专家研讨 | 如何有效推进基层政府数字化转型|政府|物联网

政府数字化转型是我国全面深化改革的重要内容，发挥着带动和牵引各领域数字化转型的关键作用。近年来，随着我国工业互联网和新基建推动经济转型升级加速发展，数字政府建设正面临难得历史机遇、处于关键历史节点。数字政府作为数字中国的有机组成部分，不仅是推动数字中国建设、实现经济高质量发展的重要支撑，更是推动政府治理现代化的重要动能。那么，在数字时代，如何提升政府的数字治理水平？如何解决政府部门间数据共享难、协同效率低的难题？未来政府在体制、组织、制度、机制、手段等方面需要实现哪些突破？

对此，华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心主任文宏认为，应持续优化政府数据管理体制机制，坚持基层需求导向推进改革任务，通过资源和政策引导为基层赋能，从而更好地提升治理效能；华中师范大学信息管理学院教授、湖北省数据治理与智能决策中心副主任段尧清也表示，针对目前我国基层治理碎片化现象，应以通过感知智能化、治理过程数据化、服务智慧化和评价及时化，更好地提升基层治理水平。

如何有效推进基层政府的数字化转型进程？

持续优化政府数据管理体制机制。围绕政府数字化转型和“数字政府”建设的核心目标，打通各部门关键业务流程和环节，建设政府内部跨部门的一体化协同机制和平台，将跨政府部门的合作机制以共同的语言、工具和技术体系落到实处；

坚持基层需求导向推进改革任务。政府数字化转型改革需要坚持以基层需求为导向，努力提升数字化转型的“获得感”。在管理体制、运行机制、建设运营模式等方面开展创新，构建“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹有力、整体推进”的政府数字化改革组织管理体系；

通过资源和政策引导为基层赋能。政府数字化转型和“数字政府”建设当中，需要统筹协调区域间平衡发展问题，通过政策引导为基层吸引资源和培养数字人才。

我国基层数字化转型的具体路径有哪些？

感知智能化。以物联网为代表的感知技术可以为基层治理数字化提供丰富的素材，也可以从一定程度上缓解基层人员短缺的问题；

治理过程数据化。可以将基层治理实践活动中多源异构信息转化为可机读数据，方便数据开放共享与价值挖掘，进而极大地提高社会治理的效率与效果；

服务智慧化。在数据驱动的前提下，以精准的服务供给为目标，借助先进的数据收集和分析技术，自动且精准地感知与识别不同目标群体的服务需求，为需求日趋多元化的公民提供精准的个性化民生服务；

评价及时化。数字化转型从多个维度制定统一的基层治理数字化转型标准，严格监督各个转型步骤的落实和运行，最终从结果倒逼各基层治理主体实施对应的改进措施。

更多精彩观点

基层政府数字化转型的趋势与挑战

1、我国政府数字化转型的趋势和目标

政府数字化转型是我国全面深化改革的重要内容，发挥着带动和牵引各领域数字化转型的关键作用。政府数字化转型的本质是改革，是对传统政府运作模式、传统政务信息化建设模式的改革和创新，是在全面深化改革和信息技术革命这两大时代脉络相互交织的背景下开展的系统性改革。它的具体表现形式是“数字政府”建设，目标是践行“以人民为中心”的发展理念，实践路径是以改革创新思维系统打造整体化、协同化、数字化政府，有效提升政府履职服务能力。政府的数字化转型对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义，主要表现在三个方面：

一是优化政府的管理、服务和决策模式。党的十九大准确把握信息技术快速迭代的复杂形势，作出了建设网络强国、数字中国、智慧社会的战略部署。“数字政府”建设是“数字中国”的重要组成部分，也是我国全面深化改革的重要内容。全国各地积极响应党和国家的号召，探索政府数字化转型及“数字政府”建设，部分地区先行先试，成效显著。比如，广东推进“数字政府”改革建设，浙江省推行审批服务便民化“最多跑一次”改革，上海市建成网上政务服务“单一窗口”，贵州省以大数据资源为牵引推动政府数字化转型等等，都为我国政府治理模式数字化提供了有益经验。

