中国古代政权颇为复杂，与现代不同，现代政权完全由政府机关掌控，古代政权分立，行政机构与监察机构有着不同的职能。监察机构是中央行政机构为了为了加强对地方的控制而设立的机构，但是随着时间的发展，监察区的机能就开始逐渐“由虚入实”，从虚设的政区变成新的有实际意义的政区机构。

在《汉书地理志》中有记载：

昔在黄帝， 作舟车以济不通， 旁行天下， 方制万里，画野分州， 得百里之国万区， ……尧遭洪水， 怀山襄陵， 天下分绝， 为十二州， 使禹治之， 水土既平， 更制九州， 列五服， 任土作贡 ”。

大禹为了方便管理，将天下分为九州，州从此诞生，而后的政治权利中心都延续这种州。本文将从州制出发，简单探讨中国古代监察区机能的转变和政区的“由虚入实”。

以州而制，最早起源于汉武帝时期。汉朝初期，再次出现春秋时期的状态，诸侯势力过大，不过比起春秋，天子的势力也不弱。不过从另一方面来看，景帝在位时期，窦氏家族经过文、景两帝的发展，家族势力在朝中根深蒂固，整个朝廷内是离心离德，所以藩王对于朝廷而言是个心腹大患。

汉武帝继位后，施行推恩令削弱藩王势力，终于解决藩王之乱，同时为了制衡藩王的势力，防止藩王势力再次出现威胁到中央的情况，于是便成立监察区，监察区成立之初的作用是就是为了控制藩王的势力。

州制也是从这时候出现，原本大禹分天下为“冀 豫 徐 兖 青 扬 荆 梁 雍”九州，汉武帝实行的监察区加上交趾、朔方合称“十三刺吏部”，后又称十三州。每周由中央派遣官员专门负责这个监察这个州的藩王势力，从军队、官员、政治、经济等各方面权衡，保证藩王势力不会威胁到中央。

后来中央的高度集权，地方藩王的势力再难有威胁到中央的政权，虽然是这样，但是如果撤离监察区，汉武帝所作的一切努力有可能会付诸一炬，于是监察区的机能开始逐渐发生转变。不仅仅再是监控藩王，而是向巡查的职能发展。此刻的监察区长官相当于一州刺史，相比最初的监察区的职能已经改变成了监察地方，包括地方官员是否贪污、乡绅是否鱼肉百姓等各种职能。

经过长时间的发展，后期监察区有了一套完整的系统，监察区发展成巡查职能，常见于东汉。西汉末年，汉朝兴盛了近百年的天下已经有了动摇之势，皇帝懦弱不堪，不理政事，终日纸醉金迷。天下百姓虽然没有战乱之苦，却有无明君治理之之苦，整个国家混乱不堪，宦官当道，外戚掌权。直到王莽篡汉，建立新的政权西汉结束，后来刘秀重新夺回帝位，延续汉朝，史称东汉。

东汉政权建立初期，光武帝刘秀为了安抚天下，便再立监察区，重新确定监察区职能。首先为了保证百姓的利益，监察区设有单独巡查小组，若有当地乡绅权贵以势压人，由巡查组上报行政部门，然后由官府出面维护百姓利益，这个时期巡查组是没有实权的，仅仅有通报份职权。

另外，如同宋代“包青天”所持有的铡刀相似，巡查组也分等级，最低级的就是上述提到的稽查鱼肉百姓的乡绅的，然后更高级的则是监督官员的巡查组，这类巡查组由皇帝直接任命，称为“巡查史”巡视所属州的各类政务，包括经济、文化、科举等各方面，从一定程度上保证了普通百姓和寒门士子的利益，这也是东汉初期能再次兴盛的原因之一。

还有一类就是专门成立的司法巡查部门，无论是冤案还是悬案，都由这个巡查组负责，被称为“监御史”，这正是这一机构，从而使东汉的政治清明达到前所未有的高度。这个时期，虽然监察区的职能比起最初有了很大转变，但依旧是没有任何实权的，即便有问题只能反馈给上一级行政部门，而自己并没有任何可以处理问题的实权。

直到东汉末年，各方势力动乱，诸侯挟天子以令诸侯，这为监察区转型提供了契机。东汉末年，政治一片混乱，百姓民不聊生，在这种情况下爆发了黄巾起义，为了镇压起义军，汉灵帝决定采取以州为单位，建立军权机构，以武力镇压百姓起义。于是朝中大臣顺理成章的成了最佳人选，但问题是以什么样的形式去建立军权呢？

原本监察区的刺史便成了最佳的选择，朝廷任命各大官员出任各州州牧，为了镇压起义军，朝廷赋予州牧具有“内亲民政，外领兵马”的职权，这个时候各州监察区原本只能巡查不能行政的本质正在被改变，监察区也成功“由虚入实”，从无权变成有实权的政区。

也正是因为监察区向政区的转变，导致东汉的灭亡，曹操、袁绍等三国霸主也是在这个时间出任不同州的州牧，通过监察区的职能改变，慢慢建立自己的势力，将州变为政区，然后吞并其他势力，最终致使东汉灭亡。

可以说，中国古代监察区的转变是必然的过程，只是转变的方向有些意外。监察若只有监察的职能，便没有多大威慑力，而由“由虚入实”完全是因为东汉末年皇帝的昏庸，错误的政治决策，导致监察区开始拥有超过本身职能的实权，使得监察区向政区转变与东汉政权的灭亡。

参考文献：

《汉书》

《后汉书》