DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.12.09

摘要

长三角高等教育一体化既是我国区域协调发展战略的一部分，也是高等教育高质量发展的内生需求。几十年来，长三角高等教育区域化发展取得了巨大成就，同时也面临着进一步推进的困境。区域一体化是解决当前我国高等教育中各种矛盾的重要途径，实现这一目标的过程中可将省域一体化作为突破点，在此基础上解决高等教育跨界治理、分类管理和课程衔接三大问题。应在尊重各方利益的基础上进行制度创新，循序渐进，消除合作中的顾虑，最终实现长三角地区高等教育的高质量发展。

关键词

长三角；省域；高等教育；一体化

ZGGJYJ

党的十九大报告提出，要实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制”。从历史上看，长三角地区一直以来就是我国经济和文教事业发展的重要贡献主体，随着社会经济政治改革的全面深入，长三角地区高等教育区域间的合作逐渐由一种主体间的自发行为上升为国家层面的战略部署。本研究尝试在概念辨析和历史回顾的基础上，探讨长三角高等教育一体化的目标和实施路径，以期对相关政策制定和执行提供一定的参考借鉴。

一、概念与内涵

（一）区域经济与高等教育一体化

自20世纪60年代起，区域一体化（regional integration）逐渐成为国际政治、经济发展的重要趋势。早期的区域一体化包含政治一体化和经济一体化双重涵义，随着两极格局的结束，政治一体化的研究视角逐渐式微，经济一体化则成为主流。时至今日，“一体化”或“区域一体化”几乎专指区域经济一体化。随着全球经济联系的日益密切，经济一体化由企业之间的联合、兼并等逐渐发展为地区与国家间的行为，并衍生出以下几种主要类型——自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和货币联盟。20世纪80年代末，一种新的区域一体化形式——跨国别区域经济合作开始出现，表现为不同国家的一部分组合在一起展开合作。与传统区域经济一体化相比，他们主要依赖于市场力量而非政府间协议，更加看重经济的互补性而非内部一致性或共同利益。他们突破了法律上的国家界限，更加依赖民族、文化上的联系。

区域一体化所带来的商品、资本、技术、人才等的自由流动和互补，一方面给区域经济发展带来了巨大的好处，同时也对其他领域——包括高等教育的一体化产生了新的需求。如博洛尼亚进程（Bologna Process），其目的之一就是要建立一个具有高度兼容性和可比较的欧洲高等教育系统，以满足欧洲政治、经济一体化过程中所产生的共同劳动力市场对人才的需求。我国学者巫丽君、王河江认为，高等教育区域一体化是通过建立并拓展次区域之间的信息沟通和要素流转渠道，使区域内高等教育组织及相关部门在特定领域逐步实现全面合作，从而生成区域聚合体、形成竞争优势的历史过程。吴颖、崔玉平认为，区域高等教育一体化是指通过建立并拓展区域或次区域之间的信息沟通，实现要素的自由流动和优势互补，突破区域内阻碍高等教育资源优化配置的各种体制机制障碍，使区域内的高等教育利益相关者和系统之间逐步实现有序分工、错位竞争及全面协作，从而提升区域内高等教育综合竞争力的过程及其状态。

（二）高等教育一体化的内涵辨析

区域高等教育一体化近年来渐为学术界所关注，其中相当一部分原因与国家高等教育区域化发展战略的调整以及政策用语的变化有关。然而高等教育的“一体化”究竟意味着什么，与之前的“协同发展”“区域化发展”有何异同却鲜有研究予以关注，概念的不清晰使得所提出的改进往往难以切中要害。在这方面加拿大学者简•奈特（Knight J）曾提出一个比较清晰的分析框架，在她看来高等教育区域化可以视为一个从“合作”（cooperation）到“一体化”（integration）的连续体。如图1所示，处于一端“合作”（cooperation）代表了一种松散和开放的关系，双方仅进行一些一般性的交流与短期合作；处于中间状态的为协作（co-ordination）和融合（convergence），前者如不同高等教育机构间建立起研究伙伴关系，后者则更进一步，包括建立起可相互承认的学术信用体系（如学分互认）以及共同遵守的校历等；处于连续体另一端的“一体化”则代表了一种更加正式、制度化和全面的关系，实践中往往需要区域一级的协议和机构进行维持。