二是提高政府市场调控能力和促进数字经济发展。一方面，数字技术可以在优化政府职责体系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，深化行政审批制度改革中发挥重要作用，从而助力提高政府调控经济、监管市场的能力。另一方面，政府调控经济能力与数字化思维相结合，能够以积极有效的制度和政策促进我国数字经济发展，为新产品、新服务、新业态、新商业模式的萌发营造良好氛围。

三是以公众需求为导向提升数字化转型的“获得感”。坚持以人民为中心的发展理念，紧密围绕民众在政务公共服务中的实际需求推进数字化转型，解决民众在日常办事过程中的实际问题，实现信息化手段与各项政务工作的深度融合，不断改善民众的体验感，让普通民众有切切实实的“获得感”。

2、基层政府数字化转型的压力与挑战

政府数字化转型及“数字政府”建设是一项复杂的系统工程，近年来，在党中央、国务院的统一部署下，各地区积极开展“数字政府”建设探索，政府治理体系和治理能力的系统性、整体性、协同性得到全面提升。但随着改革向纵深推进，处于改革“神经末端”的基层政府，出现了一些亟待解决的问题：

一是更加复杂严峻的政务数据管理问题。传统科层制的管理模式具有“条块分割”的特点，在此模式下的信息化建设容易形成部门间的“信息孤岛”和“数据烟囱”。该问题主要表现为政府行政体制内部的信息不对称、数据不贯通、流程不清晰、线上线下不融合等，直接影响着政府行政效率和服务质量。例如目前公民户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等基本信息还分散在各主管部门，垂直管理的海关、国税、公安等系统尚未完成整合，各主管部门、各地区、各平台间标准不统一、接口不联通、信息不共享。各部门信息化独立建设、分散管理、各自为政、数据重复采集、共享应用困难，是政府数字化转型面临的首要障碍。

二是“痕迹形式主义”异化现象。面对政府数字化转型的重要任务，各地区开设了众多试点和试验区，诸如大数据发展管理局、政务服务数据管理局、大数据统筹局，行政服务中心、政务服务大厅、公共服务中心等。但经常是“一套班子一个想法”，不断给基层带来更多的改革任务和更大的压力。与此同时，各部门在信息化系统建设上各自为政，普遍重立项建设、轻运行维护和推广应用，突出表现就是政府部门各有一套自己的信息系统，且系统类型复杂、功能重复、标准不一、数据共享难。可见，基层“数字政府”改革面临着“重投入、轻运营”“重考核问责、轻激励赋能”的问题，容易加剧精力耗散、资源浪费和基层疲惫等困境。

三是数字化转型进度与资源的不匹配。近几年，政府数字化转型建设已在全国各地广泛铺开，省级政府层面均给予了高度重视，而许多市县基层却因地区资源保障问题影响了改革进度和质量。一方面，受地区之间技术基础、经济发展状况影响，各地市级政府对于政府数字化基础设施建设的投入力度不同，各地转型进度和发展质量极不均衡。另一方面，乡镇基层政府普遍在人才、资金方面受到较大制约，虽然省级层面制定了“全省一盘棋”的政策，强调在全省统一框架体系下投入建设相关基础设施，但基层缺少运营和维护的人员与资金，并且数字化工作方式与基层传统工作方式也存在一定的融合难度。

3、基层政府数字化转型的未来展望

政府治理应直面挑战、把握机遇，加快政府数字化转型进程，建设“数字政府”。这需要各地区根据实际情况先行先试，加强研究和总结，把改革实践上升为理论成果，固化为制度性成果，转化为治理效能，更好地为企业服务、为群众办事。

