作者张海英教授

编者按：“国权（或皇权）不下县”，即在中国传统社会中，国家权力一般只到县这一级，几乎已经成为学术界普遍认可的观点。但张海英教授通过对明清江南地区的细致考察，发现国家权力已经触及了县以下的市镇，这对修正传统观点很有意义。

摘要

明清时期江南地区蓬勃兴起的各类市镇，不仅在经济结构上各有千秋，在行政管理机制上也各具特色。明清政府对江南市镇的管理实践表明，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只到县一级为止，而是毫无疑问延伸到了县以下，突破了“国权不下县”的传统。政府对江南市镇多类型、多层次的管理模式，反映了这一时期政府行政管理体系的相对灵活性，是一种制度创新。对明清时期江南地区不同类型的市镇管理特点及官员理政实态做相关分析，对我们进一步认识在传统国家行政框架之下，政府行政机构在融合国家行政体系与基层社会管理、促进地方社会发展等方面的职能空间将多有启迪。

关键词

明清政府；国权下县；国权不下县；江南市镇；地方管理

一、引言

国家权力深入到社会的哪一层级，是史学研究中的一个重大问题。在中国史研究中，这个问题虽经长期讨论，但并未形成共识，直到今天依然被一些学者视为具有前沿性的探索领域。本文将以明清时期江南地区的市镇为对象，对此问题进行讨论。主要涉及两个问题：什么是“国权”？“国权”在地方上的表现形式是怎样的？

所谓国权，通俗地说就是国家执掌的权力。国家是一个复杂的政治组织，“所谓‘国家’，其本体是由一系列特殊的机构共同构成的，它们的相互作用构成了可称为‘国家制度’的要素”。就中国历史而言，中国从秦朝统一以来就是一个中央（君主）集权的国家，地方政府只是中央政府（朝廷）的派出机构，因此中国史研究中讨论的“国权”，主要是指中央政府行使的权力，地方政府作为中央政府的派出机构，其所行使的权力，也可视为中央政府权力的延伸。学界以往一般认为，中国历史上中央政府权力基本上只延伸到县，县政府也被认为是地方基层政府，因此也才有“国权”是“下县”还是“不下县”的问题。

其次，“国权”控制的手段有哪些？美国学者贾恩弗朗哥·波齐提出，国家权力主要有三种形式：即经济权力、规范性权力和政治权力。这三种权力的基础各不相同，“分别对应于对重要物资资源的控制，对社会观念、价值和规范的控制，以及为了稳定的强制而对物资和组织工具的控制……而所有这三种权力的运行均围绕这样一个主题：控制和指挥一个社会中最重要资源——社会成员的活动——的使用和发展的能力”。王国斌的分析与此类似，他将明清时期的国权控制归纳为三种手段，即物质利益的手段（福利）、伦理道德的手段（教化）和强制性手段（暴力）指出“国权”向下延伸，为的是控制地方。为此，明清时期国家力图创建各种特有的机构来施行这些手段，这些机构垂直结合，功能具体。通过这些机构，一个中央集权化的国家能够组织地方社会秩序。

贾恩弗朗哥·波齐著

《国家：本质、发展与前景》

对于政府职能、制度政策等因素对于中国传统社会发展的影响，以往学界研究多有涉及，学者们比较注重“行政体系”的重要性。施坚雅在《中国农村的市场和社会结构》一书中较早关注到这一现象：“早期的分析，受中国学者官方的偏见的影响，假定行政体系最为重要。”为此他特别提醒人们应关注“行政体系”之外的因素对传统中国社会发展的影响，指出“传统中国社会中处于中间地位的社会结构，既是行政体系和市场体系这两个各具特色的等级体系的派生物，又纠缠在这两个体系之中”。施氏的这一观点对中国学界影响甚远。以江南地区而言，随着区域社会史研究的不断深入，一些学者已注意到，无论是就人口还是就商业机能来看，明清江南地区的一些“专业市镇的繁庶在许多方面超过了传统行政中心的县城，甚至府城。此种商业机能凌驾于行政机能的转变现象，正可说明中国近代都市化过程中‘城’与‘镇’的逐次分化，以及‘非行政机能’的渐次强化”。这种“商业机能凌驾于行政机能”的现象，令学界将研究视角更多地转向关注江南地区的经济结构、市场体系、商人商帮、交通条件、地理环境等非政治因素，而对作为“行政体系”的重要组成部分——政府层面对江南市镇的管理则关注较少。

施坚雅

（George William Skinner，1925-2008）

另外，明清政府在行政机构的设置上沿袭只到州县一级的建置传统，令研究者对于政府职能方面的研究大多聚焦于政府的政策、制度及县级以上的机构建置，对于江南县级以下基层社会的管理，则较多地关注乡里组织、保甲制度、会馆、地方宗族、缙绅阶层等，关于国家权力对基层社会直接管理的探讨较少涉及。更有学者认为，“自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权仅止于州县。那时，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量，乡村公共事物主要由绅士出面组织，从而在客观上造就了乡村社会一定的自治空间。但是，与其说那时是乡村自治，还不如说是‘乡村绅治’”。由此，“乡绅—宗族”几乎成了传统乡村社会的代名词，以至于有“国权不下县”之说。

“国权不下县”之说有一定的道理，因为中央政府（朝廷）对行政管理机构的设置，基本上是到县而止，县以下几乎没有正式领俸的官员。但从另外一方面来看，国家在县以下的活动与控制仍十分明晰，中央政府行使权力向农民派粮、派款、拉丁、抓差，在某种程度上可以说无远弗届，甚至达到了“任是深山更深处，也应无计避征徭”的程度。可以说，国家控制的触角毫无疑问地延伸到了“县下”。明清时期，基层的乡里、保甲组织遵照地方政府的政令管辖民众，清查户籍，完纳赋役，维持地方治安，并把族规家法糅合于乡规民约之中。乡里保甲制度虽然不纳入官方正式行政系统，却在地方上发挥实际的行政效能，时人称此制有息盗贼、广教化、移风俗等“三善”，“凡禁暴缉奸，化民成俗，皆由于此”。对此，虽然现在尚未取得共识，但是越来越多的学者都同意这是“国权下县”的表现。

