【作者】李晓安（首都经济贸易大学法学院教授、博士生导师）；张文斐（首都经济贸易大学法学院博士研究生）

【来源】《北京行政学院学报》2021年第3期（文末附本期期刊法学要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修改后，地方立法主体大幅扩容，造成央地立法规范的大量冲突。海洋环境是环境保护及城乡建设与管理的体系内容，涉海地方立法已成为常态。涉海部门规章与地方性法规的权限依据及效力范围不同，且所代表的利益不同，在湿地保护与海岛管理等方面均存在条文冲突，属于近位法律冲突，造成涉海法律体系融贯性阻滞。现有部门规章与地方性法规的冲突解决仍仅适用提请裁决机制，已然无法满足现存及未来大量规范冲突解决的现实需求。基于立法科学性立场与融贯性要求，应及时出台有关近位法律冲突解决的法律解释性文件，具体可以立法解释、司法解释、统一性指导意见作为基本形式构造。坚持国家利益优先，明确法律位阶高低，以地方立法特色作为原则指引，以沟通协调机制作为程序保障，从实质与形式两个方面保证涉海立法的融贯性。

关键词：涉海立法；近位法律冲突；法律解释；融贯性

目次 一、问题的提出 二、涉海部门规章与地方性法规冲突的实证分析 三、涉海部门规章与地方性法规冲突的法理逻辑 四、近位法律冲突解决的思路设计及路径实现 五、结论

一

问题的提出

2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），将享有地方立法权的主体由原先49个较大的市增加至323个，其中设区的市289个、自治州30个、不设区的地级市4个。地方立法主体大幅扩容，地方立法的权限范围亦限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。海洋环境作为环境保护及城乡建设与管理的重要组成部分，地方立法主体均享有涉海立法权。伴随着设区的市地方立法工作的加速开展，地方立法工作中存在的问题逐步浮现，突出表现为地方性法规与部门规章规定的冲突。不同的法律规范就同一事实的规定往往存在规范竞合，使其内在具有关联性或亲缘性，共同构成概念上合乎逻辑体系的法律秩序。涉海部门规章与地方立法作为我国海洋经济秩序与生态保护所依据的重要法律法规，在保护海洋生态环境、保护生物多样性等方面均具有举足轻重的地位，二者属于重叠式规范竞合，共同作用于统一法律秩序，使不同的法律法规适用于同一调整对象，从而产生冲突。

在我国中央与地方立法关系制度框架内，地方立法与部门规章的效力属于“灰色地带”，二者的法律规范冲突较为复杂。我国《立法法》第95条第1款规定：“部门规章与地方性法规对同一事项规定不一致，无法确定具体适用时，应由国务院提出意见。”国务院认为应适用部门规章的，提请全国人民代表大会常务委员会裁决；认为应适用地方性法规的，则在该地方适用地方性法规。基于地方立法主体大幅扩容的现实背景，提请裁决机制这一法律救济路径，已然无法有效解决法律适用过程中产生的大量规范冲突，亦未对部门规章与地方性法规的冲突解决提供应然考量因素的价值指向。

二

涉海部门规章与地方性法规冲突的实证分析

我国海洋立法包含海洋环境保护与海洋资源利用两个范畴，具体包括海洋立体空间范围内的人造基础设施、交通运输工具等人为构造物，海洋生态环境范围内的动植物资源、矿产资源、遗传材料等自然界资源，以及大陆架、海岸等与海洋直接或间接发生关联的其他客体对象。实证研究发现，在无居民海岛管理、湿地保护及滨海湿地管理方面，涉海部门规章与地方性法规均存在较大冲突。

（一）无居民海岛管理规范的冲突

从中央立法来看，《中华人民共和国海岛保护法》第三章第三节对无居民海岛的保护与管理有所提及，大多为原则性规定。具体实施细则主要依据的是国务院各部委制定的部门规章，包括《无居民海岛使用金征收使用管理办法》（财综〔2010〕44号）、《无居民海岛开发利用审批办法》（国海发〔2016〕25号，以下简称《国家海洋局办法》），以及《无居民海岛名称管理办法》（国海发〔2017〕13号），规定所涉事项较为分散。从地方立法来看，据统计，现行有效的无居民海岛保护与管理规范中，地方性法规及地方政府规章共8个，其中省级地方性法规1个（广西），设区的市地方性法规6个（青岛、厦门、宁波及连云港各1个，珠海2个），另有1个（省级）地方政府规章（浙江）。现以2018年最新修正的《青岛市无居民海岛管理条例》（以下简称《青岛市条例》）与2019年施行的《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》（以下简称《珠海特区规定》）为对象，分析其与国家海洋主管部门所制定部门规章之间的冲突。具体表现为如下两个方面：

