弹性调控对城市公共空间品质的提升作用研究

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在过去十几年的高速建设发展后，中国当前的城市建设进入从追求数量到追求质量的新阶段。然而， 我国现有的公共空间建设方式和规划方式还不能很好地适应新发展阶段的追求。

我国目前大量的公共空间建设仍然停留在由公权力规划部门主导下制定公共空间建设规划、计划利用的土地和相应的指标，并进行投资建设的发展阶段。

这样的建设方式往往只能够在建设面积指标上满足基础的城市公共空间需求，其在追求高质量城市生活的背景下导致了公共空间总量不足的问题，在建设过程中也无法对已建成的存量区域，或者成熟的建成区的公共空间体系进行增加或精益化的添补，缺少建设规划上的灵活性和生动性，也催生了中国城市公共空间广泛存在的尺度失控、千城一面、类型单一和发展粗放的问题（图1）[1-3]。

在城市规模日益扩大、城市生活方式日益丰富的大背景下，这样单一的、自上而下的公共空间规划建设方式， 已经不再符合精益规划、高品质建设的要求。一种更为有效、灵活的公共空间规划建设方式需要被提出，作为现有公共空间规划建设体系的补充。

弹性调控的概念与类型

弹性调控是一种在合理的监管和公权力的约束下，介于完全自由市场配置资源和完全计划性配置资源之间的一种调控方法。

相对于完全计划性的自上而下的资源配置模式，弹性调控则引入了市场的作用，能够在资源有限的情况下，发挥市场化资源配置更高效的优势，完成整体公共利益的最大化。

相比于通过经济规律和市场的作用，完成资源的配置方式，弹性调控能够容纳更多监管的空间，来保证公共空间建设过程中利益分配能够原则上符合公共性利益的要求，避免市场化主体利用调控空间谋取私利。

已有学者从不同角度论证了引入市场化机制进入公共空间规划过程进行弹性调控的合理性和优越性。在现有的学术研究中，以杰罗德·凯登（Jerold Kayden）为代表的西方学者，通过梳理已有的通过弹性调控建设的公共空间，提示了弹性调控建设运营的公共空间存在具有更高品质的潜力[4]。

弹性调控的弹性需求基于以下两个基础。首先，城市的发展是一个不断变化的过程，作为一个复杂的系统，城市在不同区域、不同时间所需要的规划工具和实施办法均需要因地制宜的调整。

以一个终极蓝图的设计规划工具和相应的规划成果，难以在变化的发展中有效地适应不同的情况。因此在城市规划和城市公共空间的建设过程中，弹性的调控能够提供容纳这样变化的机会，从而让规划系统更好地适应城市的变化。

其次，引入市场化机制进行弹性调控，相比于强制性行政命令下的规划建设，能够通过参与者的博弈[5-6] 更加激励开发者根据已有条件最大化利用规则，完成最大化经济利益的开发。在良好的规则设定的前提下，开发商拥有足够的积极性完成符合规则设定的公共利益的提供，和私人开发经济利益的最大化，形成公私利益的双赢。

基于以上两个基础， 弹性调控在城市公共空间规划中有着较大的优势。因为在城市公共空间的建设过程中，相关资源的原始分配方式是动态且不均衡的，通过行政手段进行的分配和规划，让规划者以市场经济对立面的姿态出现，而忽视了实际现实的约束。通过市场分配资源，能够在规划的实施过程中充分照顾到个体的权益， 给予参与方表达的权利和协商的机会， 这样才能最终达到兼顾利益、多方共赢的纳什均衡[7]。

弹性调控在不同国家和地区的规划体系语境下，有着不同的具体实施方法。但在本质上，弹性调控是一种由公权力规划管理部门，在城市规划和设计导则的编制、实施过程中，根据城市和区域的实际发展、开发商利益和城市公共利益的平衡，来对规划方案和公共空间权属进行调整的过程。

在具体的弹性调控技术手段上，由于其调控的对象是城市空间开发过程中，各方利益主体所能够扮演的角色的分配方式，利益主体的角色分配方式通过让渡或部分让渡用地建设过程中的一项或多项权利完成[5]。根据这一标准， 本文中所讨论的弹性调控根据类型可以被分为控规指标调控、公私合营、运营权转移和参与式设计等（ 图2a）。下面就本文所涉及的弹性调控手段进行具体描述。

（1）控规指标调控是一种规划部门建立在其法律地位和职权基础上的，对规划内容进行调控的手段，公权力部门通过设定规则，在一定程度上把握公共设施建设的部分核心指标和质量评价标准，而对公共空间的具体形式、所应用的空间模式不做针对具体地块的规定，从而部分让渡了公共设施的规划权利。