“国权下县”之说，也可以从明清县级政权体系的规模清楚地看到。明清县级政府中领取国家俸禄的朝廷命官人数确实非常有限，不领取俸禄或者只领取少量津贴的行政辅助人员则为数众多，这些人员中既包括国家典制明确设立的书吏和差役，又有正印官自行雇佣的幕友和长随。道光时期先后在湖北、江西任州县地方官的张维屏说当时全国各地县衙的衙差人数众多，“大县千人小县百”。此言并非夸张之辞。瞿同祖先生指出：在清代地方政府中，除了正式的衙役外，还有大量的额外衙役（亦称白役或帮役）和挂名衙役，“在一州县衙门中的实际衙役人数，包括常年的、额外的、挂名的，远远超过政府规定的数额……按照一位御史所记，在浙江仁和县和钱塘县，衙役总数达1500—1600人。另一位御史在1827年上呈的一份奏章表明山东的情况也如此。这份奏章表明，大县有衙役千人以上，小县甚至也有数百人”。这个庞大的吏役群体，是地方行政系统的重要组成部分。值得注意的是，县级政府中还有数量不少的佐杂官，他们也是朝廷命官。县级政府常常将他们派驻到城外的重要市镇及关津险要地区，承担着“分防”职责，以加强对社会的管理。县级政府人员数量庞大，其职责主要就是执行中央政府下达的各种任务，代表中央政府对基层社会进行管理。

瞿同祖（1910——2008）

此外，明清时期政府对基层社会的管理，除了“文”（民政）的系统外，还有“武”（军事）的系统。这个“武”系统的基干是驻防绿营的营汛系统，其下标营、协营、城守营、分防营、汛塘，各有防守重点，覆盖区域由省城、府城、县城以至乡间的关津险要与交通要道。营汛系统作为稳控地方的主要力量，承担着维护当地正常社会秩序的重任。如有民变及群体性事件发生，驻防营汛系统必须协同县级政府迅速、及时地处理。地方的治安巡查和缉私捕盗等工作，有时也由营汛兵弁来承担。

以上情况均证实了“国权”确实是“下县”了。这里的问题是：“国权下县”的具体表现有哪些？除上述乡里、保甲等制度安排之外，明清政府还以何种方式、何种途径管理基层社会？本文将以明清江南市镇为中心，就这些问题进行讨论。

明清时期的江南市镇是“县下”的、介于县城与村落之间的具有相对独立性的工商业的人类聚落。市镇大多不同于一般的通都大邑或其他各级行政中心城市，其行政地位介于县城与乡村之间，但许多市镇的经济地位大大超过了县城。有的市镇位于两省、两府或两县的交界处，在行政区划及管理上分属两个府或两个县；有些市镇，明朝时没有政府派驻的管理机构，到了清代，虽仍然不是县级行政机构的中心，却有政府委派的县级行政管理人员坐镇管理；有的市镇则由政府设立府厅级别的官员负责管理；而绝大多数的市镇自明至清，尽管市镇规模多有变化，却始终维持原来的行政建置，由所属州县直接管理，或由县级以下的行政机构—巡检司管理。这种多类型、多层次的管理模式，反映了这一时期政府行政管理体系的相对灵活性。因此，以江南市镇为视角，通过对明清政府关于江南市镇不同管理模式的实态考察，有助于我们了解中国古代社会在地方政府设置仅到县一级的状态下，政府如何维持对江南市镇的有效治理，进而探讨在传统国家行政框架之下，政府行政机构在融合国家行政体系与基层社会管理、促进地方发展方面的作为与职能空间。

二、明清江南市镇的主要管理实态

明清时期，江南地区的绝大多数市镇仍依传统的行政管理模式，接受州县级行政机构的直接管理。“市镇统于州、县，例无设官”。在此基础上，又有一些不同层次、不同类型的管理模式。本文主要讨论普通市镇的管理问题，钞关、港口等市镇情况比较特殊，将在另文中进行讨论。

（一）巡检司管理

在明清江南，市镇作为基层社会的一部分，也被置于“文”与“武”两个系统的管辖之下。进驻市镇的“武”机构主要有：守御千户所、递运所、分防千把总所，清后期又有厘金局、团防局、水师协镇署、水师统带所等，显示出政府力图控制基层社会之努力。在各类军政机构中，巡检司是进驻市镇的主要官方机构，也是政府对县以下市镇的常规管理机构。巡检之外，另有武官进驻市镇。明清江南市镇有守备、把总、千总、外委等武官进驻，市镇驻防官兵的开支列入地方财政。

清代把总补服图案

明太祖洪武元年（1368），政府下令在全国各布政司所属州县设立巡检司。设置地点，多在州县以下的要害之处，包括盐池、关津附近、运河沿岸、乡村市镇等地，其职责以弭盗防乱为主，专门盘查诘问往来人员，如贩卖私盐者、犯人、逃军、逃囚、无路引而面生可疑之人等。巡检官秩虽然低微，其作用却十分重要。在制度设计上，巡检司是县级政府的下属机关，相当于地方政府的治安机构，是明清政府对基层管理权利下延的重要机构。巡检司的设置，也是对国家行政机构不在县下设治的突破。江南地区诸多地方巡检司的设置一直延续到清代，是政府维护江南市镇治安稳定的主要力量。

巡检司印鉴

巡检司作为县级以下基层的管理组织，还保留了比较浓厚的军事色彩，“乡镇之防，巡检司之职也，故曰分防、曰巡檄，役亦曰弓兵”。巡检司管辖范围以市镇为主干，包括环绕市镇的乡村。如湖州府南浔巡检司署设在南栅笺字一圩，管辖南浔镇及乌程县十七区及二十三区地方，于水陆丛杂之地弹压巡缉。明初嘉定吴塘巡检司，初时以黄渡镇为驻地，管辖九墩，万历三年（1575），裁归江湾巡检司兼辖。后来，江湾巡检司合并了吴塘巡检司，共辖十八墩九汛，基本上涵盖了江湾镇及周边的主要市镇及乡村。当时江湾巡检司内设有弓兵四十名，巡司一员，管理形式是由“巡司督率弓兵沿乡巡缉”，主要是水陆治安巡逻，监视和盘查人口，维持治安，但不代辖市镇、村庄。各市镇及周边村庄田赋征收、日常民事则多依里甲、保甲、乡约等制度进行管理。

