自然资源好书！自然资源综合管理框架与工具|陈丽萍|陈静

图书简介

当前我国生态文明建设已是自然资源管理的题中之义。自然资源管理在新体制下进入了自然资源综合管理的新阶段。本书以国际上自然资源综合管理探索实践为研究对象，对自然资源综合管理体制建设，自然资源综合管理战略性规划编制实施，自然资源综合管理立法，自然资源数据、信息、知识整合，自然资源综合评价方法和模型等普遍应用于自然资源综合管理实践的管理工具进行了分析总结，并对借此形成的自然资源综合管理框架，包括使命目标、原则理念、主体、客体、流程、手段、绩效评价、结果应用等，以及构成这些框架的基本组件进行了分析总结。在此框架下，分析了我国自然资源综合管理面临的机遇、挑战，探索了我国自然资源综合管理框架建设和管理工具的开发利用。

本书可供自然资源管理及相关专业的行政人员、科研教学人员和在校学生参阅。

前　　言

我国自然资源部的成立使我国自然资源部成为世界大国中自然资源部门管理范围和管理职责最多的机构之一，也标志着我国自然资源管理进入了综合管理的新阶段。自然资源领域面临着自然资源短缺和生态环境恶化、生态系统服务功能下降、生态系统复原能力减弱、生物多样性不断丧失、水资源短缺和污染、自然灾害增加、海岸带退化、沙漠化、土壤质量下降等困境，同时也面临很多机遇，包括大自然的鬼斧神工持续为人类福祉做出巨大贡献、人类不断发现新的自然资源和挖掘自然资源的新用途、不断进入新的自然空间、与新科技的结合不断生产出新的高附加值产品等。无论发达国家还是发展中国家，自然资源综合管理始终面临着以下难题：如何统筹考虑自然资源的多门类、多用途、多功能、多尺度、动态性、差异化、不确定性与自然资源综合管理中的多利益攸关方、多目标、多方向、多关系类型、多手段、交互性等各方面特征和属性；如何将碎片化的自然资源数据、信息和知识，碎片化的价值观，碎片化的法律规范，交织重叠的政治、科学、技术、经济、法律、社会等不同理性和逻辑脉络归结链接起来形成完整的体系；如何在需求导向、问题导向、风险防控、危机管理、发挥竞争比较优势、中长期基础业务建设等不同业务之间确立优先级以及统筹协调和配置人力、财力、物力、权力、信息资源；如何在自然资源调查、评价、监测、规划、开发、利用、保护、修复、监管等不同类型的管理行动之间配置人力、财力、物力、权力；如何在综合管理中不削弱专业性和精细化管理等。这些难题的复杂程度已超出任何人的感性经验，自然资源综合管理中的全面系统、协调整合等只能是理论设想和愿景而非现实选择。自然资源综合管理框架的构建和工具的开发应用正是为了无限接近这种愿景。

我国党中央、国务院关于国家治理体系和治理能力现代化的一系列论述为自然资源综合管理框架的建设和综合管理工具的开发应用提供了指引和明确需求。构建兼容性的自然资源综合管理框架是建设自然资源综合管理体系的起点，在该框架下，基于学科、程序、方法、模型等自然资源综合管理工具的应用，可以给出各种选择和决策的参考依据。自然资源综合管理框架和管理工具之间相互依存并在反复迭代中两相促进、发展和不断完善。国际上自然资源综合管理框架构建和工具的开发利用实践已有数十载。尽管每国的自然资源禀赋、面临的自然资源形势、问题和挑战不同，国家治理能力各异，但其自然资源综合管理框架和管理工具仍具有一定的通用性和价值中立的特点。有鉴于自然资源综合管理是过程和愿景而非结果，本书主要基于实证，总结实践中业已应用的管理工具及其所指向的具兼容性的综合管理框架，描绘现实图景，旨在为我国自然资源综合管理框架建设和管理工具的开发利用以及纳入和贡献于国际自然资源治理体系提供借鉴。

本书共分9章，其中有3章含多个附件，章节安排如下：

第一章简述了自然资源的概念，概括了自然资源的6个属性和8个特点及其对自然资源管理和制度设计的要求。本章还归纳总结了自然资源的学理分类及各国宪法、综合管理法、单门类法中列举的自然资源，以矿产资源为例归纳了法律对自然资源的多维度分类。这是自然资源综合管理框架建设和管理工具开发利用的基点，本章内容构成全书的基础。

第二章引进了自然资源综合管理框架和自然资源综合管理工具的概念，并就水资源、海岸带、美国军事基地等领域的自然资源综合管理进行了归纳总结；介绍了与自然资源综合管理相关的其他几个概念，包括基于生态系统的管理、适应性管理、以社区为单元的管理、可持续管理等。在上述内容基础上，归纳了自然资源综合管理的预示框架。本章还对自然资源综合管理工具的概念、类型、功能、适用性等进行了概括总结。本章旨在对自然资源综合管理框架和工具描画一幅全景草图。