（2）特许经营（Build-Own-Operate, BOO）属于公私合作伙伴关系（Public-PrivatePartnership, PPP） 的一种， 是PPP 在不断的细化发展中精细化分类的一种公司伙伴合作关系。特许经营模式下PPP 的主要特征是，公共设施的总体开发、建设和运营权属均归属于社会主体，与建设—运营—转交（Build-Operate-Transfer, BOT）的重要区别在于公共设施不存在由社会主体向政府移交权属的过程。

（3） 运营权转让（Transfer-Operate-Transfer, TOT）指的是原本所有权、开发权和运营权均归属公权力部门的公共设施，其运营权部分经过手续转让给非公权力的社会利益主体进行运营，并在一定期限后由社会主体将运营权交还给政府，在运营权转让的过程中，政府部门在收取一定补偿的前提下，向社会主体让渡了一定时间内的运营权和收益权。在这个过程中，政府部门获得了由社会主体提供的补偿收益，减少了运营公共设施的行政和资金成本支出。同时由于社会主体精简高效的运营管理水平，政府公权力还能够获得潜在的、更高质量运营的公共服务。

（4） 参与式设计的核心目的， 在于在公共设施的规划过程中，将公共设施服务范围内潜在的使用者纳入规划设计的讨论和决策过程中。在参与式设计过程中，规划部门将部分的公共设施的规划权力以纳入公众参与的形式，让渡给非公权力的公众参与者。参与式规划最早出现在美国的规划体系中，其目的在于强调规划目标空间的使用者的共同参与。参与式规划已经成为当前公共空间规划管理的必然选择之一[9]，公权力规划部门的专业知识和能力能够与本地公众参与者更加贴近生活和实际的经验相结合，改变了传统意义上公共设施建设过程中的权力分配原则和逻辑， 从而突破了专业的困境[10]。

在弹性调控对公共空间品质的作用讨论上， 本文根据上文中对公共空间现存问题的分析，对公共空间的品质进行以下3 类讨论，即慢行友好、特色鲜明和使用多元。

（1）慢行友好是公共空间的重要品质之一，这一品质可追溯至对可达性作为城市公共空间重要优秀品质之一的研究。通过对现代城市发展中问题的反思和可达性的不断深入研究，学者认为，现代社会以机动车为规划主导的公共空间建设方式是众多城市问题的根源之一，建设更为紧凑高效的城市、让城市更为步行友好成为以“紧凑城市”“精明增长”“新城市主义”等当代城市规划理论对城市公共空间品质的要求。慢行友好的公共空间能够提升城市公共空间可达性水平，增加城市活力和活动的多样性。[11-12]

（2） 特色鲜明源自凯文林奇（KevenLynch） 在《城市意象》一书中提出的“ 可读性（Legible）” 这一概念。在现有的研究中，城市特色鲜明成了城市空间地域性的重要体现之一。具有空间认知层面可识别性和人文地域意象可识别性的公共空间能够使使用者对公共空间产生场所的归属感，由内化的空间使用情感与实际空间状态的共鸣产生认同感，从而对使用的公共空间具有更亲和的认知和更高的使用意向。公共空间所具有的集体记忆和个人经验的共鸣，能够激发公共空间的使用活力， 增强其公共性[13]。

（3）在新城市主义等当代城市规划学说中，城市使用功能的复合、紧凑和多样化，同样是城市公共空间高品质发展的重要影响因素之一。对城市功能混合多元的追求起源自《马丘比丘宪章》中对《雅典宪章》城市按照功能严格分区的批判。多元化的功能及其带来的多元化使用人群，能够更好地激活城市的活力。在多元化功能带来的城市活力提升过程中，公共空间起到了“城市触媒”的作用，可以带动城市区域整体的提升发展。

本文将在下面的章节中，就弹性调控对以上3 类公共空间的品质提升作用进行讨论。

弹性调控对公共空间

慢行友好的影响慢行友好的公共空间一般从其空间区域分布的密度和通达度、其中发生的活动的活力、设施的完备程度和空间本身的安全性几个标准进行评价[14]。在这几个标准中，公共空间本身的分布密度、慢行公共空间的通达度和公共空间的安全性起到了至关重要的作用。弹性调控的手段在慢行公共空间的分布密度、通达度和安全性上有很好的调控增益，能够显著提升公共空间的慢行友好品质。

增加公共慢行空间总量

城市慢行友好的公共空间在一般的评价标准中以街道旁的人行道为主要对象，然而在实际城市公共空间实践中，高架的人行连廊、可穿行的广场、公园等步行公共空间，同样构成了城市慢行体系中重要且有着极大优势的慢行友好的公共空间。这部分公共空间由于往往涉及城市界面和私人产权地块的复杂的关系，难以通过一方的力量完成公共空间的塑造。