其一，申请审批程序不同。《青岛市条例》第18条对无居民海岛开发利用申请程序的规定较为繁琐复杂，要求应当经由沿海区、市海洋主管部门审查，报省级海洋主管部门批准，同时需提交项目论证报告等文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家进行审查，并提出审查意见，报省级人民政府审批。而《国家海洋局办法》第9条规定，除需国务院审批以外的无居民海岛，其开发利用申请均由省级人民政府批准，由省级海洋主管部门受理。“市海洋主管部门审查，报省级海洋主管部门批准”（《青岛市条例》）与“省级海洋主管部门受理”（《国家海洋局办法》）规定的不一致，以及其中“审查”“受理”“批准”与“审批”等法律用语的不统一，将不可避免地造成政府部门职责范围不清及法律体系融贯性阻滞，产生交叉执法或执法漏洞；审批流程的不规范易滋生寻租现象，妨碍市场公平竞争。

其二，监督检查不同。《青岛市条例》第21条明确要求，海洋主管部门应建立无居民海岛管理信息系统，动态监测无居民海岛的资源与环境变化、保护与利用状况，应加强监督检查工作，建立并实施定期巡查制度。《珠海特区规定》第13条要求海洋行政主管部门、渔政执法机构实行定期巡查制度，加强对无居民海岛保护与利用的监督检查，对无居民海岛的资源与环境变化进行动态监测。而《国家海洋局办法》第21条仅规定对已批准的无居民海岛开发利用活动，应进行监视监测与评估，但未明确监督主体。该项规定内容的不同虽未直接体现法律规范的冲突，但代表了地方立法主体扩容后另一普遍存在的现象，即在部门规章尚无详细规定的情形下，地方先行立法问题及其范围边界不明。

若涉海部门规章有所规定而地方性法规未提及，则当然适用部门规章。例如《无居民海岛名称管理办法》中，就命名无居民海岛及名称更换、名称档案保存与整理、名称信息管理等事项均作出了详细规定；而《青岛市条例》仅提到应按规定在需要设置名称标志时设置海岛名称标志，并禁止损毁或擅自移动海岛名称标志。因此，关于海岛名称管理理应遵守相关部门规章。然而，若部门规章未涉及而地方性法规有所规范，则地方性法规中体现“地方特色”的创新性举措是否能够倒逼部门规章的修订，地方层面适用新技术、新设备，乃至建立新系统的前瞻性规范如何由地方推广于全国，可视为法律冲突的另一种表现形式。

（二）湿地保护规范的冲突

从中央立法来看，我国对湿地的保护与管理主要依据的是（原）国家林业局2013年发布的专门性部门规章，即《湿地保护管理规定》。

从地方立法来看，据统计，目前涉及湿地保护中现行有效的省级地方性法规有27个，其中沿海省份的湿地保护条例有9个，包括广东、海南、江苏、福建、河北、天津、广西、浙江以及辽宁。此外，涉及湿地保护中现行有效的设区的市地方性法规有22个，自治条例与单行条例5个，另有5个地方政府规章。现以《湿地保护管理规定》与2020年最新修订的《广东省湿地保护条例》为例，分析湿地保护部门规章与地方性法规的冲突。具体表现为如下两个方面：

其一，具体保护管理机构不同。《湿地保护管理规定》第4条将全国湿地保护工作的指导、协调、组织与监督的责任主体确定为（原）国家林业局，地方各级政府行政区域内湿地保护管理的具体工作，其责任主体为县级以上地方政府林业主管部门。而广东省的湿地保护则实行统筹管理与分部门实施相结合的管理体制。《广东省湿地保护条例》第5条规定，县级以上人民政府林业主管部门负责湿地保护的组织协调和监督管理工作；水行政主管部门负责湖泊湿地、河流湿地、水库湿地的保护工作；自然资源主管部门负责滨海湿地的保护工作；农业农村、住房城乡建设、生态环境等主管部门按照各自的职责，做好湿地保护工作。第6条又规定，湿地保护管理机构负责其管理范围内湿地的保护，开展资源监测、科学研究、宣传教育等活动。部门规章与地方立法规定内容的冲突，将导致地方各级林业主管部门、湿地保护管理部门及自然资源主管部门等的职责范围界定不明，从而易导致职能的重复交叉或部分机构及其工作人员不作为。