巡检司作为县级以下的管理机构，虽然在市镇管理的层面上起到了稽查人口、维持治安的作用，但巡检司毕竟只设从九品的末等官员，司下额定编制仅吏员一名，不得随意增设，其下招募来的弓兵十余名，其职务又往往局限于擒捕盗贼，难以承担管理市镇的繁杂任务。随着江南经济的日益繁荣，市镇规模不断扩大，市镇人口日渐增多，“万民辐辏”“五方杂处”的局面不仅令市镇的社会治安隐患越来越多，日益繁盛的市镇经济也对市镇管理者之职能提出更高的要求，特别是一些界跨两县或两府的大镇，面临的问题更为繁杂。而这些已远非巡检司所能胜任，官方亦不能漠视其管理上的困境。因此，明中后期开始，政府不得不打破原有的传统行政层级模式，在一些比较大的市镇直接委派府、县级别的官员驻镇管理。

（二）委员管理

在民政系统的管理方面，明清江南一些规模比较大的市镇中多有政府直接委派的县丞、主簿等佐贰官坐镇管理。以苏松地区为例，明清苏松地区委派县级官员予以管理的市镇主要有：地属元和、昆山、新阳三县的甪直镇（元、昆、新县丞厅），地跨元和、吴江、青浦三县的章练塘镇（元、江、青县丞厅），吴江县盛泽镇（吴江县丞），吴县木渎镇（县丞驻），奉贤县四团镇（县丞驻），高桥镇（奉贤县丞驻此，后移驻四团镇；宝山县丞驻），金山朱泾镇（金山县丞驻），青浦七宝镇（县丞驻），青浦南翔镇（分防县丞驻），枫泾镇（娄县巡检署、嘉善县主簿驻）等，嘉湖地区设立县级官员加强管理的大镇主要有浙江湖州府归安县的菱湖镇（归安县主簿移驻），秀水县的新塍镇和嘉兴府嘉善县的西塘镇（亦称斜塘镇，县丞驻）。

驻镇县丞的职责，主要以维护治安为主。如吴江盛泽镇，在清代后日趋繁荣，“居民万有余家”，原有的巡检司制度已经难以承担其日渐繁重的管理责任，清政府于“乾隆五年，移驻县丞”。驻镇县丞官正八品，“主弹压盛泽镇，稽查八事（赌博、窝娼、私宰、私铸、奸慝、盗贼、地棍、打降），移县究拟，兼理本镇水利”。

县丞、主簿等佐贰官驻镇，在制度安排上具有重要意义。就明清地方官制建置而言，明代县级地方官建置主要是知县、县丞、主簿、典史若干人。其中，知县正七品，掌一县之政，“凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡”。县丞正八品，主簿正九品，均为知县佐官，县丞设一人，主簿无定员。具体分工是，“县丞、主簿分掌粮马、巡捕之事”。

清代京外地区知县补服图案

在清代，知县掌理一县之政，其基本职责与明代类似，凡县内之诉讼审办、田赋税务以及缉盗除奸等事务，无不统理。“平赋役，听治讼，兴教化，厉风俗，凡养老、祀神、贡士、读法，皆躬亲厥职而勤理之”。“州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕，或兼管水利”。

清代京外地区县丞补服图案

由上可以看出，州县佐贰官作为制度设计的一部分，其在制度安排内承担着相关的管理职责。以往学界关于州县佐贰官的职责地位关注不多，主要认为州县佐贰官地位卑微，他们“也许负有一般行政责任，或负有赋税、警察、河道管理和水利工程等方面的特定责任”，但“在地方行政中仅占非常次要的地位”。故而在相关研究中，“不是视而不见，便是认为无足轻重”。

清代京外地区县主簿补服图案

从明清江南市镇佐贰官员的理政实践看，驻镇县官的职责范围比较广，涉及治安管理、教化民众、奖劝善事、督催赋役，还要关注主持兴修水利，加强保甲户籍等事务。如乾隆八年驻盛泽的县丞熊晋，“以盛泽地狭民稠，良莠杂处，严申禁令，博场妓馆，驱除殆尽。峻治讼师拳勇，民无诈扰。遇地方善事，赈粟施棺掩埋之类，必奖劝曲成，捐俸买田置义焉。……在丞任十七年，操守廉谨。”史料所载的诸多留有佳绩的县丞政绩表明，县丞的移驻，对维护市镇的治安稳定，淳朴教化民风，促进经济发展均起到了很好的作用。

清代法律规定，不允许佐贰官和杂职官受理诉讼，“受理诉讼的县丞或杂职官将贬官一级或者调任他职，当听审案件因疏忽而未听审的知县，将夺俸一年。”时称“法令刑名钱谷，盗贼之大者，民词之重者，（佐贰）不得一问。”这一规定在江南地区并没有完全严格执行，江南市镇的驻镇县丞也时常参与诉讼审理。如乾隆三十三年任县丞的史尚确，“性淳朴、清廉、慈惠”，驻盛泽时“判决民事，和颜讯结，两造皆服。署震泽县，催征不用一杖，谆切晓谕，依限输纳，弗任吏胥需索分毫。”

由此可以看出，江南市镇中的驻镇县丞实际上成为国家机构的管理职能在县以下基层单位的直接实践者。这种县官驻镇的管理模式，弥补了市镇中缺乏政府行政管理机构的不足，强化了政府对市镇的行政管理。

现已整理出来的大量明清江南碑刻资料中，多有市镇治安恶化、脚夫无赖欺市霸行、扰累商户等记载，对此，明清政府处理的基本程序是：首先由镇民或商人连名呈词到县、府，阐述被扰累之详委，经更上一级（道或抚或督，甚至道、抚、督联合）层层批示，令下属查勘属实之后，由府（或县）“勒石永禁”。很多情况下，则由知县连同县丞、主簿一起直接出面颁布告示。