弹性调控由于其自身固有的通过博弈均衡各参与主体的特质，能够很好地帮助城市增加这一类慢行友好的公共空间。其中较为著名的实践案例包括香港的高架步行连廊体系（图2b）和纽约的私人拥有公共空间（POPS）（图2c）体系等。

香港在高架连廊的弹性调控建设中，通过学习西方国家“私人拥有公共空间”的容积率奖励弹性调控手段，规划部门通过允许物业获得建筑面积的核减，或提高建筑开发容积率来鼓励开发商建设连接其他建筑的人行通廊。这样的政策极大地鼓励了开发商出于经济回报的目的建设互相连接的人行通道体系，大量建设的空中连廊形成了互相串联的、成规模且易于使用的全天候连廊体系，这样的体系在香港的多个区域快速形成（图2d）[13]。以发达的港岛中区步道系统为例，从中环码头至半山扶梯的公共步道共需要经过5个不同权属的物业，而其中仅有中区扶梯购物廊的连廊不是由容积率奖励政策建成。

根据香港地政总署截至2019 年12 月公布的信息，中环步行系统内共有14 个物业通过私人拥有公共空间的“公共设施”容积率奖励建设了连接四周建筑的步行通廊，考虑到连接两个物业只需要一方通过容积率奖励政策建设公共步道，14 个通过弹性调控建设公共连廊空间的物业所能够连接的建筑总数已经占据了总计连接43 栋建筑的逾半数。

纽约的私人拥有公共空间的政策希望通过鼓励性的弹性调控政策，促进私人开发商建设符合标准的公共空间，奖励其额外的容积率，从而为城市提供更多公共空间。在纽约市中，自1961 年开始施行POPS 弹性调控政策以来，截至2008 年，私人产权公共空间共计建设了超过530 处[15]，其中包含了例如一系列POPS 串联所构成的全步行横穿街区的通路“6 大道”（图3a），又或者拥有丰富活动、景观和设施的室内IBM 中庭、索尼大厦室内拱廊（图3b）的不同类型的慢行友好公共空间。

弹性调控下的纽约POPS 建设，充分促进了私人开发商参与城市公共空间建设。开发商一方面出于增加可销售建筑面积的目的，利用弹性调控的法规建设公共空间，获取经济补偿。这样的机制在楼面价格高昂的城市中心区尤其有效，其带来的经济回报效益能够给予开发商充分的动力完成公共空间的建设；另一方面，也由于中心城区高密度开发和高昂的土地价格，政府建设的公共空间难以在数量上保证要求，因此在机制上形成了双赢的互利局面。根据研究，纽约中城区所建设的大量不同类型的慢行友好的POPS，非常好地补充了公有公共空间在中城高密度开发区域的空缺，为纽约市中心增加了大量不同类型且适宜步行的公共空间（图3c）[16]。

在香港和纽约的公共慢行空间建设中，弹性调控通过利用可让开发商通过建设公共空间盈利的政策手段，充分调动了民间私人主体的力量参与城市公共空间的建设过程中。在这个过程中，传统公有公共空间塑造方式，由于公共产权问题而无法涉及的与私人用地紧密相连、穿行私人用地、占用私人用地的公共空间类型，能够获得私人用地开发商的充分配合得以建设，从而弥补了传统公共空间刚性规划建设手段中的不足，为城市在类型和数量上充分地提供了公共空间的补足。

同时，这一类通过弹性调控生成的城市公共空间，由于开发商在公共空间设计过程中的深度参与，公共空间的具体设计被导向为同时服务于开发商的商业利目的。而从商业利目的的角度出发，大量的人流、适宜停留的步行空间等要素，恰恰符合慢行友好公共空间的必要要求。实际上，公共空间适宜步行与适宜商业活动的标准判则，共同源自雅各布斯所描述的传统城市街道。从这一角度而言，在适合的制度设计下通过弹性调控所营造的城市公共空间，具有天然的慢行友好的潜质，而实际案例的实践也大量证明了这一观点，即弹性调控能够为城市增加慢行友好的公共空间总量与类型。

提升公共慢行空间通达度

公共慢行空间通达度主要基于步行空间的节点密度、通行效率和步行空间连接城市节点的广度进行评判。在上一小节所分析的香港高架连廊体系和纽约POPS 体系案例中，同样体现了弹性调控对公共慢行公共空间通达度的提升作用。