简•奈特特别强调了这种划分不是对高等教育区域化发展阶段的描述，即并非所有的高等教育区域化进程都会发展到“一体化”或必须以此为最终目标。严格来说，长三角高等教育的“一体化”与简•奈特所定义的“integration”也并不能完全等同，更多时候是表达一种推进区域化发展的目标和决心，而这其中很大一部分原因在于目前长三角高等教育区域化发展进程中遇到了一些关键的障碍和瓶颈。要解决这些问题，就需要在了解历史和现实条件的基础上，重新探讨一体化的发展目标和实施路径。

二、历史演进与制约因素

（一）历史演进

长三角高等教育区域化发展可追溯至20世纪90年代，伴随着经济一体化进程的开启和教育体制改革的深入，逐步掌握部分办学自主权的长三角区域内高校开始主动顺应区域经济发展，尝试跨行政区域教育市场的创建。与此同时，第二次院系调整所带来的高校规模上的扩张（多校区、异地办学等）也对高等教育资源的跨界流动提出了新的要求。尽管这一时期并无专门的政策文件，但教育与社会经济的融合为高等教育资源的流动提供了市场环境，也为其后区域化乃至一体化进程打下了基础。

时至2003年，沪、苏、浙三省人事厅发表了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，举办三方教育合作签字仪式并发表合作意见。与此同时三方签署了《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》，其内容包括建立高校毕业生就业信息平台，扩大就业市场开放等。这一系列举措拉开了长三角高等教育区域化发展的序幕。此后区域化发展从偏经济领域的就业向其他方面逐步拓展，如2004年沪、苏、浙三地签订《长三角教育科学研究合作协议》，2006年复旦大学、上海交通大学、浙江大学、东南大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学签署了《长三角地区六高校交换生计划备忘录》，内容包括选拔本科生跨校学习及学分互认。简•奈特将高等教育区域化的措施分为“功能取向”“组织取向”和“政治取向”。功能取向的措施侧重于高等教育机构和系统的实际活动，包括促进高等教育系统间协调的策略（如学术信用体系），以及一些具体项目（如学生流动计划、跨境合作教育计划等）；组织取向的措施是指以更加系统（或官僚）的方式发展和指导区域化的组织架构，如设立政府和非政府的机构、专业化组织和基金会等，以承担区域化过程中的决策、筹资、监管和宣传工作；政治取向措施主要是指将高等教育区域化列入决策机构的政治意愿和战略，如各种协议、协定、条约的签署，以及首脑会议或双边/多边对话等。从这一视角出发，可以看到该阶段长三角高等教育区域化发展已经具有功能取向和政治取向特征，但尚未体现出明显的组织取向特征。在文本表述上，除早期文件涉及“一体化”外，其余政策用语多为“协议”和“合作”。