第三章至第八章对自然资源综合管理的6类工具进行逐一论述。

第三章总结了国外自然资源综合管理体制的特点和变化趋势，指出自然资源综合管理呈现一家为主、多家共管，横向扩幅与纵向简政同步，重大问题导向以及一定程度的行政三权分立等特点。对自然资源综合管理的几个职能模块，包括宏观综合决策模块、内外部联络模块、单门类资源管理模块、资源区管理模块、资源系统管理模块等进行了专门论述。在4个附件中，分别介绍了美国、俄罗斯、英国、巴西的自然资源管理体制。

第四章对各国自然资源综合管理战略性规划的类型、法律依据、基本框架、编制程序、绩效评价等内容进行了分析总结。附件4-1以美国内政部战略性规划为例，对其国内政治、资源挑战和内政部部长特质3个重要变量对不同时期内政部战略性规划的影响进行了分析；附件4-2对美国内政部衡量战略性规划进展的绩效评价指标进行了详述。

第五章基于国外立法实证，将自然资源综合管理立法分为资源环境政策法、自然资源综合管理法和自然资源单门类法3个层次，描述了各层次法律的立法宗旨、调整范围、调整深度和调整的主要内容。本章旨在说明，虽然立法是自然资源综合管理中最强有力的工具，然而由于立法的刚性要求与自然资源的不确定性对管理的开放性和弹性需求之间存在矛盾，所以立法在自然资源综合管理中发挥的作用有一定的局限性，需要有指南手册等配合。附件5-1以保护区采矿政策为例，说明在自然资源综合管理中辨（辨别利益攸关方）、识（识别各种利益）、序（建立权力次序）、评（评价不同用途的利益）是如何发挥作用的。附件5-2节选了澳大利亚《南澳大利亚州自然资源管理法》中关于自然资源管理规划的内容，旨在说明自然资源管理规划在法律规范上的实体和程序性规定。附件5-3以国外绿色矿山标准化建设为例，旨在说明标准建设这种工具是如何在自然资源综合立法中发挥作用的。

第六章概括了应用于国际、国家、部门、项目等不同层次的自然资源综合评价方法和模型，分析了定量化方法模型应用的前提条件和应用领域等的局限性。以美国自然资源经济贡献报告为例，说明如何评价自然资源以及自然资源部门在社会、经济和生态中的贡献。

第七章总结了美国、加拿大、澳大利亚等国家自然资源数据、信息和知识整合体系建设的情况，旨在说明自然资源的综合管理首先是自然资源数据、信息和知识的整合，其构成整个自然资源综合管理的底座，也是自然资源综合管理的重要组成部分，其发育程度直接决定了其他工具的开发利用水平。

第八章论述了国外自然资源登记制度，旨在说明自然资源登记作为一种管理工具，如何通过自然资源权属维度和自然资源数量、质量、分布等客观物理维度的集成，来支撑自然资源综合管理。

第九章论述了自然资源综合管理是我国未来的发展方向。分析了我国当前面临的6方面挑战和机遇，包括党中央、国务院一系列重大决策部署有待在自然资源管理中融会贯通和落实，有待从战略高度平衡各种关系和建立平衡关系的框架，有待启动自然资源综合立法和拓展单项立法范围等。提出了我国自然资源综合管理框架并探索了每一种工具的开发利用方向。

本书编写分工如下：第一章，陈丽萍，陈静，张雅丽，杨杰；第二章，陈丽萍，陈静，张迎新，张雅丽；第三章，刘丽，陈静，汤文豪，曹庭语，刘伟；第四章，陈静，张雅丽，马永欢，汤文豪，赵晓宇；第五章，陈丽萍，陈静，刘丽；第六章，陈静，赵晓宇，汤文豪；第七章，陈丽萍，张雅丽，赵晓宇；第八章，陈丽萍，吴初国，刘丽，陈静；第九章，陈丽萍，陈静。陈丽萍负责全书统稿。

感谢自然资源部综合司的业务指导、自然资源部信息中心的支持、张新安研究员对国外自然资源管理相关研究的引领及指导。感谢责任编辑孙亚芸编审的辛勤付出和给予的很多建设性意见。因笔者水平有限，书中定有不妥之处，敬请读者批评指正以待更新。

作　者

2019年12月

目　　录

前　言

第一章　自然资源

第一节　自然资源的概念

第二节　自然资源的属性

第三节　自然资源的特点

第四节　自然资源的学理分类

第五节　法律和管理中对自然资源的列举

第二章　自然资源综合管理