在香港高架连廊体系中，能够步行穿过建筑室内，到达街块另一侧的连廊体系中的以中庭、商业街为空间典型代表的室内部分，实际上作为公共可步行的空间，为步行体系增加了在城市公共道路人行道基础上的新一层次的步行节点，缩短了城市内横跨街块进行通勤的时间，以增加城市步行体系节点的方式提升了步行的效率。以旺角的人行连廊系统为例，通过人行廊道通勤，由于减少了地面红绿灯的等候时间，只需要地面同等距离通行时间的1/3 即可到达目的地[17]。

在纽约私人拥有公共空间体系中，步行空间通达度的提升主要依靠“横穿街块”式的室内外通廊和连接室内空间的室外/ 半室内公共空间完成。其中典型的案例包括了“6 大道”，这是位于纽约曼哈顿第六大道（6th Avenue）和第七大道（7th Avenue）之间，由南向北从51 街（51stStreet）至57 街（57th Street）延伸的连续公共拱廊系统。纽约的城市由大致尺寸为310m×85m东西向的长方形矩形街块组成，街块东西向之间较长的距离某种程度上阻碍了行人的来往。被称作6 大道的连续拱廊体系构成了在51 街至57 街之间的补充性的南北向纯人行通道。介于两条市政道路之间的纯步行道路，为在中城高密度办公的上班族节约了中午外出午饭的时间，并且成为市民休憩的又一公共空间场所，因此在实际的使用过程中，6 大道有效地提升了51街至57 街使用者的可达性。根据统计，每小时最多有1,200 名行人通过这个连续的公共空间体系完成公共空间的使用和通勤。

弹性调控对公共慢行空间提升通达度的作用机制，一方面依靠政策制定者在空间类型上的引导和约束；另一方面，高通达性带来的更多的使用人流、更便利的步行环境，能够创造更高的沿街面商业租金和更多可供营利的沿街面，同样也符合开发商的商业利益。与弹性调控提升公共慢行空间总量相似，弹性调控在政策制度的约束下，能够很好地提升公共空间的慢行通达度。

加强公共慢行空间安全性

公共慢行空间的安全性主要由使用者在使用公共空间期间的心理安全感受作为主要的评判标准。其中公共空间安全性主要由两个层次的因素影响，分别为公共空间自身运营过程中的主动安全保障，如安全监控设施的设置和保全人员的巡逻巡视以及公共空间所在城市区域的安全性。在纽约高线公园及其周边的切尔西区域的公共空间运营过程中，弹性调控制度对公共慢行空间的安全性有着显著的积极影响。

高线公园通过“高线公园之友”这一非营利组织的争取，成为纽约市著名公共空间后，吸引了大量的使用者，同时也带动了西切尔西区域的整体发展（图4a）。在2009 年开放后，其周边出现了大量的新建城市开发项目，形成了以点带面的“城市触媒”效应，各类明星项目以高线公园为核心被大量建设（图4b）[18]。这些新开发项目受到了西切尔西区域的容积率奖励和容积率转让弹性调控政策的影响，能够在开发符合高线公园公共空间利益的前提下获得更高的开发收益。大量新建的城市开发项目极大地提升了这一老旧工业区域的活力。另外，高线公园本身的运营也被纽约市公园部门通过运营权转让的方式转让给“高线之友”组织进行私人化运营。在私人化运营的过程中，高线之友组织投入了相当多的资源用于雇佣专职的保全巡逻队伍，以及其他安保设施的建设。

高线公园及切尔西区慢行空间的安全性主要受到弹性调控两个方面的积极影响。一方面，在切尔西区域的宏观视角上，由弹性调控政策激活的城市活力开发，极大地提升了高线公园两旁及区域内的住宅的入住量和商业活动的活力，从而带来了形成“邻里监视”的条件，提升了高线公园作为高架街道以及周边城市街道的安全水平。另一方面，高线之友作为私有化的非营利共空间运营组织，出于财产保全成本考虑，加强了公共安全巡视，提升了公共慢行空间的安全性。同样的作用机制也在香港和纽约的私人拥有的公共空间运行中出现，私人业主通过设立安保摄像头、雇用保安巡视，在客观上提升了公共空间的安全性。

从高线公园的案例中可以得出，弹性调控对公共慢行空间提升安全性的作用机制，主要依靠弹性调控政策激活城市区域活力，形成邻里监视效应，另外依靠运营权转移为代表的PPP关系，利用私人主体的财产保全需求，附带为公共空间提供公共安全服务。因此，弹性调控在政策制度的约束下，能够很好地提升公共空间的慢行安全性。