长三角高等教育区域化发展的第二阶段始于2009年。这一年第一届长三角教育联动发展研讨会召开，沪、苏、浙三地签署《关于建立长三角教育协作发展会商机制协议书》，并规定会议每年召开一次。2010年，长三角教育联动发展协调领导小组及办公室成立，负责定期开协商会议，制定规划纲要以及协调联动发展等重大事项。2011年，第三届长三角教育联动发展研讨会召开，会议达成包括高等教育专家资源库建设及共享协议、大型仪器设施共享协议、高校图书馆联盟框架协议等7项协议，同年“长三角高校交流生计划”正式启动，沪、苏、浙三地互派交流生并实行学分互认。2012年，安徽加盟长三角教育协作体，两年后长三角地区应用型本科高校联盟正式成立，合肥学院任联盟主席单位。2016年“一市三省”教育厅（委）签订《“十三五”深化长三角地区教育战略合作框架协议》，四方约定探索建立教育发展跨省（市）共同决策、统一执行、联合监督机制，在此基础上加快长三角应用型本科联盟建设，推进区域内教师互聘、课程互选、学分互认等。这一阶段，一方面功能取向和政治取向的措施进一步完善，另一方面，每年一次的长三角教育联动发展研讨会（2013年更名为长三角教育协作会议）的举办，以及联动发展协调领导小组及办公室的成立，标志着长三角高等教育区域化发展已经具有了组织取向特征。这一时期重要的政策文本和会议的标题、名称中依然使用联动、协作、协调等表述，没有强调“一体化”。

长三角高等教育正式迈入一体化发展始于2018年。这一年第十届长三角教育协作会议正式更名为“长三角教育一体化发展会议”并在沪召开，上海、江苏、浙江、安徽三省一市共同签署《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》和《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》，提出构建长三角教育协作发展新格局，进一步加大区域内教育资源相互开放的力度。同年，浙江大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学和中国科学技术大学组建长三角研究型大学联盟和长三角高校智库联盟，一市三省学生资助管理中心签署《长三角学生资助一体化发展联盟框架协议》。到了这一阶段，除先前形成各项举措继续完善外，“一体化”正式成为长三角高等教育区域发展的方向，并在官方文件中予以确认。

（二）一体化进程中的制约因素

几十年来长三角高等教育的区域化、一体化进程取得了重大进展，地区间、高校间的协同合作不断深化，各项举措也在不断完善并逐渐规范化、制度化。尽管如此，依然有许多障碍因素存在其间，制约了一体化目标的实现。

1. 高等教育发展水平差异。区域内高等教育发展水平的不平衡是制约一体化进程的首要因素。有研究显示，尽管浙江和安徽在普通高等学校数量上与上海和江苏差距不大，但在能够体现优质高等教育资源的“双一流”建设高校数、ESI前1%学科数、国家重点实验室数等指标上，不同地区之间依然有着不小的差距。高等教育水平发展的不平衡使得无论是地区间还是高校间合作难度变得更大，处于优势地位的省市或高校往往缺乏合作动力，即使被强行卷入到区域化进程中也往往是一种消极的应对，缺乏主动性。

2. “增长极”的局限性。法国经济学家佩鲁（Perroux F）认为，如果一个集团在其所处环境中引起不对称的增长和（或）不对称的发展现象，而且这些增长与发展现象至少在一个时期中是相反的而不是同步的，那么就可以将这个集团称之为一个增长的极或发展的极。增长极理论被广泛应用于区域发展研究和政策选择，其早期阶段比较强调利用增长极的推动效应以及产业间的连锁效应来带动全局发展。但之后也有理论家提出不同观点，如赫希曼（Hirshman A O）认为增长极会对周围地区产生正反两方面的影响，即涓滴效应（trickling-down effect）和极化效应（polarization effect）。前者指增长极可以通过增加投资、吸收劳动力等方式提升周边地区的人均消费水平和边际劳动生产率；后者则指增长极的出现会吸引周边地区优秀人才、生产资料和资金，从而扩大与周边地区的差距。由于现代互联网技术和物流业的发展，增长极所依赖的“周边地区”未必是纯地理意义上，更有可能是经济部门方面的。换言之，在由上级政府主导的高等教育区域化过程中，处于较弱势地位的高校或地区未必能进入“分工”或从中获益，同时还可能面临着人才、生源流失的风险。

