对违法犯罪党员给予纪律处分应注意的问题

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对违法犯罪党员给予纪律处分应注意的问题

作者 郑俊 汪忠军 王聪 戴奎

坚持“纪在法前、纪比法严”，实现“纪法分开、纪法衔接”，为全面从严治党发挥治本作用，这是党的十八大以来执纪监督思想认识的一次飞跃，是党要管党、全面从严治党的理念创新。

2015年《中国共产党纪律处分条例》修订时不再规定与国家法律法规重复的条款，并设置了六大纪律，实现了纪法分开，同时设第四章专门规定纪法衔接的相关内容，实现了党纪与国法的有效衔接。

2018年《中国共产党纪律处分条例》再次修改时，第四章中的第二十八条、第二十九条合并为一条，并调整了若干文字表述，由原来的8条1009个字变更为7条979个字。笔者将这七个条文归纳为“两个部分”“四个方面”。

“两个部分”是指实体性规定和程序性规定，“四个方面”是指“两个部分”还可细化为四个方面：一是党组织在纪律审查中发现党员有违法或犯罪行为的规定；

二是刑事犯罪后的纪律处分规定；

三是“先处后移”与党员权利的中止与恢复之规定；

四是其他国家机关先行发现违法、违纪党员并处理后移交纪检监察机关追究纪律责任的程序性规定。下文以“先实体、后程序”的顺序分项简述。

一、党组织先行发现党员有违法或犯罪行为的规定

此情形下共有两个条文，即第二十七条和第二十八条。这是实体性条款，可直接作为党纪处分的处分依据。

第二十七条规定的是党员违反法律涉嫌犯罪行为的具体适用处分种类与幅度，列举了纪检监察机关直接管辖的、与反腐败有关的具体犯罪行为，如贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等，凡是具有本条规定情形的，应当给予党纪重处分。实践中应当注意以下三个方面的问题。

第一，根据本条规定，党的纪律处分并不以司法审判为前提，只要党组织发现了党员存在涉嫌犯罪行为存在，便可以对其进行相应的党纪处分。

同时根据《中国共产党纪律处分条例》第三十三条第四款之规定，如果党组织作出党纪处分或者组织处理决定后，司法机关、行政机关等依法改变原生效判决、裁定、决定等，对原党纪处分或者组织处理决定产生影响的，党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

第二，党员违反法律涉嫌犯罪的行为并不限于本条所列举的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租等，而是以《刑法》等刑事规则为标准，包括涉嫌犯罪的所有行为。之所以本条作了特别列举，是因为上述行为比较常见，实现了《中国共产党纪律处分条例》与《监察法》的有机衔接。

第三，本条列举了撤销党内职务、留党察看、开除党籍处分三个处分档次。一般来讲，党员触犯刑律涉嫌犯罪的，一律应当给予开除党籍处分。

第二十八条由2015年《中国共产党纪律处分条例》的第二十八条和第二十九条合并而来。之前分两条规定了党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的违法行为，虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的情形和党组织在纪律审查中发现党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的情形；

2018年修订该条例时，将这两条整合为一条，并将原条例中“不涉及犯罪”修改为“不构成犯罪”，删除“影响党的形象”以及第二款内容。

“不构成犯罪”，主要是指依照《刑法》第十三条等相关规定，情节显著轻微、危害不大不认为是犯罪，或者尚未达到刑事案件立案追诉标准，不认为是犯罪等情形。

“其他违法行为”，主要是指党员有违反刑法规定以外的其他违法行为，如违反《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《海关法》等法律法规的行为。实践中应当注意以下两个方面的问题：

第一，2015年《中国共产党纪律处分条例》第二十九条第二款内容此次修订被删除了，原先依据本款“党员有嫖娼、卖淫，或者介绍、引诱、容留他人卖淫的行为；组织或进行淫秽表演的行为；