明崇祯九年（1636），嘉定县新泾镇多有“市棍奸牙，假称输税”，挜派低钱，“用强扣除”，把持行市，损害商人利益等不轨行为，县民联名上呈，得奉“钦差总理、粮储提督军务、兼巡抚应天等处、地方都察院右佥都御史张”的批示，知县万任、县丞焦□鹤、主簿吴士章特于新泾镇立“严禁牙行兑低挜派指税除折告示碑”，内中规定对前述行为予以严厉打击，“倘有市虎，复勒税除折，估货喝价，强挜低钱者”，一旦发现，“决不姑贷”。

康熙五十四年（1715），针对南翔镇踹匠因不满工价而聚众抗议一事，知县李可材“奉总督赫批示”，立“禁踹匠齐行勒索告示碑”于南翔关帝庙内，禁止踹匠“齐行勒索”。

正是通过这种上下互通的管理形式，政府得以维持市镇正常的社会秩序，保证了市镇的稳定和发展。

需要注意的是，当时许多驻镇官员的办公条件非常艰苦，市镇的官署并没有自己专门的办公之处，多寓借于庵、观、寺院。像吴江县丞署位于大饱圩，没有自己特别的官署。“乾隆七年奉文改吴中丞祠为之”。同治三年（1864）毁于兵燹，“县丞寄居先蚕祠别院”。江南市镇内祠庙等处“有公所藉以设局”，在当时是比较普遍的现象。这也说明，政府在基层管理的制度设计方面，县官驻镇的管理模式尚未成为常态。

吴江先蚕祠

（三）设官驻镇管理

对于一些特别重要的市镇，明清政府设置专官来进行治理。在江南地区的一些市镇，政府增设专官，派遣府厅级官员驻镇进行管理。这些市镇主要有苏州府的同里镇、吴县周庄镇、湖州府的南浔镇，地跨杭州、湖州二府的塘栖镇、沿海港口乍浦镇和地跨湖州、嘉兴二府的乌青镇。兹以地跨嘉兴、湖州两府的乌青镇为例进行分析。

乌镇隶属于乌程县，青镇原属崇德县。明代宣德四年（1429），政府将嘉兴县析置秀水县、嘉善县，从海盐县析置平湖县，从崇德县析置桐乡县，青镇改属桐乡县，在县治北五十里。明代前期，乌青镇的管理总体上沿袭“市镇统于州、县，例无设官”的传统管理模式，承袭元朝的巡检司制度，接受州县的直接管理。但随着市镇的日益发展，人口日渐增多，也带来了管理上的新课题：当时乌青镇“盐徒出没，盗贼猖獗，财徒盈街，娼优塞巷”，而其“河港纵横，隔属错杂”的地理位置，加上分属两县的行政建置，致使“盐徒盗贼，彼追则此遁，东捕则西窜”，原有的巡检司制度已经难以承担其日益严峻的治安管理责任。

明嘉靖十七年（1538），原任广东按察司副使施儒，鉴于乌青镇的繁华及地理位置的重要，上《请分立县治疏》，请求朝廷批准在此分立县治，“以弭盐盗，以安地方”。但这次的请建县治，以相关各县不肯割地，“版籍未可纷更”而未能实行。嘉靖十九年，当地又疏请添设通判一员坐镇并获批准。通判是正六品的府级官员，地位在知县之上，由其直接管理一个镇，可见政府对市镇管理问题的重视。通判设立之初，曾令乌青镇的治安大为改善，“奸宄屏迹，人赖以安宁”。但后因“通判多委部解”，且所派官员有些“不驻乌镇，实在府城”，倏来倏去与无官相差无几，“自此指为冗员”，于隆庆二年（1568）“奉议裁革”，结果导致其治安状况再次恶化。

万历三年，浙江巡抚谢鹏举、巡按御史萧廪，鉴于乌青镇日益恶化的治安局面，具疏添设同知一员，“令其常川驻扎该镇，管理捕盗、盐法、水利事务，遇有强盗、人命重情，即时就近缉拿问理，其关系各府各县者，俱许关提解发，若有阻挠、偏护，许申呈臣等及巡按、察院衙门参治，守巡该道，仍每不时巡历稽察，以防奸弊”。这次的题请获得批准，吏部题覆准设同知一员，常驻乌镇。在乌青镇“建立衙门，创设库狱，置造哨船，召募土著兵勇一百二十七名，分布哨守信地，各兵粮杂派安吉、归、乌、长、德、武、孝、崇、桐、秀水、吴江，十一州县解给”。同知在人员配备方面的规模气派已大大胜过本县府衙，更不说区区巡检了。

到了清代，乌镇规模继续扩大，其规模甚至号称超出了当时湖州府城与嘉兴府城。康熙元年，移驻湖府督捕同知，“仍控石、桐、秀、吴等县，为乌镇捕盗同知”。康熙十八年因衙署坍塌回驻府城，雍正四年（1726），应浙江巡抚李卫之奏请，复驻乌镇。

同知驻镇，在制度安排上同样具有重要意义。按清代规定，同知，“凡主管一事而不授以正官之名，则谓之知某事……明、清之制，各府同知为正五品官，与通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事，而府之辖境若过于辽廓，亦往往以同知分驻”。

任职乌镇的“湖州府添设同知”，其职责是“专一缉捕盗贼，兼管水利、盐法，随便受理词讼，禁革奸弊。附近府县地方悉听约束，抚按衙门不得别项差委”。由此可以看出，派驻乌镇的湖州府同知，执事权限涉及治安、诉讼、民情、水利、盐法等层面，并可超越府县一般的常规约束。如若相关事情涉及周边各府县跨县办案时，同知亦有权“关提解发”，各府县不得“阻挠、偏护”。

作为府级的特派官员，督捕同知配备的主要人员涉及经制典吏、经制书办、额设清书、额设招书、门子、快手、帮役、皂役、民壮、捕役、水手、轿夫名、军健等共104名。从人员结构上看，这是一支庞大的治安管理队伍。