弹性调控对公共空间特色鲜明的影响

城市公共空间的特色主要可以从空间尺度的整体城市特色、区域辨识度和建筑本身的地标性3 个尺度进行讨论。弹性调控的几种手段在塑造城市不同尺度的特色时，具有鲜明的统筹和促进作用，能够为城市特色的塑造建立正向促进的机制。

塑造城市整体特色

在城市整体特色的塑造上，弹性调控一般以鼓励性的政策法规为形式，以直接或间接的经济奖励和补偿作为手段，来促进私人开发商在城市整体特色面貌上进行全局统一、单体分化的建设。其中尤为有代表性的为新加坡的城市空中花园面貌建设。

新加坡规划部门通过多种方式调控城市立体绿化公共空间的建设，其中包括通过允许建筑高度增加、减免空中花园的建筑面积计算以及通过财政，对建设城市空中露台公共空间的开发商予以补助等多种弹性调控方式，促进城市公共空间的建设。

例如新加坡施行的空中绿色刺激计划（Skyrise Greenery IncentiveScheme，SGIS）对提供屋顶绿化和垂直绿化的开发物业提供最高可达50% 的资助；LUSH 计划通过允许使用垂直和屋顶绿化公共空间替换地面绿化的方式，使得开发商可以拥有更多的开发空间，以激励开发商为城市和建筑使用者提供能够使用的城市立体公共空间（图5a）[19]；新加坡在规划中通过为设置符合要求的城市天空阳台（Sky Terrace）的建筑物提供建筑高度上的放松限制，使得建筑物可以根据所在开发地块的原始建筑高度要求，进行10-30m 的建筑高度提升（图5b）。

例如位于皮克林（Pickering）的公园皇家酒店（Park Royal）的垂直花园（图5c），通过LUSH 计划获得了相应的奖励，提供了大量的绿色垂直绿化空间，提升了外部的可识别性，也同样丰富了建筑内部的体验。这样的绿化方式，甚至还带来了内部使用者的生活方式上的改变，Parkroyal 员工马里奎尔·帕切科（Mariquel Pacheco）在相关的采访中认为，在这样的建筑中工作启发她拥有了更加环保的生活方式。

新加坡规划部门在城市空中花园的建设中采用的资金激励、容积率激励和建筑高度管控的激励，一方面充分引导了开发商建设空中花园：另一方面也给予了相应的激励，从而让私人开发商具有充分的动力去实践这样的规划引导。相比于强制性的空中花园建设要求，开发商具有更大的自由度根据自身的开发状态选择实现垂直绿化、空中花园的方式和空间模式，从而提供了更多具有空中花园功能的空间类型。另外，这样的政策也提供了大量从城市角度能够观看、体验的立体化城市空间，形成了大量以金沙湾酒店大型空中平台为代表的空中绿色连廊、平台和垂直绿化空间，从而成了新加坡的城市名片、形象代表，极具城市特色（图6a）。

在新加坡的空中花园建设过程中，开发商建设空中花园不仅能够获得容积率或者建筑高度、资金支持等直接的奖励，还能够通过建设花园提升项目本身的品质，获得项目溢价，提升整体销售份额，因而出现了类似树屋（Tree house）项目或是海洋金融中心（Ocean Finance Center）这样的超高绿化中庭、垂直绿化外立面。大量类似项目在弹性调控政策的促进下成片建设，构成了新加坡城市建筑以空中花园为代表的城市标志性特色。因而弹性调控通过直接或间接的经济回报和补偿，促进了城市内私人开发商在私人物业的兴建中设计满足城市整体特色要求的空间形式，从而促进了城市整体特色的鲜明呈现。

提升公共空间辨识度

在城市区域公共空间辨识度的塑造上，弹性调控主要通过带有鼓励和奖励性质的城市设计政策作为具体政策手段进行作用。其机制在于通过激励性手段促进开发商在城市区域开发过程中保持区域的业态和面貌特色，从而维持区域内公共空间的辨识度。纽约百老汇区域是世界范围知名的剧场区，其区域发展的特色受到了弹性调控政策极大的影响。

弹性调控主要通过容积率奖励、转让的方式对百老汇区域进行作用。20 世纪80 年代，百老汇及时代广场面临公共空间质量严重下降，剧场收入难以为继的境况。在容积率区域转让和奖励的弹性调控制度作用下，纽约规划部门在1982 年形成将曼哈顿中城包含剧场和时代广场的区域在内的完整的“特别剧场区”容积率转让区域（图6b），通过容积率转让制度，区域内的剧院可以出售其未使用的容积率给区域内任意地块，不需要受到容积率转移制度和历史建筑保护容积率转让制度中要求的“临近地块”限制，极大地提高了容积率交易的成功率。