以牟利为目的，违反有关规定种植毒品原植物的等行为”之规定应当给予开除党籍处分，现在不是说不用处分了，而是“越往后执纪越严”，上述行为在立法时与原先套用第二十九条第一款进行处分的“党员吸毒、赌博、设立‘小金库’”等行为，都列为“有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的”情形，按现行《中国共产党纪律处分条例》第二十八条进行处分。

第二，在认定“刑法规定的行为”和“其他违法行为”时应当依照其他国家法律法规对应条款确定的违法行为特征予以表述，前者“虽不构成犯罪但须追究党纪责任”，后者“损害党、国家和人民利益”，再直接援引本条进行纪律处分。

二、刑事犯罪后的纪律处分规定

在此情形下共有两个条文，即第三十一条和第三十二条。党组织在处理时，均可直接引用该条款，根据司法机关生效判决认定的事实、性质和情节，研究提出具体的党纪处分意见。

第三十一条是关于党员因犯罪情节轻微、人民检察院依法作出不起诉决定，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚，或者被单处罚金后，如何给予其党纪处分的规定。

需要注意的是，凡符合本条规定的三种情形因其行为已构成犯罪，属于严重违纪行为，故只能给予党纪重处分，而不得引用减轻处分条款和《中国共产党纪律处分条例》第十一条第二款的规定给予党纪轻处分。

第一，检察院作出不起诉的。根据《刑事诉讼法》第一百七十三条第二款的规定，人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉决定。

这里的“不起诉决定”是指相对不起诉决定，或称酌定不起诉决定，而不包括绝对不起诉情形。如果是绝对不起诉的，则应根据第二十八条作出党纪处分。

第二，法院作出有罪判决但免予刑事处罚的。免予刑事处罚的前提是行为人的行为已构成犯罪，需要作出有罪判决，在有罪判决的基础上，依据《刑法》总则或分则的相关规定和刑事司法解释免予刑事处罚。

第三，因犯罪被单处罚金刑的情况。罚金刑是人民法院为惩治犯罪人员所采取的要求犯罪人员向国家缴纳一定数量金钱的刑罚方法。

罚金刑主要适用于经济性或贪利性犯罪，同时也适用于少数妨害社会管理秩序的犯罪，可单独适用，也可附加适用。对自然人犯罪单处罚金刑，而不判处主刑，说明其罪行较轻，通过一定的经济惩罚可以达到教育和惩戒的作用。

需要注意的是，根据《行政机关公务员处分条例》第十七条和《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条之规定，公务员以及行政机关任命的事业单位工作人员被判处单处罚金等刑罚的，应给予开除处分。在执纪实践中，上述人员中具有党员身份的，应一并给予开除党籍、政务开除处分。

第三十二条是党员犯罪被判处主刑，或被单处或者附加剥夺政治权利情况的党纪处分规定。

该条第一款规定的三种情形均应当给予开除党籍处分。《中国共产党章程》第四十条第二款规定，严重触犯刑律的党员必须开除党籍。主要有以下三种情况:

1.因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑(含宣告缓刑)的；2.被单处或者附加剥夺政治权利的；3.因过失犯罪，被依法判处三年以上(不含三年)有期徒刑的。

其中，剥夺政治权利(《刑法》第五十四条规定的四种权利)虽是三种附加刑之一，但被判处本刑罚，说明其已完全丧失了共产党员的资格，所以一律开除党籍。

该条第二款规定的是“因过失犯罪被判处三年以下(含三年)有期徒刑或者被判处管制、拘役的，一般应当开除党籍”，体现了从严要求。

同时，考虑到有的党员一贯表现良好，因缺乏专业知识和工作经验等造成过失犯罪，情节较轻，并未完全丧失共产党员条件等特殊情况，第二款同时规定，对于个别(注意这个用词)可以不开除党籍的，应当对照处分党员批准权限的规定，报请再上一级党组织批准。