当然，湖府同知的驻镇，不仅仅是针对乌青镇本身的治安，它更多的是要面对乌镇周边二府、七县广袤的湖荡水域，要负责乌青镇及其周边乡村与水域的安全。但在行政建置上，乌青镇以一个县级以下的市镇而获驻高于知县品秩的同知，并且配备了如此人数庞大的管理队伍，实已超出了政府对县级以下基层单位的常规管理模式，这是明清政府对县以下基层行政管理形式上的重大改革——它并没有拘泥于传统科层式官僚机构的局限，反映了其行政管理体系的灵活性。同知驻镇，也是国家权力直接延伸到县以下的具体体现。

从驻镇官员们的理政实践看，同知驻镇客观上加强了对市镇的治安管理，有效地分担了县级政府的行政责任。第一任湖州府添设同知刘治上任后，针对“两镇民皆杂居正浙直二省六县接壤之区也，以前凡有罪犯，一奉勾摄，借口异省异府，关提右推左调，以致法令不行，事务牵格”等具体情况，采取“备兵船以缉盐盗”“明县界以便专理”“委官员以便分理”等措施，明确职责，强化了对该地区的管理控制。“今除程安二县系本府所属外，乞将吴江等县摘其附近乌镇界至地名，申呈本道给发，卑职遵行，庶本馆无侵越之嫌，该县鲜推委之失，民志以定，事体咸安”。

第二任添设同知罗斗，也本着“以弭盐盗，以安地方”的目标，采取了 “添兵船以协巡缉、严训练以壮武备、编保甲以御民患、设墙栅以资保障、明赏罚以励人心”等措施加强治安管理，取得了很好的成效，“自是秩专而任重，浙河以西藩卫固而民有宁宇”。特别是罗斗对一直困扰乌青镇私盐痼疾的治理，政策方面显示了极大的灵活性。他在仔细考察了镇周边私盐猖獗的具体情况之后，下令“本镇贫民许其肩挑为养生计，诸大路官河不禁夜行”，同时在一些支河港汊则派兵树栅截获私盐船，一时“盐徒计阻，竟不缉而自敛矣”。

从历任同知罗斗、仝为等人所上条陈看，他们大多是围绕规范兵船管理、加强治安巡逻、增加置哨人数、打击私盐贩卖、保证地方积储等事宜，始终不忘“靖盗安良”的目标。此外，驻镇官员也参与处理民事诉讼及慈善公益等事项。第一任同知刘治，万历三年任职，方志记载他为官“伉直倜傥，不设城府”，“吏事敏捷，讼者盈庭，片言而解，即隶罪者亦弗冤”，人称“才练守洁，夜寐夙兴，不期年而职，称民安倚与盛矣”。

雍正间，湖府督捕同知杜增，“性纯孝，政尚宽和，尝设书院于寿圣寺，捐俸延施”；乾隆间，湖府督捕同知何际逑好善乐施，判案明决，屏绝苞苴。“十三年夏，饥，斗米二百余钱，首割俸买米二百石于普静寺平粜。明年大疫，治醮东岳庙三日，朝夕草履行香，为民禳灾”。

应该说，除“缉捕盗贼”以维护正常的社会治安秩序之外，许多驻镇官员在教化民众方面也是卓有成效的。以传统为官标准而言，这些官员基本上履行了其“平盗贼、整吏蠹、兴水利、隆教化”的职责，一如李乐所言，“诸公材品不同，未闻有大贪极恶者”。他们秉承传统文化道德及为官之道的熏陶，承担着融合国家行政体系与地方基层发展的重要职责，行使了县级行政体系的部分行政职能，体现了在传统国家行政框架之下，政府行政机构对基层社会的有效治理。

（四）公益、文教事业“民办官助”的管理

江南地区的民间公益、文教事业在明清时期有了长足的发展。在以往的研究中，明清江南的公益、文教事业向来被视为是地方精英发挥作用的主要领域，也是“国权不下县”的例证之一。但是我们同时也要注意到：明清政府对地方公益、文教也十分重视。这些民间文教公益事业，往往是采取“民办公助”的方式，亦即政府较多地借助、鼓励民间社会力量兴办这些事业。这些民间文教公益事业大多以市镇为中心，辐射到周围乡村，因此通过“民办公助”来对这些事业加以管理的做法，也是政府对市镇管理的一种手段，值得关注。

以文教事业而言，明清江南市镇多有书院，并成为江南市镇一重要的文化景观。书院是明清政府教化民众，加强意识形态控制的重要途径，各级官员（特别是府县级地方官吏）上任之初，无不显示其对地方文教事业的重视，兴学校、建书院便是其重要内容之一，不仅“严立规条督课之”，而且时常要“课诸生，亲为之授”，以示表率。这也体现了政府对书院的管理。

盛泽镇有松陵学舍，又称盛湖西书院；地界松江府与嘉兴府之间的枫泾镇，明代有枫泾社学，清代有枫溪书院；南翔镇有长生书院（又称惠民书院），由巡抚赵士麟建于康熙二十六年，乾隆间重修；地处昆山、嘉定之间的安亭镇，弘治间昆山知县建“安亭社学”，嘉靖间废，嘉定知县改建安亭小学。此外，像乌镇有著名的昭明书院、分水书院（咸丰间毁于战火），同治四年又建立志书院等，不一而足。

嘉定文庙位置

除教化民众的镇学、书院之外，明清江南市镇多有赈济孤贫的留婴堂、师善堂、义仓及各类义学，这诸多公益事业有的是官员出面捐俸、劝捐而建，更多的则是鼓励借助民间力量而兴办。像嘉定罗店镇早有施棺局，后有怡善堂、栖流所、同仁堂、保婴局、恤茕局、敬节局、惜谷会等；枫泾镇有同善会馆、育婴堂、接婴堂等建置；南翔镇，康熙四十一年里人王家藩等建留婴堂，乾隆八年，改为“育婴堂”，至嘉庆间规模扩大，“尽心察婴，肥则奖赏乳妇，病则医药，死则棺葬，规模日臻完善”。明清方志中此类记载尤详。