一是持续优化政府数据管理体制机制。围绕政府数字化转型和“数字政府”建设的核心目标，打通各部门关键业务流程和环节，建设政府内部跨部门的一体化协同机制和平台。关键要做好以下几点：一是在改革理念上需要强化互联网思维，需要以“统一、整合、集约、共享”的方式，从全局视角系统性谋划政府数字化建设，在体制机制、平台建设、操作路径等方面系统性地推动改革创新。二是在改革推进中需要加强规划引领和高位推动，积极探索系统性、整体性、协同性推进“数字政府”改革建设的可行路径。三是在改革落实中要构建标准化的数字服务体系，多渠道提供数字化公共服务，不断升级技术实施准则和数字应用标准指南，将跨政府部门的合作机制以共同的语言、工具和技术体系落到实处。

二是坚持基层需求导向推进改革任务。政府数字化转型改革需要坚持以基层需求为导向，努力提升数字化转型的“获得感”。面对各地频繁开设的数字化改革试点和试验区与基层管理需求不匹配而造成的应付式问题，需要从以下方面做出调整：一是需要在今后的数字化改革中，牢固树立以人民为中心的发展理念，紧密围绕基层政府治理的实际需求，解决基层政府履职过程中的实际问题。二是需要明确各级各部门在政府数字化转型和数字化运作中的权责关系，优化考核体系、奖惩体系，推动实现资金统筹管理、业务协同开展的新型政府信息化建设管理模式，以“整体政府”形态进一步提升治理效能。三是需要开展政企合作，针对不同民众的个性化需求，以更加灵活的方式提供在线服务，从根本上改善基层数字服务的用户体验。

三是通过资源和政策引导为基层赋能。政府数字化转型和“数字政府”建设当中，需要统筹协调区域间平衡发展问题，通过政策引导为基层吸引资源和培养数字人才。一方面，需要始终坚持“全省一盘棋”的思维，在工作推进过程中结合各地实际发展情况，细化布局，制定不同的发展策略和扶持机制，通过省级统筹的集约化建设，加快推动实现城乡数字化改革发展一体化。对于经济欠发达地市，要按照统一规划，全面应用省公共软硬件基础设施和支撑资源，并重点做好组织工作和业务应用培训。另一方面，需要通过多种方式途径建设基层专业化数字人才队伍。对于政府管理者、执行者在数字项目管理方面专业知识不足的问题，可以通过购买服务的方式，以专业培训课程、经验交流论坛、数字经济博览会和调研学习等多样化途径，引导领导干部学习新知识、补充新技能，为推进政府数字化转型打好基础。

基层治理数字化转型的具体路径

1、感知智能化

以物联网为代表的感知技术为基层治理数字化转型提供了一个新的契机，物联网技术可以实现对密集且变动性强的业务和人群的实时管控，地理位置、生命状态、情感状态、实时定位、人口追踪等都可以通过物联网实时监控来实现。这既可以为后续的数据化提供丰富的素材，也可以从一定程度上缓解基层人员短缺的问题。各基层组织要充分融入“一网通”平台，搭建智能互联平台。

2、治理过程数据化

数据化是数字化转型的基础，数据在数字化转型中的具体表现为将基层治理实践活动中多源异构信息转化为可机读数据，方便数据开放共享与价值挖掘。基层治理过程中会产生大量的业务信息，这些信息往往是结构化、非结构化和半结构化的，如何将这些多源异构的信息转化为可以利用的数据，是基层治理数字化转型中亟待解决的问题。这个过程需要做好以下几个方面的工作：

一是由主动与被动数据采集方式转化为自动的数据采集方式。传统的主动与被动数据采集方式效率低下且数据质量不高，而目前的物联网和移动情景感知等技术可以帮助数据收集者随时随地自动收集类型更广的业务数据。自动数据采集还可以排除过去人为干扰等主观因素带来的数据失真问题，提高数据的整体质量和利用价值；