3. 地区及高校间的非合作博弈。在博弈模型中，根据全体局中人的支付总和是否为零可以分为零和博弈与非零和博弈，与此同时根据局中人是否合作、是否可以达成一个有约束力的协议又可以分为合作博弈和非合作博弈。宗晓华、冒荣的研究指出，长三角地区的高校间的非合作博弈和无序竞争是阻碍相互间协作的重要因素。由于公共资源的分配集中于教育行政部门且透明度较低，导致高校间对资源的争夺日趋激烈，而评价标准的单一使得高校同质化严重，相互间恶性竞争，难以形成有效分工。该研究提出，高校间零和博弈、非合作博弈的根源在于当前高校竞争制度本身的缺陷。

4. 条块分割的高等教育管理体制。在长三角高等教育区域化发展中，行政力量既是重要的推动因素，又对此形成了一定的制约，突出表现为条块分割的高等教育管理体制。有学者指出，长三角城市群规划设置与推进之所以落后于珠三角，其根源就在于珠三角同属广东省，区域协调相对容易，而长三角城市群分属不同省级行政区，协调难度大大增加。这一问题在高等教育领域同样存在。对于长三角地区而言，即使是同一区域，其内部高校也存在着3条线（中央、省、市）和5个层面（“985工程”“211工程”、地方重点、地方一般、民办）的区分。这种由计划经济时期形成的行政壁垒所导致的人事、管理、评价制度上的差异大大增加了区域内高校间的协作成本，最终形成一种无序竞争、各自为政的局面。虽然教育行政部门会定期召开协作会议，但其成效多为战略性、原则性的，在解决一些关键的、具体的问题上仍鞭长莫及。一些研究认为，推进长三角一体化进程的突破口在于政府进行强制性制度创新、打破传统的以省域为主的高等教育治理模式。但也有学者表示，无论是借助于中央行政力量建立“超级地方政府”进行统筹，还是完全依靠市场力量实现整合现阶段都不现实，只能在尊重市场经济规律和现有协调机制的基础上进行有限的制度创新。

三、目标选择

（一）是否要以“一体化”为目标

默里（Murray P）在对比欧盟和东盟区域化发展时认为，尽管欧盟常被奉为一体化发展的理想状态，但欧盟和其他地区都有其各自的独特性，不应把欧盟作为区域化发展的最终目标。简•奈特也认为，“一体化”只是与“合作”“协作”等并行的区域化发展状态，并非区域化发展的最终进程。目前长三角高等教育一体化进程一方面取得了较大进展，另一方面似乎也陷入一种困境。客观而言，基于已有研究对区域化和一体化关系的理解，不难得出一种解决方案：高等教育一体化并不存在一个标准模式，而是要结合当地的现实情况进行适当调整，甚至放弃其中一些暂时难以实现的目标。长三角高等教育的区域化发展并不一定要以理想中的“一体化”作为目标，当目标改变时，一体化推进过程中所遇到的问题和障碍似乎也就不存在了。这种逻辑不能说没有道理，但问题的关键在于当前长三角高等教育一体化进程中所遇到的问题，同样也是我国高等教育从数量、规模的扩张到高质量内涵式发展所必然会面对的问题，这些问题并不因目标降低而消失。“一体化”理想状态是什么样，与“合作”“协作”有哪些可测量的区别并不重要，重要的是通过设置这一参照对象，以局部带动整体，将我国高等教育发展过程中的问题充分暴露并解决，从而更好地促进高等教育整体水平的提高。

（二）“一体化”的目标设计

尽管理想中的一体化标准并不存在，但世界范围内一些在区域化发展中较为成功的地区和国际组织的经验，对于确立长三角高等教育一体化的目标依然具有重要的参考价值。这些案例包括欧盟、博洛尼亚进程以及美国加州公立高等教育系统。

