文/谢逸枫

土地出让金的历史要追溯到上世纪80年代末期。1987年12月1日，深圳进行了新中国成立后第一场土地拍卖会，为国有建设用地有偿出让开了先河，土地终于开始作为一种商品进入市场。而全国逐步推广则是始于1989年。当时政策规定，在进行必要扣除后，国家与地方以4：6分成。但由于无法核实土地的开发成本，国家所得很少。

从1994年至今，土地出让金不再上缴国家财政，扣除相关税费外，基本全部留归地方。考虑到1994年我国开始推行分税制，地方财政与国家财政分成比例调整，当时地方财力实际上受到一定挤压，而支出压力开始加大，彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之计。随着近年来房地产市场的发展，土地出让收入也逐渐水涨船高，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。

自2010年至2019年（前10个月）大约十年间，全国土地出让总收入已超过41万亿元，年均超过4万亿元。近些年来，土地收入在地方财力中占了较大比例，一些城市甚至超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。土地出让收入对于一些地方的重要性可见一斑。如果将全国土地出让收入与地方一般公共预算本级收入比较可发现，近十年来这一比例基本在40%~70%之间浮动，如最低的2015年是39.2%，2010年最高达71.68%。

1994年，分税制实施之后，1998年、2002年开始，地方财政收入的超50%以上、基金收入的超90%以上都是靠房地产收入（卖地与11项税费）来弥补支出不足。目的是来解决地方城市基础设施建设资金的缺口，到保障性住房、教育、水利等基建的资金缺口，最后是专项债的资金来源，房地产已经成为地方的主要收入来源。简单说，房地产市场的调控直接影响到地方财政，放松是大势所趋。

房地产是地方财政收入的最大来源。今年前11月全国土地出让金收入6万亿元（60503.1万亿元）与五项房产及土地相关税收1.7356万亿元。而全国财政收入17.8967万亿元，税收收入14.9699万亿元，地方财政收入才9.2852亿元，地方基金性收入6.4365万亿元。如11项房产与土地相关税费则3万亿元，加上卖地的6万亿元，二项合计9万亿元。

不将房地产作为短期经济手段已经收回了，经济工作会议未提。没有房地产的支撑，地方活不下了。当前卖地与五项房地产税收占全国地方收入83.85%，而土地收入占到全国地方财政收入的65%（65.16%），占到全国地方基金收入约94%（93.99%）。说明房地产依然是稳定经济的稳定器，保增长的手段，是地方收入的最主要来源。

出乎意料，最严楼市调控之下，2019年全国卖地收入或将再创新高。据披露的《2019年10月财政收支情况》显示，2019年前10个月，全国土地出让收入同比增长6.9%。而2018年同期全国土地出让收入为47519亿元，意味着2019年前10个月，全国土地出让收入约为50797.7亿元。

考虑到2019年11月、12月的数据尚未统计在内，若按照前10个月的增速计算，2019年全国土地出让收入有望逼近7万亿元，或将再度创下历史新高。自上世纪80年代末中国开始逐步有偿出让建设用地后，全国土地出让收入便呈现拾级而上的态势。1995年，全国卖地收入仅约400亿元，到2018年已涨至65096亿元，创下历史新高，累计涨幅高达16174%。

而2018年的65000亿元卖地收入记录，或将在2019年再度被打破。与此同时，2019年10月份以来，多个地方开始松绑调控，房地产市场亦正在蠢蠢欲动。按照2019年11月财政收支数据显示，1-11月累计，地方性基金预算本级收入64365亿元，同比增长10%。这是地方政府性基金预算本级收入从1-6月以来，连续第六个月同比正增长。

这个轨迹与地方土地出让收入一致。今年前1-11月累计，地方土地出让收入同比增长8.1%。按照2018年1-11月地方土地出让收入53362亿元计，2019年1-11月，地方土地出让收入为6.0503万亿元（地方性基金预算本级收入64365亿元X94%，就是前11月的全国土地收入数据）。

另外时代周报的一组数据显示，2018年1-11月地方土地出让收入53362亿元计，2019年1-11月为57737.7亿元。数据显示，2019年1-11月，地方土地出让收入为57737.7亿元，对地方性基金预算本级收入的贡献率为89.7%，较2018年全年低0.5个百分点。对地方总财政收入（包括地方一般公共预算本级收入和地方性基金预算本级收入）贡献率为36.7%，较2018年全年低1.8个百分点。

从数据来看，1-11月房地产开发企业土地购置面积21720万平方米，同比下降14.2%，土地成交价款11960亿元，同比下降13.0%，但降幅都在收窄。从溢价率来看，中指研究院11月地市数据显示，2019年11月，中指研究院监测全国300个城市土地平均溢价率为8%，较上月降低0.3个百分点，较去年同期降低1个百分点。无论是直指增加地方财政收入，还是为了完成土地供应计划，临近年底，各地土地供应都开始明显加速，似乎不忍错过年底土地出让的“末班车”。

就偿债来源来看，目前专项债偿债来源比较单一，高度依赖土地出让收入。现在地方基金性资金收入中，和土地相关的收入就占到94%。2018年专项债余额7.39万亿就已经超过了地方性基金收入7.14万亿的规模。现在逆周期调节，分子要扩大，分母应该更快跟着扩大，项目风险才能控制住。现在分母受房地产市场调控政策影响，分母扩大的量很小。因此，地方基金性收入压力非常巨大。