其二，执法监督检查主体不同。《湿地保护管理规定》第34条对湿地保护执法及违法处理机制进行规定，系由县级以上人民政府林业主管部门主导，会同有关部门联合开展。而湿地保护的地方立法大多规定由地方人民政府主导，组织海洋、林业、环境保护、旅游等多部门建立执法协作检查机制，如《江苏省湿地保护条例》第34条、《海南省湿地保护条例》第38条、《福建省湿地保护条例》第43条等。《广东省湿地保护条例》第18条规定，县级以上人民政府应定期组织检查和评估湿地保护规划执行情况，加强监督。该条还要求县级以上人民政府林业、水行政、自然资源、农业农村、住房城乡建设、生态环境等主管部门应对湿地保护工作进行监督检查，开展联合执法。部门规章与地方性法规规定不一致，将破坏湿地保护法律体系的整体融贯性。

（三）滨海湿地管理规范的冲突

从中央立法来看，对滨海湿地进行专门立法的部门规章，唯有2018年（原）国家海洋局依据国务院办公厅《湿地保护修复制度方案》而制定的《滨海湿地保护管理办法（征求意见稿）》，目前仍处于征求意见阶段，尚未产生法律效力。然《滨海湿地保护管理办法》正式施行后其效力将及于全国，故有必要适时将其内容与相关地方性法规进行比较。从上述梳理的地方立法来看，涉及湿地保护的地方性法规中，明确将“滨海湿地”纳入条例保护范围的有广东、广西、天津、河北、江苏、福建、海南及辽宁8个沿海省份，而对滨海湿地进行专门立法的仅有2018年《连云港市滨海湿地保护条例》与2019年《盐城市黄海湿地保护条例》。由于滨海湿地管理的部门规章与地方性法规所代表的利益不同，在法律体系的融贯性论证中亦位于平行状态，故二者的法律效力相互制约。其规范冲突具体体现在如下两个方面：

其一，责任主体不同。《滨海湿地保护管理办法（征求意见稿）》第5条将全国滨海湿地保护监督管理的责任主体确定为（原）国家海洋局，地方各级政府行政区域内滨海湿地的保护修复工作则由地方各级海洋主管部门负责实施。《连云港市滨海湿地保护条例》要求地方人民政府对本行政区域内的滨海湿地保护负总责。其中第8条规定，滨海湿地保护工作的组织、协调、指导及监督由地方人民政府林业主管部门具体负责。《盐城市黄海湿地保护条例》第7条规定，市、县（市、区）人民政府湿地保护主管部门负责本行政区域内黄海湿地保护的组织、指导、协调、监督工作。央地立法的责任主体不同将会造成法律责任追究困难，导致相关主体相互推诿而无人担责。

其二，执法检查机制不同。《滨海湿地保护管理办法（征求意见稿）》规定了专项执法检查要求，地方各级海洋主管部门应当组织滨海湿地保护专项执法检查，严肃查处滨海湿地的违法利用行为。《连云港市滨海湿地保护条例》第32条规定的是执法协作机制，要求市、县（区）人民政府应组织林业、海洋与渔业、水利、环境保护、农业、公安等有关部门建立滨海湿地执法协作机制。《盐城市黄海湿地保护条例》第33条规定的也是执法协作机制，要求市、县（市、区）人民政府应组织湿地保护主管部门及生态环境、水利、住房和城乡建设等部门，建立黄海湿地保护执法协作机制。法律规范的冲突造成滨海湿地保护的执法检查主体与检查机制不统一。若适用专项执法检查机制，会将水利、环境保护等有关部门排除在外，将导致查处力度不够及专业水平不达标，保护管理范围有限等不良后果；若专项执法检查机制与协作执法检查机制同时适用，则易产生重复性执法，造成执法成本的过度消耗与浪费。