明清政府还时常以诏谕的形式发布文告，要求各地施行社会救济。从这些律令诏谕也可以看出，明清政府所强调的养济院，主要是由官方出资，收养孤苦无依者的福祉机构。但面对大量的孤贫人数，仅靠官方的力量是远远不够的，于是政府便鼓励借助民间力量来辅助，这一政策到清代更是付诸实施，也正因为此，江南地区善堂数量之多、慈善活动的盛行是其他地区难以比拟的。

明清江南市镇多有善堂、义学、义仓等公益建置的现象值得关注，它从另一个角度体现了明清政府对地方基层的治理理念：在加强政府军事、政治控制的同时，不断强化官方意识形态教化民众，并借助民间社会的力量，发展、完备地方的公益建置，“扶持节孝及孤贫无告者”，通过尽可能地救助孤寡赤贫人群，以期有效协调社会矛盾。虽然诸多公益建置时兴时废，其社会效应在不同地区、不同时期表现不一，但毕竟有助于社会的稳定，成为明清政府对江南基层综合治理政策的重要组成部分。

上海善堂同仁辅元堂

（摘自清末的《图画日报》，来源：网络）

三、需关注的几个问题

（一）“国权下县”

明清政府对江南市镇灵活多样的行政管理模式，令我们对以往的“国权不下县”之说予以重新审视与反思。明清政府对江南市镇多类型、多层面的管理表明：第一，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只达到县一级为止，而是毫无疑问地延伸到了县以下；第二，这种延伸绝非只有一种形式，而是根据不同的具体情况，采取不同的形式；第三，这种延伸体现了某种意义上的制度创新。

例如，巡检司的普遍设置，从制度上突破了国家行政机构不在县下设治的惯例，政府在乌镇、南浔、乍浦、盛泽等江南市镇或设府厅级官员驻镇，或委派县丞、主簿管理等多层次的治理模式，更是国家权力延伸至县以下的直接体现。我们由此看到，严密而发达的乡里和保甲制度，只是国家控制管理基层的一个重要组成部分，除此之外，国家力量还以其他各种形式直接参与其中。政府派驻府厅级别官员驻镇等诸多不同于常规的管理，既有效分担了县级政府的行政责任，突破了以往“国权不下县”的传统，也在某种程度上修正了国家权力向地方大规模扩张始于清末新政的论断，由此启发我们就明清政府对江南基层社会的管理问题做进一步深入细致的研究。

当然我们也要注意到，除巡检司作为常设机构在制度上有所突破之外，其他无论是同知、同判驻镇，还是县丞、主簿管理，均属于制度安排上的“权宜之计”，并没有纳入正规固定的官僚行政体系之中。这种情况意味着这种“国权下县”的程度还是有限的。如果从现代国家管理的角度来看，可以说明清江南的“国权”或可界于“下县”与“不下县”之间。明清时期江南地区的众多市镇，仍是属于由巡检司管治安、州县直接控制行政的传统管理模式。换言之，政府对其实施的有效管理，大多是在“国权不下县”的背景下进行的。

以刘河镇为例，明清两代，刘河镇基本处于刘家港巡检司的管辖范围之内，但是，在这看似巡检司常规管理模式的背后，政府的影响力无处不在。巡检司日常治安巡逻与刘河营等军事层面的管理自不待言，就经济层面的管理而言，刘河镇分海关的运作，是政府通过行政机构的设置直接参与商业管理；商人民间组织保税行的参与人员“地邻互相保结送抚辕看验”的背后，是政府对民间基层保甲制管理模式的影子；“各大宪定其章程，令于藩宪处领帖开张，创立牙行，招接内商”的张罗，是地方政府对商业组织建立的直接推动；商船前往苏州办理银货交割时，官府可“于藩库内请领鸟枪、火药、兵器”，“奉宪护送”，保护标银的举动，则是地方政府直接出面保护商业活动；而攸关刘河镇兴衰发展的水利事业如娄江的疏浚，刘河的治理，则更是由政府直接出面组织实施。由此，国家权力对市镇发展的影响力不言而喻。

事实上，中国古代的国家政体，时常根据不同区域的特点及差异，灵活自主地选择治理方式进行行政管理，以加强对地方区域的实际控制，学界尤有“催征按‘乡都图’，治安按‘乡堡甲’，教化按‘社约村’”之说。清代后期，国家开始进一步注重对乡村实施更严格和更直接的统治，村庄成为国家管理农村基层社会的基本单位，乡村职役出现行政化发展趋势非常明显。从明清两代国家权力与地方基层社会的关系而言，国家政权对于地方基层社会的干预、控制程度都趋向增强。明清政府对江南市镇实行的不同层次、不同模式的管理形式，恰是政府对地方控制趋向加强的具体体现。这作为“国权”具体表现形式的经济权力、规范性权力和政治权力等层面多有体现。

（二）“国法与惯行”

在关于中国古代制度史的相关研究中，以往时常有“惯于以成文法的规定为依据来研究古代的政治制度和政府体制，不注意社会实际政治生活与成文法规之间的巨大差异”，“只从卷帙浩繁的典章、政书中找古代制度，而不从实际行政过程和社会生活的活生生事实中去总结潜在的制度、惯例及其实际运行模式”的倾向。而中国疆域辽阔，社会经济、地方治理方面的地区差异在所难免。因此，在具体研究中，我们常常遇到理论上宏观概括的叙述与现实中微观实态的差异。这中间，既有同一经济、政治现象的区域性差异，也有制度规定的政策内容与具体理政实践的差异。

例如，瞿同祖在其《清代地方政府》一书中谈及清代县以下行政单位的情况时指出：每一个乡都有头领叫“乡长”，在市镇叫“镇长”，在村庄叫“村长”或“庄头”。这些人系由当地人民“推举”以负责地方事务，但这种首领推举从未进化到自治。实际上，镇和村都没有什么法律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和村的规模并不一致。如税赋和徭役单元为“里甲”，衙门驻地则为“坊”，近郊地区则为“厢”等等。就江南市镇而言，明清江南市镇有许多是在经济活动中或适应经济活动需要而形成的，并不是法定社区的行政区划组织，政府并没有把市镇当成一个行政实体来看待，有的市镇也不存在瞿氏所说的“镇长”一职。但就赋税征收而言，则与瞿氏所言大体相仿，江南市镇的赋税征收便是依都图区域而征。