二是厘清各基层治理部门的权责界限，完善数据协同收集机制。目前各基层治理主体之间权责模糊，导致大量数据重复采集、口径不一等问题严重，未来应当明确各部门、各组织的数据收集范围；

三是统一元数据标准，构建统一的数据共享架构。基层各主体在数据采集方面经常存在一数多源的情况，且各部门使用不同的数据标准也使得数据难以整合在一起。因此，需要利用元数据，制定模型定义统一的数据描述标准，方便采集数据的存取；

四是推动数据开放，公开提供可理解和可利用的数据格式；

五是完善数据确权。统一的数据共享架构使得多方数据得以整合汇集，但如果不解决好数据的权益归属问题，将会大大降低各主体的参与意愿。因此，可以借鉴区块链等技术思想，针对数据融合共享的不同阶段，确定数据的所有权、使用权和收益权，尽可能地保护参与数据交换的主体的基本权益；

六是加强隐私安全保护。数字化技术赋予基层组织更大的权限以获取更广阔的数据，这虽然能够极大地提高社会治理的效率与效果，但也正不断地加深对公众正常生活的威胁。基层治理数字化转型，必定不能触碰隐私安全这一底线。

3、服务智慧化

智慧化服务需要在数据驱动的前提下，以精准的服务供给为目标，借助先进的数据收集和分析技术，自动且精准地感知与识别不同目标群体的服务需求，并综合利用情感分析、语义识别、自动问答、AI和可视化等多种技术手段，为需求日趋多元化的公民提供精准的个性化民生服务。感知智能化和治理过程数据化将医疗、交通、治安、教育等数据放入统一的数字化平台，并允许各基层服务部门按需获取相关政务数据，为整合辖区内事关民生的数据奠定了基础。除此之外，通过手机APP和微信等网络社交平台，可以推动民生服务线上线下相统一，让居民足不出户就享受到与线下同等的民生云服务，即便在线下办理，也能通过一站式服务平台大大降低居民的办事成本，实现“一网通办、一网统管”。

4、评价及时化

实时性是人工智能、大数据、物联网和云计算赋予基层治理实践活动的一个重要特征。新的数据采集、处理和分析方式，可以为基层治理数字化转型的实时评价提供丰富的数据支持。例如，通过建立基于大数据的督导系统，对基层治理过程进行实时监督；通过数据挖掘等手段，分析公民对基层治理的满意程度；通过5G和物联网等技术实现对数字化项目建设的实时监控和评估。数字化转型的评价可以分为三个部分：基层治理数字化转型质量标准体系、基层治理数字化转型阶段评估、基层治理数字化转型效果评价。

建立基层治理数字化转型质量标准体系需要借鉴国内外其他领域优质的数字化转型经验，并在实地调研的前提下，从多个维度制定统一的基层治理数字化转型标准，严格监督各个转型步骤的落实和运行。该质量标准体系的主要目的是为基层治理数字化转型提供权威的参考标准，让转型过程中各基层组织有标准可依。当然各基层治理主体也需要在实践中根据本地区的实际情况，发挥主观能动性，有侧重地参照质量标准体系的内容进行数字化转型。数字化转型阶段的评估目的，是为了科学评估本地区数字化转型的进展程度，阶段性地总结过去数字化转型工作中的成就和不足，并在未来的进阶过程中采取对应的办法。数字化转型效果评价则需要对影响数字化转型成效的关键因素进行挖掘，从不同的角度对数字化转型的效果进行量化评估，促进基层治理数字化转型的不断进步，避免出现内卷化和信息形式主义等问题。与质量标准体系事前和事中的指导目的不同，数字化转型效果评估是结果导向，从结果倒逼各基层治理主体实施对应的改进措施。

文章来源：《国家治理》周刊2020年10月第2期

华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心主任文宏

华中师范大学信息管理学院教授、湖北省数据治理与智能决策中心副主任段尧清

原文责编：罗婷/李懿；臧雪文/罗婷

新媒体责编：张捷

视觉：王洋

（图片来自网络）