三

涉海部门规章与地方性法规冲突的法理逻辑

解决不同规范之间的价值评价冲突需要依托于“位阶结构说”。部门规章系行政立法，融合行政与立法两种职能，所做规定一般为实施性规定；地方性法规为人大立法，所做规定除实施性规定外，大多属自主性立法。虽然二者的权限依据来源不同，但其层级地位均位于行政法规之下的第四层级，二者法律冲突属于近位法律冲突。

（一）部门规章与地方性法规的权限依据

我国部门规章权限来源的宪法依据是《宪法》第90条第2款之规定。国务院于2002年发布的《法规规章备案条例》进一步细化了部门规章的制定及备案等相关程序。此外，与部门规章立法权限相关的部分条款还分散于《行政诉讼法》《行政处罚法》和《行政复议法》中。2015年《立法法》第80条和第81条明确规定了部门规章的权限依据，并对部门规章的效力、具体适用做出了规定。

我国《宪法》第100条是地方性法规权限来源的宪法依据。《地方组织法》亦有类似规定。2015年3月15日修改的《立法法》，将地方立法主体由较大的市扩充为所有设区的市，并对地方立法的权限范围进行了限定，其可做出规定的事项包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面；原有49个较大的市的地方立法，涉及上述事项范围之外的规定，继续有效。关于“环境保护”事项的具体规定范围，第十二届全国人大宪法和法律委员会在《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》中亦进行了说明，可以涵盖大气、水、海洋、矿藏、土地、森林、湿地、草原、野生生物、人文遗迹、自然遗迹等。

（二）部门规章与地方性法规的立法层级

有学者采用“立法主体的地位高低”与“立法程序的限制多少”的双重标准，判定同一法律体系内不同类别规范性文件的法律位阶，区分其适用顺序与效力等级。然而对于地方性法规与部门规章的法律位阶却难以通过上述标准加以判别。首先，二者立法主体地位的高低尚无定论。于级别而言，涉海部门规章由国务院各部委制定，涉海地方立法由地方立法机关制定，前者级别高于后者；于机关性质而言，前者系行政机关，后者为立法机关，后者似应高于前者。其次，二者在立法程序限制方面区别亦不明显。从法律规范的制定、试行、修改、发布及修正各环节看，均需向社会征求意见，开展社会调研，召开专家会议论证，吸取社会各个阶层的意见与建议，故无法据此比较二者法律位阶之高低。

从立法层级来看，宪法在我国法律体系中位于最高地位，即第一层级，第二层级为全国人大及其常委会制定的法律，第三层级系指国务院制定的行政法规。此外，部门规章与地方政府规章具有同等效力，地方性法规级别高于地方政府规章。然部门规章与地方性法规之间的层级效力尚未明确规定，似应位于第四层级。部门规章由中央行政机关制定，效力范围及于全国；地方性法规由地方权力机关制定，效力范围限于其所辖行政区域。从适用范围来看，地方性法规小于部门规章；而从适用效力来看，人民法院在案件审判时，中央机关制定的部门规章仅作参照适用，而地方性法规可直接作为审判依据加以适用。可见，二者的立法层级相同却并非同位法，加之立法技术的差异性，规定事项易发生交叉，故二者的冲突属于近位法律冲突，即法律位阶相近，介于同位与异位之间。性质不同的法律规制之间的冲突，也有学者称之为准同位法冲突。

（三）法律规范冲突解决的融贯性考量

法律冲突的解决并非是单纯的逻辑过程，而是一种带有评价性的人类活动；并非科学性的“证立”过程，而是一种“论证”行为，以实现融贯性说理。在法律冲突的解决中，论证的融贯性不仅强调论证理由之间要符合一致性，还要求各个理由之间能联系成整体。融贯性（coherence）旨在形成一个有关论证可靠性程度的要求，即当两个规范处于横向平行关系的状态时，任何一个规范均不可能获得优先试用，除非存在其他的加强理由；当两个平行规范之中的一个规范与其他论证理由结合成理由链后，它的论证力会得到提高，而论证的结果也会变得更加可靠。在涉海法律规范冲突中，不同论证理由之间的融贯性程度可实质性地决定论证结论的可接受性。