有学者将欧洲一体化的经验归纳为建立打破行政分割的多层次治理体系、设计统筹区域发展的财税和基金工具、打造要素自由流动的统一市场以及推进公共服务一体化。这其中最为关键之处在于欧盟具有“超国家性”的组织机构设置，以及独特的财税和基金工具。欧盟委员会拥有立法权和监督权，确保各方遵守条约及实施共同体法；欧洲议会有参与决策权；欧洲法院的作用在于通过解释和应用条约使共同体法得以遵守。而为解决成员国独立财政所带来的利益分立和发展不平衡问题，欧盟一方面借助共同体法规对成员国财政政策形成约束，另一方面通过基金等财政工具实现区域发展的适度统筹。从实际效果来看，欧盟通过组织机构设置和财政政策等较好地解决了一体化进程最为关键的“跨界治理”问题。

在1998年纪念巴黎大学成立800周年之际，英、法、德、意四国教育部长提出了一套促进高等教育共同发展的基本原则，并决定承诺“鼓励建立一个共同的参考框架，以改善外部认可，促进学生的流动和就业能力”。博洛尼亚进程最初提出五大发展目标，包括促进教师、学生、研究人员等的流动性，建立易于理解和可供比较的学位系统，推进欧洲学分转换和累进系统，建立相互兼容的质量保障体系以及于2010年建立欧洲高等教育区（EHEA）。博洛尼亚进程打破了各国在高等教育上各自为政的局面，极大地推动欧洲高等教育一体化进程，其影响也扩展到欧盟以外的地区。其中通过定期的部长级会议确立目标，建立多主体参与的治理结构与评价监督机制，开放和渐进式的实施策略是其成功的重要经验。除此以外，美国加州高等教育系统同样被认为是高等教育区域化发展的典范。1960年的加州高等教育总体规划将州内公立高等教育分为加州大学、加州州立大学和两年制社区学院三大系统。在加州立法机构以及中学后教育委员会（CPEC）的管理和统一协调下，三大高等教育系统在招生、教学和科研等方面分工明确、各司其职，避免了相互间的无序竞争。与此同时完善的学分互认和转学系统确保了不同层级高等教育间的衔接，有效地维护了教育公平。时至今日，尽管加州高等教育系统在运行过程中也出现了一些困境，但主要是在财政方面而非分类管理本身的问题。

通过对以上案例的分析，本研究认为长三角高等教育要实现区域一体化，至少完成以下目标：①建立广泛的、可兼容的高等教育质量保证体系，实现较大程度的学分互认；②高校间便利的资源共享和人员流动；③不同高校、科研机构间是一种合作、互补而非盲目竞争的关系。从现实情况看，目前长三角地区已经实现了部分目标，特别是在资源共享、学生流动及学分互认方面。但若想继续推进，就必须解决高等教育区域化发展中的跨界治理、分类管理和课程衔接问题。

四、实施路径

（一）跨界治理问题

长三角地区的高校在地理上分属四个不同的省级行政区，在行政归属上又分为教育部直属、省属和市属，这就同时涉及到两个维度上的协调，难度非常大。相比之下，无论是珠三角还是美国加州高等教育系统都只涉及省（州）域内部，协调难度要低不少。解决的思路有两条，一是仿照欧盟，建立超越省级行政区、多方参与的高等教育协调机构，通过条约、协议的签署等方式协调区域内的高校合作事宜。这种方式的关键在于协调机构的行政和法律定位，对于像跨省域高校分类管理这样一些打破现有利益格局的操作，协调机构需要有足够大的权力才能完成。这一方面在我国当前现实条件下很难做到，另一方面政策的执行依然绕不开省级行政主体。二是采用“降维”的方法，先解决一个维度，即省域内部高等教育一体化的问题，待形成成熟的机制后，再解决跨区域协调的问题。由于省域内部存在部属高校，故在构建协作机制时需要有教育部或其他部委参与，形成“以省为主，省部共建”的局面。从当前现实情况看，第二种方式是相对可行的做法，如目前上海市积极探索的高校分类管理就可视为一种省域内部实现一体化的尝试。需要注意的是，省域内部的一体化并不排斥省域间以及高校间的沟通与合作，只是在政策的制定和执行上要以省域为立足点，在条件不成熟时不强求省域间的步调一致。

