业后参加工作的连续工龄可以合并计算’。我们认为，一九七九年以后进入中等专业学校和技工学校学习的国家职工，在学习期间的工龄计算，也应按此规定办理”。崔广梅系于1980年8月也即1979年以后就读于阜新卫校，根据上述规定，其从1980年8月至1983年8月在阜新卫校的学习期间不能计算为其工龄。崔广梅称其不属于国家职工，不适用于上述规定。然而，根据本案查明的事实，崔广梅自1983年9月便被分配到辽宁省朝阳市第二医院工作，之后又被调到南航三亚分公司工作直至退休。作为国有企事业单位职工，崔广梅应当遵守上述规定。此外，崔广梅认为朝阳市卫生局已经于1985年11月14日认定1976年至1983年9月期间计算为其连续工龄，海南省社保局重新进行核定属越权行为。但如前所述，崔广梅在阜新卫校学习期间不能计算为其工龄，故即便朝阳市卫生局此前曾作出这一认定，但却违反了上述规定，海南省社保局在依职权对崔广梅的工龄进行核定时，对朝阳市卫生局这一意见未予采纳，并无不当。综上，海南省社保局对崔广梅的退休待遇进行核定的行为并未违反法律规定。崔广梅的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持一审判决。

崔广梅申请再审称：1.一、二审对崔广梅1980年入学时身份事实认定错误，崔广梅1983年9月才成为国家职工。2.一、二审所运用法规的适用主体都是针对以国家在职职工身份进入大、中专院校学习的，崔广梅1980年时是农民身份，并不是国家在职职工，一、二审适用法律不当。3.一、二审无视证据，刻意回避案件事实，无依据进行判决。本案诉讼中，崔广梅向一审提供《原下乡知识青年计算连续工龄审定（批）表》，批准同意从1976年到1983年9月计算连续工龄，参加工作时间从1976年起计算。请求依法撤销二审行政判决，改判支持崔广梅的请求，确定1980年9月至1983年9月为连续计算工龄范围。

海南省社保局答辩称：1.根据原广东省劳动局、广东省人事局粤劳险（1986）26号文《关于原下乡插队知识青年插队期间工龄计算若干问题的意见》第六条，教育部（80）279号复函第三条规定，崔广梅在阜新卫校读书期间不予计算工龄。2.根据崔广梅的人事档案中《原下乡知识青年计算连续工龄审定（批）表》“下乡插队时间地点”一栏记载“1965年其父受迫害下乡，子女随同”及人事档案等有关材料，确定崔广梅是经批准改为知青身份，享受知青待遇。崔广梅援引的（1985）76号通知第五条也规定，参照（80）279号复函的有关规定办理。崔广梅对于应当合并计算为连续工龄的理解错误。请求驳回崔广梅的再审申请。

本院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。目前我国尚未实施养老待遇全国统筹，没有对退休待遇核准的统一规定，各地退休待遇核准的标准尚存在地域差别，对于工龄计算应当适用相关的地方法规及规范性文件。根据《海南省城镇从业人员基本养老保险条例实施细则》第十九条的规定，崔广梅从辽宁省流动到海南省就业，并将海南省确定为退休待遇领取地，海南省社保局具有对崔广梅的工龄或工作年限问题进行审核认定的职责。原广东省劳动局、广东省人事局粤劳险（1986）26号《关于原下乡插队知识青年插队期间工龄计算若干问题的意见》第六条的规定以及辽宁省（1985）76号通知第五条的规定，均明确了知识青年在下乡期间进入高等院校、中等专业学校和技工学校学习的，其学习期间的工龄计算，可参照教育部（80）279号复函中的有关规定办理。而根据（80）279号复函第三条的规定，1979年以后考入大中专学校的，在校期间不计算工龄。崔广梅1980年9月考入阜新卫校，1980年9月至1983年9月在校学习期间不计入工龄，符合上述规定。海南省社保局对于崔广梅的退休待遇的核定并无不当，应予维持。一、二审判决驳回崔广梅的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。

崔广梅主张其不属于知识青年的身份，故不应当适用上述规定。根据崔广梅作为证据提交的其本人档案中的《原下乡知识青年计算连续工龄审定（批）表》，可以认定其知识青年的身份。崔广梅主张该表已经认定其1976年至1983年9月计算为连续工龄。但海南省社保局结合崔广梅的个人档案以及相关文件的规定，认定其连续工龄系1976年至1980年9月，具有事实根据和法律依据。崔广梅提出根据（1985）76号通知第二条的规定，其年满十六周岁后参加劳动的时间均可计算为连续工龄。（1985）76号通知第二条规定：“落实政策人员的非农业户口的子女，初中毕业或者年满十六周岁后参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄，其参加工作的时间，从初中毕业或者年满十六周岁后参加劳动之日算起。”该条规定是对于参加工作时间的起算点如何确定以及如何计算连续工龄的规定，海南省人社厅已经将崔广梅的参加工作时间从其年满16周岁的1976年4月起计算，但是该条规定对于连续计算工龄的表述与教育部（80）279号复函的规定并不冲突，应当结合起来进行判断。崔广梅对（1985）76号通知第二条的规定的理解存在偏差，其主张没有事实根据，本院不予支持。

综上，崔广梅提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回崔广梅的再审申请。

审 判 长： 熊俊勇

审 判 员： 龚　斌

审 判 员： 王毓莹

二Ｏ一七年六月二十九日

法官： 助理　牛延佳

书 记 员： 黄雅媚

总结陈词

从上述最高人民法院再审裁判文书可以看出，合法、有效并合理、适当的其他规范性文件，人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。

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