由于区域内容积率转让的前置条件是获得收益的剧院需要继续保持剧院的运营业态，因而剧院通过这一方式获得了大量的收入，提供了剧院发展和翻修的资金，另外也保护了区域内剧院聚集的特色。同时，这一区域内还施行了奖励制度，即在区域内新开发的物业，若建设有符合规范的剧场，则可以获得容积率的奖励（图6c），这一制度也极大地促进了时代广场周边新开发地块建设含有剧场的复合型物业的积极性，为剧院区提供了更多新建的、具有更高品质的剧场空间，进一步增加了区域内剧院的聚集程度，形成独特的众多剧院互相比邻、隔街相望的奇特城市面貌和各类先锋剧目在极小区域内争相上演的城市活动景观。

百老汇区域的城市区域辨识度，主要由剧院成片聚集的营业业态、区域内大量剧院特殊的巨型广告、具有地方特色的剧院雨棚（Marquee）和剧场区特色的城市家具、设施等空间和设施共同营造（图6d）。这其中剧院聚集的业态是其他区域特色空间形态存在的前提条件，而容积率奖励和区域性转让的弹性调控手段从根本上保证了这个大前提的可持续存在。当区域内的特色业态面临其他高盈利城市商业的冲击时，弹性调控的方式为城市区域业态的持续发展提供了经济上直接和间接的帮助。因此，弹性调控根本性地帮助了纽约剧场区这一城市特色区域的辨识度建构。

公共空间地标化

城市公共空间的地标性主要由其物理尺度和形态的特殊性、历史文化背景的特殊性和承载活动的特殊性几个属性共同影响。弹性调控的手段在不同案例中，显示出了以不同的具体政策作为抓手，塑造城市单体公共空间地标化的作用机制。

弹性调控中的容积率转让调控政策最早起源于纽约市的历史建筑保护计划，即通过转让历史建筑所在地块的未使用容积率至周边地块，以获得资金用于历史建筑的保护和修缮运营。使用这一弹性调控政策最为成功的是纽约中央火车站历史建筑保护计划，中央车站将其未使用容积率转让至周边多个地块，从而在不损失经济利益的情况下保留了车站历史建筑，成为当前纽约中城具有重要历史建筑形态和文化意义的地标建筑（图7a）[20]。

同时，容积率转让的方式也让超高层建筑的开发受益，例如纽约极具特色的超长长细比高楼公园大道432 号，即通过容积率转让接受了大量未使用容积率，从而获得了超高建筑建造的指标许可。其超高的形态使其成为所在街块和区域的重要地标建筑，也是纽约当前天际线不可忽略的一部分（图7b）。

类似的还有日本冬季日比谷和东京火车站区域的建设。与纽约中央车站相似的，东京火车站同样通过容积率转让的方式得以保留了低开发密度的老旧历史建筑和广场，并将多余容积率用于建设周边三菱集团的办公用地团块，再加上其紧邻皇居的地理位置，这一区域的城市建筑面貌形成了极具特色的拼贴状态，形成东京市中心的重要地标建筑汇集区域（图7c）[21]。

总的来说，弹性调控的手段让城市中老旧历史建筑的保留和修缮运营以及超大尺度物理形态地标的建设，均有了制度上的发展空间，从而促成了超越常规市场规律影响和经济开发规律的历史文化性地标建筑和超大物理尺度现代地标建筑的形成。运营和建造这些地标性公共空间的私人开发商也通过其物业的地标性获得了额外的边际收益，弹性调控在这一层面构成了协调开发商与常规市政规划之间的渠道，完成了公共空间地标化营造的正向促进闭环的机制建立，从而帮助了公共空间地标化的形成。

弹性调控对公共空间使用多元的影响

公共空间的使用多元主要从空间使用本身对不同人群类型的包容度、公共空间塑造过程中对不同利益主体的参与纳入以及其内部所进行活动的在地性3 个层面进行评判。弹性调控在塑造公共空间使用多元的品质过程中，主要通过参与式设计纳入不同利益主体、运营权转让和特许经营等不同的经营手段，利用私人主体的营利诉求与公共空间使用多元化需求契合的特质，进行公共空间多元化使用的品质的塑造。

提升公共空间包容度

公共空间的包容度主要以所能够包容的使用人群多样化进行评价。东京新宿交通综合体的地下部分通过特许经营的弹性调控手段，成功地达到了公共空间多元化使用人群的包容作用。东京新宿地下综合体是以日本东京新宿火车站为中心，在地下大范围延展，并连通西武新宿站、新宿西口站和新宿三丁目站，包含了商业、通勤、停车等主要功能的综合性地下步行体系（图8a）。