法律冲突解决的路径思考不可只专注于形式逻辑规则，仅看到法律之间的上下位阶秩序以及同位法之间的新旧或特别关系，而应兼顾实质内容所体现的“价值导向”思考，以实现法律体系的整体融贯性。鉴此，基于融贯性说理中论证链“加强理由”（reinforcing reason）的需要，应根据立法目的的指引，兼顾逻辑体系与价值体系，从实质层面与形式层面，实现冲突解决机制的融贯性运作。地方立法适用范围小且规范内容细致，应以实质融贯为目的，立法环节的价值引导重心应放于地方特色，将内容作为论证的加强理由，根据当地需要及时制定或修改体现地方特色的地方性法规。而部门规章适用范围大且规定内容全面，应以形式融贯为目的，立法价值引导更注重各方利益平衡，将程序作为论证链条中的加强理由，为我国的“地方性知识”保驾护航。

四

近位法律冲突解决的思路设计及路径实现

随着地方立法主体数量增多，现有提请裁决的冲突解决机制已无法满足主体扩容的需求，且规定本身亦存在缺陷。由于国务院与制订部门规章的各部委代表相同或者相近的利益，往往会认为应适用部门规章，然而主体扩容必然带来法律规范冲突的增多，若全部提请全国人大常委会裁决，显然不具现实可操作性。

（一）根本思路：出台法律解释文件

法律解释是调节社会发展变化与法律的稳定性关系的重要技术和关键媒介。我国法律解释体制的基本特征是“以全国人大常委会为主导，各有关国家机关分工配合”。在现有救济途径无法解决部门规章与地方性法规冲突的情况下，应由全国人大常委会、最高人民法院（以下简称最高法）、最高人民检察院（以下简称最高检）或者国务院进行立法价值引导，针对近位法律规范冲突出台统一的法律解释性文件，引领地方立法与部门规章的立法重心。首先，坚持国家利益优先。若地方利益对国家利益造成实质性威胁，则部门规章位阶高于地方性法规，对立法权力进行适当回收。根据“上位法优于下位法”原则，应适用部门规章的规定。其次，兼顾地方利益需求。若地方利益并未对国家利益造成实质性威胁，且大多数地方性法规均做出对部门规章超越的规定，则说明部门规章本身存在问题，而地方先行立法更适应地方需求，此时地方性法规位阶高于部门规章。根据“上位法优于下位法”与“最密切联系”原则，应适用地方性法规的规定。最后，融合利益平衡原则。在不触犯国家利益的前提下，若地方先行规定尚未达到一定的数量或影响范围，则部门规章与地方性法规的法律位阶相同。此时二者的条文规定若产生冲突，为平衡部门利益与地方利益，不应厚此薄彼，须根据“新法优于旧法”原则来解决。

近位法律冲突解决的法律解释性文件具体形式包括三种。其一，立法解释，可命名为全国人大常委会“关于《中华人民共和国立法法》第九十五条第一款的解释”。因《立法法》第45条第2款规定，法律制定后出现新的情况，需明确适用法律依据的，应由全国人大常委会解释。部门规章与地方性法规的冲突即属于《立法法》修改后出现的新情况，应发挥全国人大常委会在法律解释中的主导作用，对二者的法律位阶比较做出明确解释。其二，司法解释，可命名为最高法、最高检“关于适用《中华人民共和国立法法》若干问题的解释”，以明确近位法律规范冲突的适用规则。其三，指导意见，可命名为国务院“关于完善近位法律冲突解决机制的意见”。《立法法》第98条规定，部门规章须报国务院备案，地方性法规须报全国人大常委会和国务院备案。国务院系部门规章与地方性法规共同的备案审查机构，亦是二者发生冲突后的意见提出机构。将事后提出意见转为事前出台指导意见，是避免法律滞后性的有效举措。

（二）原则指引：加强地方立法特色

地方立法系对地方实情进行的阐释与表达，具有本地特色及符合本地需要，应是地方立法的生命力与基本价值所在。我国幅员辽阔，各地区之间存在地理、资源、人口、文化的较大差异，加之经济文化发展的不平衡、社会结构的不同，自然会对法律的需求层次有所不同，地方立法可以因地制宜，解决本地资源管理和经济发展中的特殊问题。体现地方特色是衡量地方涉海立法质量和价值的一个基本标准。日本学者锦织纯指出，应赋予地方更多自主管辖权，以便结合地方特色推行地方产业政策。相较于中央立法而言，地方涉海立法拥有距离地方居民更近、更能准确把握和反映当地民意、更适合本地需要以及符合规制地区实际情况的特点和优势，操作性较强。在不与国家法律法规相抵触的前提下，地方涉海立法中的地方特色越突出和明显，其规范执行中往往效果也越好；可操作性与实用性越强，越能发挥其社会关系调整器的作用，整体地方涉海立法的质量也将更高，价值更大。