三、“先处后移”与党员权利的中止与恢复之规定

在此情形下也有两个条文，即第二十九条和第三十条。

第二十九条是关于对严重违纪涉嫌违法犯罪党员先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理的规定。

第一，党组织“原则上先作出党纪处分决定”。这是纪检监察体制改革的必然要求，也是避免出现党员带着“党籍”蹲监狱的严肃政治问题。

从条文表述可以看出，这一原则的适用前提是，纪检监察机关和党组织审查调查案件时要强化担当意识，在案件移送前先行作出党纪处分，确保纪挺法前、纪比法严。

第二，“按照规定给予政务处分”。《监察法》第四十五条规定，监察机关根据监督、调查结果，对违法的公职人员依照法定程序作出政务处分决定。

《公职人员政务处分暂行规定》第七条第一款明确规定：“公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的，应当由党组织先做出党纪处分决定，并由监察机关依法给予政务处分后，再依法追究其刑事责任。”

在纪委监委合署办公体制下，纪检监察机关必须把执纪与执法统一起来，做到“纪法双施双守”，实现良好的政治效果、纪法效果和社会效果。

第三，“移送有关国家机关依法处理”，是指在纪律审查中，若发现违纪党员存在违反国家法律法规需要由有关国家机关依法处理的，应当及时移送。比如移送行政机关进行行政处罚，涉嫌犯罪的要移送检察机关依法审查，提起公诉。

实践中要注意以下两方面的问题：

一是两种“先移后处”的例外情况。

根据中央纪委相关规范性文件的规定，例外情况主要有以下两种：1.纪律处分意见作出后，需要报有关组织批准才生效，确因安全等原因急需移送司法机关的；

2.案情疑难、复杂，对事实证据、行为性质的认定把握困难或者有重大争议，可能影响党纪处理结果的。这是“原则”与“例外”，“一般”与“特殊”的关系，不能混淆，更不能颠倒！

二是其他国家机关先行立案处理的党员违纪违法时，也得(应)确保避免“党员站在审判席”上的情形发生。

根据相关规范性文件的规定，公安、检察院、法院与纪检监察机关建有互相通报、协作的机制。

检察机关直接立案侦查的案件、公安机关办理的涉嫌刑事案件，其中犯罪嫌疑人是党员的，应当在作出立案决定后及时向犯罪嫌疑人所在党组织以及相关纪检监察机关通报；

检察机关、公安机关侦查终结后应及时向犯罪嫌疑人所在党组织以及相关纪检监察机关通报，并提供相关材料。

针对上述通报的涉嫌犯罪的党员且应当追究纪律责任的，有关党组织或纪检监察机关原则上应在检察机关决定提起公诉或者不起诉前作出纪律处分。确有重大争议的案件，可在收到不起诉决定书或者审判机关生效裁判文书后再作出纪律处分。

第三十条是关于党员被依法留置、逮捕后中止其党员权利的规定，实践中应注意以下问题。

第一，中止党员权利，是指有关党组织按照管理权限，对因涉嫌犯罪被依法留置、逮捕的党员，在不具备及时作出党纪处分决定条件等情况下，暂时停止其行使表决权、选举权和被选举权等党员权利的一项组织措施。

根据实际情况，如确有必要，中止党员权利的范围可扩大至《中国共产党章程》规定的参加党的有关会议、阅读党的有关文件等其他党员权利。但党员的申辩权、申诉权和控告权，应当按照有关规定予以充分保障。

第二，中止党员权利必须以党员被依法留置、逮捕为前提，主要适用于以下情形：

1．纪检监察机关在审查调查中发现党员有严重职务违法和职务犯罪行为，依法对其采取留置措施的；

2．纪检监察机关在审查调查中发现被审查调查党员涉嫌犯罪，因需呈报上级纪委批准，未在移送检察机关起诉或公安机关处理前作出党纪、政务处分决定，将其移送检察机关或公安机关后，该党员被依法逮捕(不包括其他刑事强制措施)的；