2015 年，新宿站日均使用人次约342 万人，成为世界上使用人次最多的车站，其中大量的人流即通过新宿地下综合体通道进行换乘。与中国公权力主导下的地铁及地下综合体设施建设不同的是，新宿的地下综合体实际上是由多种不同产权构成的，由公营和私营的地下通道和地上商场共同构成（图8b）[22]。

其中，由私人主体建设运营的地下商业综合体，被要求在地下商业功能旁建设等于或大于商业零售面积的地下停车场设施，作为政府允许其在公共用地下方发展私人营利物业的交换。这样的举措本质上是为了保证城市地下核心区域拥有足够的公共停车场，而在私人开发商通过满足这一要求获得可以用于营 利的地下商业建设资格后，形成了一种私人开发商与政府合作的特许经营（Build-Own-Operate,BOO）关系。

使用新宿地下综合体的人群种类主要包含了去往周边区域活动的顾客、职员以及在地下综合体内转车的纯通勤者。通过对新宿地下综合体适用人群的统计，在新宿区域内，地下综合体分担了将近一半的人流，达到地面87% 的人流量。这其中近一半的使用者是去往附近的商业综合体的顾客，由于新宿区域包含的新宿三丁目、歌舞伎町等商业区有着从高级百货商店到评价消费的各类居酒屋的多样化的商业类型，因此吸引了各个年龄层、性别、身份和消费能力的使用者到访（图9a）。

在新宿地下综合体的使用中，由私人机构建设并运营的、具有公共空间属性的地下商业长廊起到了非常重要的作用。这些建设在城市公共道路下方的公共空间不仅满足了基本通勤功能，同时还通过附加的商业功能提供了更为优质的空间品质、混合使用的活力和丰富多元的使用人群。

弹性调控机制通过以BOO 为代表的手段，将政府公有的地下空间资源，通过增加城市基础设施为条件，换取了高品质的地下公共空间的建设，开发商在这个过程中在盈利的驱动下投资建设了公共空间，同时出于商业运营吸引更多使用者的目的，其建设过程中天然地希望连接更多潜在的使用者来源，因此在空间的垂直向和水平向的混合开发中不断地寻求更优化的配置，从而极大提升了用地整体开发的混合程度，提升了使用地段的多元化活力。在这个过程中，私人开发者的盈利需求和公共空间所需要的多元化使用人群和混合开发带来的活力形成了互利共赢的正向循环，从而在弹性调控的引导下不断增加了这一公共空间体系的活力。

增加公共空间参与性

在台北临时性私人拥有社区花园公共空间的塑造过程中，公共空间私人业主和周边社区居民的参与性得到了充分的调动。

台北市社区花园体系构建中创造性地引入了临时性私人拥有公共空间的弹性调控政策，借助容积率奖励的调控手段，实现了城市在时空范围上公共空间资源的再生，有效提供了具有社会公平性价值的公共空间。台北借助2010年举办“世界花卉博览会”的机会，于2009 年引入了“台北美化系列项目”，在原有的城市私人拥有公共空间获得容积率奖励的规定基础上，设立了“临时性私人拥有公共空间”的概念，允许处在城市更新过程中的项目，通过为项目所在地块提供最少18 个月的社区花园功能服务周边居民，获得最高可达10% 的额外容积率奖励（图9b）。

在这样的临时性社区花园的建设过程中，私人土地的拥有者通过聚集周边的居民和非政府组织，开放性地讨论对临时性社区花园的愿景，获得更加贴合本地需求、更能够满足不同个体需求的社区花园规划方式。通过这样的方式，共有74 个社区花园在花卉博览会前建设，其中包含了许多具有创意的社区花园项目，例如雨水花园、阅读花园及快乐农场，这些项目均是通过居民的参与设计形成的，充分反映了周边居民对社区花园公共空间的需求（图9c，9d）[23]。

类似的还有运用容积率转让和参与式设计进行塑造的台北大稻埕历史街区。大稻埕区域作为具有台湾浓厚历史文化特色的区域( 图10a），在面临可能的城市更新改造时，台北市政规划部门在1995 年成立了工作组进驻了大稻埕区域，采用了居民协商、参与式设计的方式就本地居民对城市更新改造的疑虑进行解答、诉求进行回应。

同时，由民间组成的“大稻埕工作室”也在同一时间以类似的形式在区域内收集民众对城市更新改造提案的想法和意见。在参与式设计的过程中，规划部门将部分规划的参与权利让渡给了本地部分居民参与的NGO，NGO 通过充分地与本地居民沟通，达成了关于规划中保留历史街区的共识。这部分让渡的权利成为规划组织表达自身诉求、争取达到居民共识的基础，也是大稻埕区域能够成功保留历史街区，完成城市更新的重要前提（图10b）[24-25]。