在滨海湿地保护立法中，2008年韩国《湿地保护法》第3条第1款的规定，突出滨海湿地管理的地方性，强调各个地方的市、道均担负有保护滨海湿地生态资源的职责。该法注重发挥市、道的作用，赋予市、道制定实施细则的权力，参与湿地调查，协助湿地执法监管等。在无居民海岛管理立法中，我国部门规章规范内容较为笼统，多为审批流程等程序性规定，且较为分散，法律体系的整体融贯性较差。而在相关地方性法规及规章中，《珠海特区规定》与《青岛市条例》中的部分条款，例如建立信息系统动态监测、实施定期巡查制度等，从内容上加强了立法融贯性的论证说理，沿海市、区海洋主管部门在此项工作上，应以遵守地方性法规优先。

诚然，在突出地方特色的同时，亦应避免地方保护主义下地方立法行为的“异化”，或名为凸显地方特色而实为规避上位法的规定，进而造成的地方“法治割据”或“诸侯法治”的局面。这种做法从表面上看，似乎在一定程度上暂时保护了本地企业，有利于本地税收及就业，但从长远来看，地方保护只会助长地方企业的惰性和依赖心理，削弱地方企业发展潜力，使得市场调控的积极性角色无法发挥，影响地方经济的可持续发展。

（三）程序保障：建立沟通协调机制

“法律表现为一种折中的机制，在所有个人、社会和公共利益要求中保持平衡”。部门规章与地方性法规之间的冲突与平衡，体现了部门利益与地方利益的博弈。涉海部门规章涉及国家海洋主管部门自身利益、海洋环境保护的生态利益和海洋资源开发利用的经济利益，而涉海地方性法规则直接与沿海地区的经济发展密切联系。地方政府通常将地方经济的发展，甚至仅以地区生产总值的提高作为自身利益的最大化追求，而地方立法机构也充分发挥自主性，根据地方实际情况与现实需求进行政策与法规的创造。客观上，立法分权已成为调动地方积极性、提高经济管理效率的重要措施。而部门则更多考虑本部门、本行业的利益。负责制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间存在较为密切的关系，甚至存在着直接利益关系，造成利益法规化。

部门规章与地方性法规规定不一致，将破坏海洋保护法律体系的整体融贯性。部门规章适用范围与地方性法规相比更为广泛，更须全面系统地综合分析各方利益，注重部门利益与地方局部利益的平衡，从程序上完善立法协调与沟通制度，实现涉海法律体系的形式融贯。中央立法主体积极介入，将利益诉求相同的地方或部门之间可能引发冲突的因素予以排除。例如，《滨海湿地保护管理办法（征求意见稿）》中，对责任主体和执法检查机制的规定与地方性法规规范相冲突，自然资源部作为现阶段行业主管部门，有必要及时对冲突之处进行修改与完善。

另外，建立部门规章立法主体与地方立法主体的沟通协调机制，在类似事项或相关问题的立法制定活动中保持一致。该机制的构建亦与我国区域经济一体化的新态势相吻合。具体区域性立法合作方式如下：其一，通过区域性立法协调委员会或者联席会议制度，定期就相关立法事宜进行协调与交流，就区域经济协同发展中面临的相同利益诉求，以联席会议方式达成共识；其二，搭建区域协同立法的信息交流平台，充分利用大数据、云计算等新型电商科技，在制定或修订区域经济社会建设相关问题的地方性法规时，预先进行线上沟通与检查，以降低立法差异带来的摩擦成本。