3．纪检监察机关在审查调查中发现被审查调查党员涉嫌犯罪，根据《中国共产党纪律处分条例》第二十七条规定先行作出撤销党内职务处分决定，将其移送检察机关起诉或公安机关处理后，该党员被依法逮捕的；

4．纪检监察机关在审查调查中发现被审查调查党员涉嫌非职务犯罪，可能影响党纪处理结果，未在移送公安机关处理前作出党纪、政务处分决定，将其移送公安机关后，该党员被依法逮捕的；

5．公安机关立案侦查的党员涉嫌非职务犯罪案件，移送纪检监察机关追究党纪、政务责任，该党员被依法逮捕时纪检监察机关未作出党纪、政务处分决定的；

6．审判机关受理的党员作为被告人的刑事自诉案件，移送纪检监察机关追究党纪、政务责任，该党员被依法逮捕时纪检监察机关未作出党纪、政务处分决定的；

7．其他因客观原因，被审查调查党员被依法逮捕时纪检监察机关未作出党纪、政务处分决定的。

第三，中止党员权利决定书应按照干部管理权限抄送同级党委、组织部门、有关纪检监察机关(或派驻纪检监察组)和被依法留置、逮捕党员所在党组织，并及时向被依法留置、逮捕党员本人送达、宣布，由其在《中止党员权利决定书送达回证》上签字。

送达、宣布中止党员权利决定书不得少于2人。被依法留置、逮捕党员本人拒不签字的，由送达人在送达回证上予以说明。

第四，作出中止党员权利的决定后，如司法机关决定不起诉、撤销案件、判决宣告无罪、免予刑事处罚、裁定终止审理等，根据司法机关作出的生效司法结论和《中国共产党纪律处分条例》等相关规定，经审查后，应及时对被中止党员权利的党员进行处理：

1．经审查认为应当给予开除党籍处分的，不需要恢复其党员权利，按程序作出开除党籍处分的决定。

2．经审查认为应当给予留党察看处分的，其被中止的表决权、选举权和被选举权不能立即恢复，如其在留党察看期间确有悔改表现，可待留党察看期满后恢复其党员权利。如其已被中止表决权、选举权和被选举权以外的其他党员权利，应及时予以恢复。

3．经审查认为应当给予撤销党内职务、严重警告、警告处分或者免予处分、不予处分的，应及时恢复其党员权利。

四、其他国家机关先行发现违法、违纪党员并处理后移交纪检监察机关追究纪律责任的程序性规定

此情形仅一条，即第三十三条，其共有四款，本条是程序性规定，作出党纪处分时还应依据第二十七条、第二十八条、第三十一条、第三十二条等实体性规定进行。

第一款规定的是党员依法受到刑事责任追究时的处理规定。司法机关作出生效判决、裁定和决定的案件，已经对侦查过程收集、调取的证据材料进行综合审查判断，并通过法律程序予以确认，党组织无须再对这些证据材料进行审核，以节省执纪成本。

关于条规适用方面，应根据司法机关判决、裁定、决定的生效时间来确定如何适用相应条规，而非根据被处分人违法犯罪行为的发生时间确定条规的适用。实践中，施行本款应注意以下问题：

第一，依据中央纪委国家监委印发的规范立案的工作程序，对依法受到刑事责任追究的党员和监察对象，需要追究纪律责任或者给予政务处分的，原则上可以不再履行立案程序，由相关监督检查室依据司法机关的生效判决、裁定等法律文书及其掌握的相关人员问题线索提出意见。