瞿著英文版封面

再以江南地区众多的属于政府常规管理的地方市镇为例，这类市镇，政府多是通过保甲、乡约等职役角色，通过他们所带有的官方色彩的民间身份，来沟通、协调官府与民众的关系。应该说，保甲、乡约无论在数量上或与基层社会的接触面上，都较州县衙门的佐贰为多，他们甚至被视为州县政府在地方上的代理人。特别是清代以后，保甲制发生了新的变化：保甲长由州县官任命和撤换，清廷可以直接控制乡保这一基层组织，进一步巩固从中央到地方的统一局面，维持对地方基层社会的有效治理。

但是，即便在这种常规管理模式之下，其制度规定的具体实施在各地也是表现不一的，学界多所论述的清代乡约“官役化”的现象，在清代的双林镇似乎并没有出现。同时，在这种管理模式下，仍有诸多具体问题尚不明晰。例如，明清江南各镇乡，大多设置有“巡检司”与“汛”，它们分属文、武不同的管理系统，具有不同的职责分工。那么，在处理具体案例时，其职责分工的执行程度究竟如何？能否真正做到各司其职？这些疑问目前仍不明朗。

另一方面，相关管理机构的设立或人员的增设，并不意味着管理职能的到位。明清史籍中不乏政府机构内各级官员胥吏扰民、累民的记载。明代嘉靖年间，政府曾于乌青镇设通判加强管理，但因所派官员渎职懒政，有些“不驻乌镇，实在府城”，倏来倏去与无官相差无几，不得不于于隆庆二年“奉议裁革”。另以巡检司而言，弭盗防乱，稽查赌博、窝娼、奸慝、盗贼，维护治安当是其首要之职责。但在实际执政过程中，具体官员徇私舞弊、渎职失职之行为时有发生。清代双林镇上有一段时间“南京籍诸无赖”聚众赌博，多有争端，自然影响了市镇治安。但他们只要“纳费于巡检署日数千”作为常例, 就可换取后者的默许而不干预。而政府对于基层乡村的管理，亦必须得到地方乡绅的配合与支持，否则，其管理职能难以得到有效体现。对此，双林镇上的大户蔡亦庄所言可谓一语中地：“官之为地方兴利除害, 力止于批牒悬书, 若本处无人为致力, 则必无一事克举, 即举亦旦夕废。”

（三）独特的市镇安全防御设施

明清江南地区有些市镇虽然在行政区划上分属多个府县管理，但出于安全、防盗的考虑，很多市镇特别是一些颇具规模的大镇，其周围一般建有四栅，甚至有的市镇还有城墙、城门、护城河、吊桥等。例如，地属青浦、昆山两县管辖的朱家角镇便设有水栅，“村镇水栅之设，以防盗船出入。在镇，栅夫岁暮里中给钱，以充工食；在乡，则村民轮值。晨启夜闭，于地方实有裨益”。南浔镇原有高3丈，宽1丈，周长1066丈5尺的城墙，明初拆除，设四栅，有吊桥，东西3里南北7里，周长近12里，其西栅还驻有分防南浔千把总署。地处嘉兴、湖州两府的乌青镇也同样有建置牢固、管理严格的东、西、南、北四栅，“置水栅所以备寇盗也”，“宵深而闭，未旦而启”，一旦有盗匪之虞，立即报警，其西栅还设有墩台“以备守瞭”。这一切，令市镇自身俨然成为一个独立的治安单位。江南市镇四栅的设立及其有序的管理，是明清政府在市镇管理方面的又一独特之处。

（四）管理成本与行政效率

明清江南市镇的管理成本与行政效率也值得关注。明清政府对市镇管理的主要思路是以绥盗安民、维护社会安定为首务，在经济上则是以首先保证政府的财政收入为目标。政府并没有将各个市镇当做一个新兴完整的经济实体来看待，这从诸多江南市镇在行政区划上仍分属两府或两县可窥见一斑。由于其赋税催征沿袭了传统的里甲、都图制，使得同一市镇分属不同县府的行政区划对于政府的赋税征收没有产生大的影响，便也掩盖了其行政管理机制方面的诸多缺陷。

一方面，这种以治安、赋税征收为主要目的的行政管理模式，没有过多强制性地干预市镇经济的发展，给明清江南市镇商品经济一定的相对宽松的发展空间；另一方面，由于政府的行政管理始终缺乏主动意识，其很多行政管理措施的出台，在多数情况下是出于对已暴露出来的社会问题的被动应付，缺少与市镇经济发展需要同步配套的相应举措。各级官员们在履行“平盗贼、整吏蠹、兴水利、隆教化”职责的同时，更关心的主要是“如何适应朝廷的赋役征缴，而并不太关注社会经济的正常发展”。面对日益繁荣的市镇经济，政府很少从相关的法律、制度规范和制定规则等方面予以关注，遑论其承担适度调节经济运行与资源配置，创造竞争的平等环境与秩序等现代政府职能了。这些传统行政体制本身所存在的诸多制度设计方面的缺陷，最终也制约了江南市镇的进一步发展。

晚清地方官员像

此外，其庞大的吏员队伍，在维护市镇一方平安的同时，也不可避免地加重地方的经济负担，对其行政效率与行政成本的核算，包括市镇财政经济的承受能力，都将是一种极大的考验。如南浔镇，到清后期，以其一镇之规模，竟有分防南浔汛千把总署、水师统带办公所、厘捐局、湖属盐捕水师营办公所、洗心迁善局、自治局、禁烟局、邮政局、电报局、巡警局、团防局、民团公所等十余所各类军政管理机构，其行政机构的设立，远远超出了普通“市镇”的建置规模，这不能不引起人们对其行政效率与管理成本的关注。这也反映出，在同一传统国家行政框架之下，政府的行政机构在融合国家行政体系与基层社会管理方面仍有诸多的制约与困难，可谓任重而道远。

