近日，北京市高级人民法院作出的（2020）京行终6173号石家庄市交建高速公路建设管理有限公司等与石家庄市会口矿业有限公司（简称“石家庄会口矿业案”）二审行政判决书，引起了行政机关和法律界人士的关注。其中一个重要原因是判决认定：行政机关答复司法机关咨询的行为不属于行政复议的受理范围。笔者检索了各地各级人民法院的相关判决书，发现对此类答复咨询行为是否属于行政复议或行政诉讼的受理范围争议较大。在此，笔者从石家庄会口矿业案出发，参考最高人民法院及北京市高级人民法院关于此问题的一些判例，谈谈个人看法，旨在抛砖引玉。

一、石家庄会口矿业案简介

（一）涉案复函的作出

石家庄市交建高速公路建设管理有限公司（简称“交建高速公司”）拟建设西柏坡至阜平高速公路（简称“西阜高速”）。石家庄市会口矿业有限公司（简称“会口矿业公司”）以西阜高速石家庄段影响其所有的平山县会口铁矿采矿权为由，将交建高速公司与西阜分公司诉至河北省石家庄市平山县人民法院（简称“平山县法院”）。

2019年9月24日，河北省自然资源厅收到平山县法院的咨询函，就会口矿业公司诉交建高速公司采矿权纠纷一案向该厅咨询：“1. 该采矿权（笔者注：即会口矿业公司所有的平山县会口铁矿采矿权）许可证是否因西阜高速修建不能延续？2. 如因以上原因不能延续，是否按照评估报告给予补偿及补偿标准如何？”2019年9月27日，河北省自然资源厅作出《河北省自然资源厅关于对<平山县人民法院咨询函>的复函》（冀自然资函﹝2019﹞508号，简称“508号复函”），函告平山县法院：“一、西阜高速公路占地范围与会口铁矿矿区范围距离最近处2.54米。……会口矿业公司铁矿采矿权不能办理延续手续。二、关于不能办理会口铁矿采矿权延续是否应给予补偿的问题，不属于我厅的职责范围。”

在河北省自然资源厅向平山县法院出具508号复函后，平山县法院依据508号复函认定：西阜高速建设项目的实施造成了会口矿业公司采矿权不能再开发利用。平山县法院在这一关键认定的基础上，结合其他证据作出了（2019）冀0131民初944号民事判决，判决交建高速公司及其西阜分公司连带补偿会口矿业公司700万元。

（二）行政复议阶段

2020年1月20日，交建高速公司就508号复函向中华人民共和国自然资源部（简称“自然资源部”）申请行政复议，请求撤销该复函。2020年2月3日，自然资源部发出行政复议通知书，并于3月6日收到河北省自然资源厅提交的复议答复书。2020年4月17日，自然资源部作出行政复议决定书（自然资复﹝2020﹞26号（决），简称“被诉复议决定”），针对交建高速公司提出的关于撤销河北省自然资源厅作出的508号复函的行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法》（简称“《行政复议法》”）第二十三条第一款“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”，以及第二十八条第一款第四项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，认定河北省自然资源厅作出的行政复议答复书已经超过法定期限，视为该具体行政行为没有证据和依据。故自然资源部依据《行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，决定撤销508号复函。

（三）一审阶段

会口矿业公司不服，诉至北京市第一中级人民法院（简称“一审法院”），请求撤销被诉复议决定并判令自然资源部重新作出复议决定。2020年8月26日，一审法院作出（2020）京01行初326号行政判决书，认定：“在判断一个行政行为是否属于行政复议的受案范围时，应当以该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响为准。本案中，根据已查明的事实可知，河北省自然资源厅作出的508号复函系针对平山县法院的咨询事项所作的答复，该复函并不具有对外的法律拘束力，亦未对交建高速的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受案范围。”一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》（简称“《行政诉讼法》”）第七十条第一项、第二项之规定，判决：一、撤销被诉复议决定；二、责令自然资源部于该判决生效后的法定期限内针对交建高速的复议申请重新作出决定。

（四）二审阶段

自然资源部不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院（简称“二审法院”）称，508号复函属于行政复议的受理范围，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回会口矿业公司的诉讼请求。2021年2月23日，二审法院作出了（2020）京行终6173号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。

关于“508号复函是否属于行政复议的受理范围”这一焦点问题，二审法院认定：“属于行政复议受理范围的行政行为应符合为实现公共行政管理目标和任务行使行政权力，并对当事人的权利义务产生实际影响的条件，即为实现公共行政管理目的，通过行使行政权力设定了新的权利义务、形成了新的行政法律关系。”据此，二审法院在不对508号复函进行明确定性的情况下，提出了判断508号复函是否属于行政复议受理范围的两条标准，即第一，行为本身的性质，其中又包括行为是否为实现公共行政管理目的，以及是否属于行使行政权力的行为两小点；第二，行为是否对行政相对人的权力义务造成影响。随后二审法院对508复函是否符合上述标准逐一进行了分析。

第一，关于508号复函是否为实现公共行政管理目的。二审法院认为：“河北省自然资源厅作出508号复函，是基于平山县法院的要求，履行民事诉讼法规定的司法协助调查义务，并非为实现公共行政管理目的或完成公共行政管理任务。故508号复函不符合实现公共行政管理目的的条件。”