需要直接作出党纪、政务处分的，移送案件审理室办理；因此，该种情形既不需要办理立案手续，也不需要进行违纪事实见面。

第二，审判机关受理党员作为被告人的刑事自诉案件，审判机关应当在作出立案决定后向被告人所在党组织以及相关纪检监察机关通报；

判决生效后及时通报判处结果，并提供裁判文书。对应当追究党纪责任的，相关党组织或者纪检监察机关应当在收到审判机关生效裁判文书后及时作出纪律处分。

第三，被告人原系党员或者国家工作人员的，审判机关依法作出刑事判决(裁定)后，应当在判决(裁定)生效后及时向纪检监察机关通报，并提供裁判文书。

检察机关、公安机关在办理刑事案件中，对党员或者国家工作人员决定立案侦查或者不予立案、撤销案件的，应当在作出决定后及时向纪检监察机关通报。

检察机关决定提起公诉或者不起诉的也应在作出决定后及时向纪检监察机关通报，并随案移送案件移送函、证据材料、涉案款物以及法律文书等相关材料。

第二款规定的是党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或组织处理。实践中，施行本款应注意以下问题：

第一，公安机关在办理行政案件中，对党员因涉嫌黄赌毒作出行政处罚或者因其他违法行为作出行政拘留处罚的，应当在作出处罚决定后及时向被处罚人所在党组织以及相关纪检监察机关通报，并提供相关材料。对应当追究党纪责任的，相关党组织或者纪检监察机关应当及时作出纪律处分。

第二，依据中央纪委国家监委规范立案工作程序的相关规定，对受到行政处罚或者检察机关决定不起诉的党员和监察对象，需要追究纪律责任或者给予政务处分的，应由审查调查部门提取有关材料，办理立案手续，按照有关规定调查核实并进行违纪事实见面，然后作出处理。

第三款规定的是党员违反国家法律法规，违反企事业单位或其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分，应当追究党纪责任的，党组织应当履行立案手续，针对有关部门认定的事实、性质和情节，开展审查调查，再依法作出纪律处分。

第四款规定的是党组织作出党纪处分或者组织处理决定后，司法机关、行政机关等依法作出改变原生效判决、裁定、决定等，对原党纪处分或者组织处理决定产生影响的，党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

纪检监察机关作出党纪政务处分，是以党章党规党纪和国家法律法规为准绳的，所以既要遵守司法机关司法裁判与行政机关处罚决定，更要坚持实事求是的原则，具体问题具体分析，不回避矛盾、掩盖问题。

如果司法裁判与处罚决定并没有否定党纪政务处分的事实依据，纪检监察机关就应当基于审查调查认定的事实，依纪依法作出处理，反之则应当进行重新研究。

尤其是纪检监察机关办理的案件，在审查调查期间和移送后，都需要与司法机关保持密切沟通，积极听取和考虑司法机关的意见，提前消除重大分歧。案件移送后，司法机关在事实和性质认定方面确有不同意见时，纪检监察机关应当区分不同情况处理：

1．司法机关认为违法事实存在，但情节显著轻微不构成犯罪。对于这种情况，经纪检监察机关重新审核，认为原处分事实清楚、定性处理恰当的，应维持原处分决定。

2．被调查人已构成犯罪，只是因为情节轻微、危害不大，司法机关作出不起诉决定或免予刑事处罚，或因已过追诉期限，不再被追究刑事责任。根据2015年《中国共产党纪律处分条例》第二十七条、第二十八条和第三十一条等规定，对此类案件，应当视情节给予相应处分。

已经给予被调查人开除党籍、开除公职处分的，经重新研究，如认为原案给予被调查人开除党籍、开除公职处分符合“二十四字”基本要求，可不予变更。如果确需调整处分决定的，可以变更原处理决定并重新作出处理决定。

如果认为检察机关不起诉决定确有错误的，应按照有关规定向检察机关申请复议；

如果认为法院判处免予刑事处罚、宣告无罪确有错误的，可在职责范围内，通过沟通协调启动法律监督程序，同时结合后续司法处理和具体案件情况，研究是否对原处分决定作出维持、变更或撤销的决定。

3．检察机关和法院认为案件证据不足，犯罪事实不存在，从而作出不起诉决定或宣告被调查人无罪。对此，要加强沟通，了解司法机关对相关问题的认定意见，综合考虑全案情况后审慎作出决定。