五

结论

由于立法主体的多元化，加之立法的滞后性与立法技术的差异性，涉海部门规章与地方性法规在无居民海岛管理、湿地保护以及滨海湿地管理等方面均存在条文冲突。《立法法》仅规定了地方立法权的大幅扩容，却未细化法律实施后由于主体扩容而引发大量规范冲突的解决机制。目前，我国设区的市均有权制定地方性法规，然而与部门规章的冲突解决仍仅适用提请裁决机制，无法满足现存及未来大量规范冲突解决的需求。面临《立法法》实施过程中显现的重大问题，亟需出台一个位阶高于部门规章及地方性法规的规范性法律文件，从价值引导上入手，在立法环节中指引部门规章及地方立法的侧重点，明确二者条文适用冲突解决的思路与路径。笔者认为，应由全国人大常委会或者最高法、最高检做出法律解释，抑或由国务院出台针对近位法律冲突的统一性指导意见。坚持国家利益优先，若地方利益对国家利益造成实质性威胁，则应明确部门规章位阶高于地方性法规；兼顾地方利益需求，若地方利益未对国家利益造成实质性威胁，且大多数的地方先行立法均做出适应区域特点的创新性规定，则地方性法规位阶高于部门规章；融合利益平衡原则，若地方利益未触犯国家利益，且地方先行立法尚未达到较多数量或较广影响范围，则二者法律位阶相同。上述近位法律冲突的情形可分别基于“上位法优于下位法”“最密切联系”以及“新法优于旧法”的原则予以解决。此外，应将加强地方立法特色作为冲突解决路径的原则指引，以强化法律效力之用；建立立法沟通与协调机制，作为冲突解决路径的程序保障，从实体与程序两个方面保证我国涉海法律体系的整体融贯性，构建依法治海新格局。

- 向上滑动，查看完整目录 -

《北京行政学院学报》2021年第3期法学要目

【法律·社会】

1.涉海部门规章与地方性法规冲突解决的路径分析

作者：李晓安、张文斐（首都经济贸易大学法学院）

内容提要：2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修改后，地方立法主体大幅扩容，造成央地立法规范的大量冲突。海洋环境是环境保护及城乡建设与管理的体系内容，涉海地方立法已成为常态。涉海部门规章与地方性法规的权限依据及效力范围不同，且所代表的利益不同，在湿地保护与海岛管理等方面均存在条文冲突，属于近位法律冲突，造成涉海法律体系融贯性阻滞。现有部门规章与地方性法规的冲突解决仍仅适用提请裁决机制，已然无法满足现存及未来大量规范冲突解决的现实需求。基于立法科学性立场与融贯性要求，应及时出台有关近位法律冲突解决的法律解释性文件，具体可以立法解释、司法解释、统一性指导意见作为基本形式构造。坚持国家利益优先，明确法律位阶高低，以地方立法特色作为原则指引，以沟通协调机制作为程序保障，从实质与形式两个方面保证涉海立法的融贯性。

关键词：涉海立法；近位法律冲突；法律解释；融贯性

2.从制度补充到功能独立：道路交通事故社会救助基金的再定位

作者：张力、王杰（中国政法大学法学院）

内容提要：我国道路交通事故社会救助基金制度自2004年建立以来经历了制度初创、制度定型与制度发展三个不同的历史阶段。在不断走向成熟与完善的同时，该制度也存在资金来源主渠道单一、救助范围狭窄保守、功能定位存在偏差、救助程序冗杂繁复四大问题，极大地阻碍了社会保障功能的发挥。为了推动道路交通事故社会救助基金的定位由交强险的制度补充迈向功能独立，有必要对其进行专门的立法以拓宽资金来源渠道，拓展基金救助范围，确立垫付与补助相结合的给付内涵，增强程序运作的及时性，真正实现有效联结国家与受害者群体，践行社会正义的价值目标。

关键词：道路交通事故；社会救助基金；社会保障

《北京行政学院学报》是北京行政学院主管主办的综合性社会科学学术理论刊物，1999年创刊。目前系中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国百强社科学报、中国人文社科学报核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊。本刊现常设有“地方政府与治理”“政治·行政”“马克思主义与当代”“首都研究”“经济·管理”“法律·社会”“哲学·人文”“利玛窦与中西文化交流”等栏目，并适时组织优秀作者群围绕某一重大事件或当前的热点、难点等开展学术笔谈或专题研讨。

-END-

责任编辑 | 吴珊

审核人员 | 张文硕 梁学曾

本文声明 | 本文章仅限学习交流使用，如遇侵权，我们会及时删除。本文章不代表北大法律信息网（北大法宝）和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。

北大法宝

北大法律信息网

法宝学堂

法宝智能