（二）分类管理问题

无论是省域内部还是整个长三角地区，实现高校间协同发展就必须解决分类管理的问题。从已有研究来看，实现分类管理需要两个关键步骤，一是要形成简洁、明确的分类标准，并对不同类型高校的行为进行一定的限制。如在加州高等教育三级分类系统中，只有加州大学系统能够授予哲学博士学位，加州州立大学仅能授予教育学博士学位，所从事研究的范围也不能脱离“教学”这一主题，而社区学院则定位于学术和职业指导。相比之下尽管我国一些地区也在尝试构建高校分类体系，但往往分类较为复杂，相互间边界不清，可操作性不强，对于高校的行为也没有实质性的约束。二是要完善资源分配和评价制度。长三角地区高校主要由政府以“基本支出+专项支出”并辅以“绩效支出预算”的形式进行直接拨款。这种拨款方式既缺乏西方发达国家那样的多方参与和缓冲机制（如拨款委员会），本身也没有体现出分类管理的思想，其结果之一便是不同类型的高校围绕着总量一定的经费，特别是其中的专项经费展开了激烈的争夺。在高校评价上，目前无论是政府的考核还是社会上流行的排行榜都没有很好地体现分类办学的思想，最终迫使类别和功能差异巨大的高校不得不同台竞争。综上所述，要实现高校的分类管理，就需要在区域（至少先在省域内部）建立简明、可操作的分类标准，通过立法等形式对高校的行为进行适当约束，并在此基础上形成相互独立的资源分配体系，形成同类型高校间合理竞争，不同类型高校间相互补充的局面。评价方面，若一时难以对国内排名机构的影响进行限制，则可尝试由政府主导建立大学分类评价体系，突出评价、反馈的功能，必要的话进行粗略的等级排序。但无论如何，不能单纯地将任何形式的排名作为地方政府和高校考核、资源分配乃至问责的依据。

（三）课程衔接问题

不少研究将加州高等教育系统相对完善的学分互认和转学机制视为其分类管理、区域化发展成功的关键，实际上整个美国高等教育系统都有着较为成熟的转学机制。由于学费较低，很多大学生会把社区学院作为跳板，获得副学士学位之后再转入四年制院校。在转学机制运行良好的诸多保障措施中，除完善的财政资助政策、信息发布平台和法制保障外，最为关键之处在于建立了通识教育核心课程体系和共同的课程编号系统，这使得同一高校不同专业间，以及不同高校间的学分互认变得相对简单和顺畅。相比之下，虽然长三角地区部分高校之间已经开始尝试学分互认和交换生制度，但目前还主要限于同层次院校中的少部分学生。从目前现实条件看，长三角地区要做到像美国一样的学生自由转学还比较困难，但在师生互访，学分互认方面依然有很大的提升空间，而这就要解决不同高校间课程兼容的问题。目前一些高校开始施行的大类招生、通识课程培养的模式就是很好的尝试。本研究认为，在已有工作的基础上，可尝试建立区域内（至少是省域内）的标准化的通识及部分专业课程认证系统，以解决高校间课程兼容和学分互认的问题。

区域高等教育一体化的实现没有固定模式，也不是一蹴而就的。一方面需要学习其他国家和地区的成功经验，另一方面要在结合国情、省情的基础上进行制度创新。可在找准目标的基础上，以省域的一体化为抓手，逐步解决跨区域治理和高校协同分工的问题。要让高等教育各利益主体切实体验到区域一体化所带来的好处，充分调动各方的积极性，消除合作中的顾虑，最终实现长三角地区高等教育的高质量发展。

ZGGJYJ

作者

闵　韡，湖州师范学院高等教育与治理研究院讲师，浙江湖州　313000

原文刊载于《中国高教研究》2020年第12期第48-53、95页

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