四、结语

“国权下县”和“国权不下县”的问题，亦即国家权力究竟深入到社会的哪一层级的问题，在理论上一直未有定论。因此之故，学界对于“国权”是否“下县”问题的看法呈现出两极化。

秦晖

“国权下县”说认为，中国自秦代以来一直是一个高度中央集权的国家，国家权力深入到每家每户。秦晖认为：“秦汉时代中国传统帝国的农村基层控制已相当发达和严密。汉以后，除东汉后期到北魏的宗主督护制时期帝国根基不稳外，也一直维持着专制国家对‘编户齐民’的控驭”；“在这个基础上形成的中国社会是‘编户齐民’的社会，是中央集权的大一统国家对一户一户的小农严格编制的社会”；“与前近代西方相比，中华传统帝国的统治秩序具有鲜明的‘国家（王朝）主义’而不是‘家族主义’特征”；“国权归大户，宗族不下县，县下惟编户，户失则国危，才是真实的传统”。

与此相对的是“国权不下县”说。从费孝通、瞿同祖、张仲礼、费正清、牟复礼到王先民、卜正民等诸多学者，都持此观点，强调士绅在基层控制中的重要作用。有人甚至称明清基层统治为“乡绅之治”：“乡绅之治是乡绅作为主体对乡村的治理，它发端于中国明清时期，有着特定的历史背景”；当然，“无论对于基层社会的控制达到何种程度，乡绅都不会完全取代国家权力的法定意义上的代表者—‘官’……乡绅地位的获得和保障在制度上依附于国家权力，乡绅的非正式权力与官僚的正式权力处于唇亡齿寒的关系”。

应该看到，“国权”是否“下县”所涉及的理论问题，实际上也是政治社会学中讨论的国家权力与国家能力的问题。英国学者迈可·曼（Machael Mann）从两个层面来区分国家权力。其一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。在这里，“专制权力”与“基础性权力”的区别，可以理解为国家权力与国家能力的区别，换言之，“国权”当含有国家权力与国家能力双重内涵。

Machael Mann

迈可·曼的这一区分虽然是针对近代西方国家政体，但对我们研究中国古代 “国权”是否下县的问题也颇具启迪意义。一方面，就正式的制度安排意义上的国家权力而言，号称“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的中国古代中央（君主）集权可谓至高无上，皇帝有权随意处置任何个人与团体，国家权力（皇权）似乎无处不在。但另一方面，国家权力有效的管辖范围，在很多情况下只能到县级，国家能力并未全面深入渗透、改变乃至动员基层社会秩序。国家权力的大小与国家能力的强弱并不同步，高度集权的政府并不等同于行政能力无所不及的政府。

有学者认为国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力，它主要应指中央政府能力，不是泛指公共权威的能力。“只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的”。笔者认为这种看法值得商榷。中国古代的国家机构，往往由中央政府和各级地方政府共同组成，它们作为国家机器的组成部分，其作用是相辅相成的，离开了任何一方，就无法进行统治。在此意义上来说，“国权”不应只是中央政府行使的权力，当然也包括各级地方政府行使的权力。

对于“国权”是否下县，我们也应关注那个时代的人们对这一问题的认知。晚清和民国时期，许多地方出现了“乡绅”（或者地方士绅）统治乡村的局面。但即使这样，他们依然认为国家权力延伸到了县以下。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》里曾谈到，当时的中国农民要受三种有系统的权力的支配，即政权、族权、神权。这其中，政权是“由一国、一省、一县以至一乡的国家系统”，是一切权力的基干。这种政权包括两个部分，一是“县官老爷衙门差役的政权”，一是“旧式的都团（即区乡）政权机关，尤其是都之一级，即接近县之一级，几乎完全是土豪劣绅占领。‘都’管辖的人口有一万至五六万之多，有独立的武装如团防局，有独立的财政征收权如亩捐等，有独立的司法权如随意对农民施行逮捕、监禁、审问、处罚。这样的机关里的劣绅，简直是乡里王”。据此我们可以断定，当时的基层政权完全掌握在地方士绅（即“土豪劣绅”）手里，“国权”似乎未到县以下。但是我们要注意到：第一，这种情况只是出现在“国权”不彰的时候，第二，即使如此，毛泽东依然把县政府和区乡政权机关都视为国家政权的组成部分，并未将二者对立起来。这个看法，应当说是符合明清以来中国大多数地方的实际情况的。换言之，在晚清和民国时期的湖南，“土豪劣绅”统治县以下地区的情况尚且不能算是“国权不下县”，那么在明清大部分时期的江南地区，“国权不下县”之说就更不能成立了。当然，这种“下县”在程度上和方式上与中国现代的情况有很大不同，不能用今天的管理标志去衡量。这或许是我们在讨论相关历史问题时应当持有的态度。

由此观之，“国权下县”和“国权不下县”这两种看法都有道理。问题在于，在“国权”“下县”与“不下县”两极之间，有着很大的空间。要回答“国权”是否“下县”，就要从学理上明确“国权”到底包括哪些内容？“国权”与地方社会之间有什么关系？“国权”的什么部分、以何种方式、下到哪个层级？程度如何？起到什么作用？……这些均涉及国家权力的延伸与国家能力的体现等相关问题，只有弄清这些问题，才能比较理性客观地判断“国权”是否“下县”。中国古代历史悠久，广土众民，各地区情况千差万别，在此背景下，学界自然难以在这一问题上形成共识。有鉴于此，一个合理的研究方法当是选取一个有限的时空范围，在此范围中深入讨论这个问题，从而得出合乎这个时空范围的结论。

总之，就明清江南市镇而言，“国权下县”是成立的，明清政府对江南市镇多类型、多层次的管理模式，反映了这一时期政府行政管理体系的相对灵活性，其国家权力在基层社会不同层次的延伸，也是其国家能力在基层社会不同程度的体现。这个结论对于学界关于明清国家与社会关系的研究、国家权力与国家能力的研究，均具有重要的意义。

[原文载于《清华大学学报》（哲学社会科学版）2017年第1期，作者：张海英，系复旦大学历史系教授。]

编辑：若水