2019年全国地方债务限额为240774.3亿元。其中一般债务限额133089.22亿元，专项债务限额107685.08亿元。截至今年3月末全国地方债务余额196194亿元，控制在批准的限额之内。其中一般债务115559亿元，专项债务80635亿元。债券193043亿元，非债券形式存量债务3151亿元。而2019年3.5383万亿元，2020年新增专项债额度达到3.3-3.35万亿，意味着地方债务破30万亿元。

继2018年创历史新高后，今年全国土地出让收入仍然有望成为增收之年，对地方而言，这将有助于缓解地方财政压力。从2019年4月开始，财政部每月公布的财政收支情况中，不再披露国有土地使用权出让收入的具体金额，但会发布同比变动情况。从过去数月数据看，土地出让收入在经历年初的下降后，在7月份实现同比增长，此后呈现加速增长态势。

自上世纪80年代末中国开始逐步有偿出让建设用地后，除了少数年份外，全国土地出让收入便呈现拾级而上的态势。1995年，全国卖地收入仅约400亿元，到2018年已涨至65096亿元，创下历史新高，累计涨幅高达16174%。而2018年的65000亿元卖地收入记录，或将在2019年再度被打破。与此同时，2019年10月份以来，多个地方政府开始松绑调控，中国房地产市场亦正在蠢蠢欲动。

2019年全国卖地或逼近7万亿元，谁将是最大的赢家。据中原地产研究中心数据显示，截至11月底，2019年全国一、二线城市合计卖地金额高达3万亿元，2018年同期为2.498万亿元，同比上涨幅度达21%。其中出现了13个卖地收入超千亿元的城市，刷新同期纪录。由上图可以看出，2019年，一二线城市卖地火热，三四线城市趋冷。此前自然资源部数据显示，今年1~8月三线城市房地产用地供应同比减少9.0%，住宅用地供应同比减少13.6%。

就具体城市而言，一些数据可以提供较为直观的感受。例如，郑州2018年一般公共预算收入为1152亿元， 2019年前11月土地出让收入已经多达1047亿元。再如南京，2018年一般公共预算收入为1470亿元，2019年前11个月土地出让收入约为1412亿元。正是由于土地财政问题的存在，一旦该项收入出现较大下滑，一些地方的财力也会受到较大影响。

2018年，杭州的土地出让金便高达2442.9亿元，比一般公共预算收入多出520亿元，对土地财政依赖度（卖地收入/一般公共预算收入）居全国首位。由此可见，土地收入已经成为部分地方政府最大的财政收入之一，卖地对于地方的重要性可见一斑，尤其是在经济增长放缓以及大规模减税的情况下。

2019年地方疯狂卖地的同时，史上最严的楼市调控，也逐渐嗅到松绑的信号。11月15号，四川天府新区印发了关于放松限购的规定。11月20号，自贸区临港新片区发布了支持人才发展的若干措施，其中包括了与人才购房相关的宽松政策。11月29号，佛山全范围内的限购政策放松，本科以上学历，在佛山买首套房不受户籍、社保、个税限制。

12月11日，据《每日经济新闻》、《扬子晚报》报道，江苏苏州下辖的张家港市取消已经实施了两年多的限售政策。12月12日，深圳已经取消2018年出台的商务公寓“只租不售”政策。其实，楼市调控放松的信号并非从11月开始，早在10月15日一天内，南京、天津、三亚三大城市相继传出限购放松的消息。

可见，2019年以来尝试松绑的地方，或多或少都存在对卖地收入的依赖，而2019年恰逢国家推行史上最大力度减税降费政策，地方政府的财政压力可想而知。为了缓解地方财政压力，国家主动给地方让利。2019年10月，国 院印发了一份《实施更大规模减税降费后调整国家与地方收入划分改革推进方案》，释放了央地关系有重大调整的信号。

春江水暖鸭先知，面对正在蠢蠢欲动房地产市场，房地产企业的嗅觉或许最为敏锐。据国家统计局数据显示，2019年1-10月份，房地产开发企业到位资金总额高达145151亿元，较2018年同期增长7%，也支撑起了房企们在一二线城市凶猛拿地的勇气，最终或将使得2019年的全国土地出让金额逼近7万亿元，或将再创历史记录。与此同时，面对2019年8月以来多个地方政府放松调控政策，资本市场亦有所察觉。

据Wind数据显示，自2019年8月以来，截至到今日（12月13日）收盘，恒生中国内地地产指数的累计涨幅已超25%，明显跑赢同期大盘。同时，在港上市的房企龙头中国恒大、碧桂园、融创中国期间的累计涨幅均超过30%。这主要是因为房地产行业的市盈率已接近历史底部，且房地产调控政策有放松预期。

12月10日至12日，2019年度经济工作会议召开，相比于7月份召开的中政局会议，没有再提及“不将房地产作为短期刺激经济的手段”。而近期公布的经济数据显示，当前经济下行压力进一步加大。因此，为保障2020年经济稳增长。2020年财政、房地产政策有望迎调整，财政政策将持续发力托底经济，地产调控或将迎来边际放松。目前经济和财政压力加大，房地产政策没有继续从严空间，预计2020年政策小幅放松可期、政策将筑底改善。

另外，值得一提的是，2019年度经济工作会议最大的亮点或许是“全面落实因城施策”。意味着，楼市调控不再一刀切，不同城市可以采取不同的调控策略，在房地产调控政策上，地方或许会拥有更多的自主决定权。这亦是诸如佛山、三亚、天津、南京……对房地产行业依赖度较高的地方政府，最想得到的政策定调。注：以内容综合来源于第一财经、全景财经、时代周报、21世纪经济报道等。