在公共空间塑造过程中参与度的提升过程中，弹性调控通过部分让渡公共空间规划的权利，更加充分地调动了公共空间的私人拥有业主和未来潜在的运营者、使用者的积极性，从而塑造了更具有适宜性的公共空间。在上述案例中，可见弹性调控能够很好地协助公共空间在塑造过程中拥有更高的参与度和公平性。

公共空间活动在地性

位于纽约的布莱恩公园在纽约公共空间体系中，扮演着非常重要的角色，与纽约中央公园等大尺度、以自然环境为主的公园不同，布莱恩公园以小而精的体量和半人工的自然环境为纽约中城高密度的城市核心地段提供了开放空间喘息。公园中常年举办的丰富多样的活动、完备的设施和城市核心区稀缺的绿地、林荫等自然元素吸引了附近的居民、上班族和来自世界各地的游客在此休憩、游玩和参与活动，也使其被誉为纽约的“城市广场”[26]。

在布莱恩公园的弹性调控过程中，最终使得公园始终保持本地化活动活力的重要因素来自于公园运营权从市政所有转移至第三方公益组织所有。私人运营组织运营资金由周边商业促进区提供，商业促进区从公园的运营品质提升中获得物业增值的正向循环促进了私人组织高品质的运营公共空间（图10c）。

在这个运营权转让的弹性调控过程中，由于公园需要充分满足周边不同租户等适用人群的潜在需要，从而提升公园人气，再获得公园运营资金，因此在活动的运营上充分考虑了城市中不同市民的使用需要，提供了包括夏日电影夜、瑜伽学习、读书会、冬季转变为溜冰场等丰富多样的活动以及可移动城市家具、游乐设施、咖啡馆、书屋和免费公用洗手间等设施，来吸引不同的适用人群，充分提升公园人气和活动本地化水平（图11a）。

在布莱恩公园的成功运营中，运营权转移和资金来源与公园质量的挂钩机制功不可没。在市政运营的语境下，只能通过行政手段对公园的运营水平进行考评，缺乏量化的对公共空间运营水平的衡量模式，从而缺乏对公园运营持续改进和维护的动力。而在运营权通过TOT 模式转移至非营利第三方的语境下，由于机构的生存需要通过运营水平的提升，获得BID的注资进行保障，因而公共空间的运营水平直接与机构利益挂钩，运营机构有充分的动力提升公园的运营水平。

同时因为本地化的公共空间能够更好地吸引附近使用者，因而机构（BPC）拥有充足的主观能动性提升公园的活动的在地性。通过让渡权属的方式，从结果来看，将公共空间的运营权交由非营利机构进行公园的管理运营，得到了良好的公共空间资源配置和公共空间的优质使用环境[27]，因此可以认为弹性调控手段积极的促进了公共空间活动的本地化发展。

结 语

在弹性调控作用下的公共空间供给过程中，除传统公权力部门外，非公权力部门的各类参与者也被纳入了公共空间的供给。其中，私人开发商参与者作为公共空间有异于公权力的规划、建设或运营者，其全过程的诉求主要为通过公共空间的运营获得直接或间接的经济收益。而公权力部门在过程中，主要诉求为借助私人开发商的力量为城市供应更多高品质的公共空间。通过弹性调控对双方的权利的让渡博弈，能够使二者共同聚焦于提供高品质的公共空间，最终完成二者诉求的一致达成（图11b）。

从上文的分析中可以总结得出，通过弹性调控机制的引入，我国现行的公共空间规划建设体系能够获得更多的高品质公共空间供给。通过市场手段和行政干预手段的配合，才能完成资源配置的最优化[27]。通过让渡权属纳入第三方机构进入城市规划管理的过程中，能够弥补政府职能上由于管理资源限制带来的缺陷。

但同时需要注意的是，在实践过程中，若没有合理、完善和细致的规则对弹性调控塑造下的公共空间进行监管，则容易出现非公权力参与者出于对经济利益的追求滥用规则，在获得弹性调控妥协和让渡的规划指标和空间权属后，没有提供足以保证使用质量的公共空间的情况。因此在弹性调控的实施中要保证制度的完善。

本文希望通过对弹性调控在实践过程中对公共空间品质提升作用的若干案例分析，为我国未来公共空间的发展提供制度上进行提升的参考。在提升城市生活品质的时代背景下，为我国未来的城市公共空间发展提供更多可能性。

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文章来源

UrbanDesign

作者 | 冉展 朱文一

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