第二，关于508号复函是否属于行使行政权力的行为。二审法院认为：“河北省自然资源厅作出的508号复函，是其作为属地自然资源主管部门，根据掌握的情况，就相关的事实及法律问题向法院提供意见、供法院参考，并非在行使公共行政管理权力，亦对平山县法院没有当然的法律拘束力，是否采纳该复函的意见，属于审理该民事案件法院的司法裁量权范围。”

第三，关于508号复函是否对当事人的权利义务产生了实际影响。二审法院认为：“这种实际影响主要体现为对当事人设定了新的权利义务、形成了新的行政法律关系。”具体到本案而言，可以从两方面进行判断。

其一，508号复函是否变更了河北省自然资源厅此前的冀国土资储压批字﹝2018﹞4号《关于<西柏坡至阜平高速公路石家庄段建设项目>压覆重要矿产资源批复》（简称“4号批复”）内容。4号批复的相关内容主要是“拟建线路调查范围内与6个采矿权、5个探矿权重叠，压覆灵寿县团泊口超贫磁铁矿资源量（333）14.65万吨”，并未提到西阜公路压覆平山县会口铁矿采矿权。对此，二审法院认为“508号复函中并不包含涉案项目是否压覆涉案采矿权的内容，其引述的冀国土资储评〔2018〕8号《评审意见书》的内容也仅涉及涉案项目对会口矿业公司采矿权的‘影响’，未见就压覆问题作有别于4号批复的意思表示。故，上诉人交建高速公司的上述主张缺乏事实根据，508号复函并未产生变更4号批复内容的法律效果。”

其二，508号复函是否直接决定了涉案采矿权不能延续。对此，二审法院认为“508号复函并非产生于涉案采矿权的延续许可程序，亦非针对会口矿业公司的延续申请作出，虽然508号复函包含涉案采矿权是否可以延续的内容，但仅系对相应事实及法律状态的描述，不能产生直接决定涉案采矿权是否可延续的法律效果。故针对涉案采矿权是否可延续，508号复函不具有确定性的法律效力，不能替代登记管理机关作出的是否准予延续之许可决定。……此外，在行政复议程序中，河北省自然资源厅作为行政复议被申请人向自然资源部提交的书面答复意见中明确表述，508号复函是该厅针对平山县法院的来函作出的，是对法院政策咨询的答复，不具有强制力，亦对交建高速公司权利义务不直接产生实际影响。根据上述表述，亦说明河北省自然资源厅作为508号复函的作出机关，已经作出了并非通过该复函在设定新的权利义务的明确的意思表示。”

根据上述分析，二审法院进而认定：“综上，508号复函不是河北省自然资源厅行使行政权力作出的行政行为，其行为目的不是为了行使行政管理权，亦未因为该司法协助调查义务的履行为相关主体设定新的权利义务，形成新的行政法律关系，不属于可申请复议的行政行为，对相关民事案件的受诉法院亦无当然的法律拘束力。”

另外，对于自然资源部在二审中提出的“一审判决撤销被诉复议决定影响行政复议制度纠错功能发挥”的主张，二审法院也在判决书中予以了回应，认为一审法院撤销被诉复议决定不会对行政复议机关依法纠错职能的发挥产生影响，理由主要有两点。第一，“508号复函产生于民事诉讼程序，系行政机关履行法定的司法协助调查义务的行为，该义务之履行关涉到民事案件的依法审理，故法院对行政复议机关纠错行为是否具备职权依据应当进行必要的合法性审查”。第二，“被诉复议决定虽然否定了508号复函的法律效力，但由于并未对508号复函是否具备事实及法律依据进行实质性的审查认定，因而并非实质意义上的纠错行为”。

在本案中，针对行政机关在民事诉讼中答复法院的咨询行为是否属于行政复议的受理范围这一争议焦点问题，北京市高级人民法院给出了否定的结论。拓展到司法实践中，对行政机关答复司法机关的咨询行为是否属于行政复议的受理范围，以及是否属于行政诉讼的受理范围都存在着一定争议。

二、司法实践现状

针对上述问题，我国司法实践的主流观点为否定态度，即认为行政机关答复司法机关的咨询行为不可复议、不可诉，即该咨询行为不属于行政复议或行政诉讼的受理范围。

对这一问题作出否定认定的法院的理由归纳起来主要有三条：第一，这一行为并非针对行政相对人作出的行政行为，或者认定这一行为属于以法院为相对方的司法协助行为，例如最高人民法院(2016)最高法行申4533号行政裁定书、最高人民法院(2019)最高法行申7507号行政裁定书、最高人民法院(2016)最高法行申997号行政裁定书；第二，这一行为并未对行政相对人发生法律效力，即并未改变行政相对人的权利义务关系，例如最高人民法院(2016)最高法行申4533号行政裁定书、最高人民法院(2015)行监字第712号行政裁定书、最高人民法院(2019)最高法行申7507号行政裁定书、最高人民法院(2016)最高法行申997号行政裁定书；第三，这一行为不是行政机关行使行政管理职权的行为，例如（2018）京行终3175号行政判决书。

但在司法实践中也存在支持此类答复咨询行为属于行政诉讼受案范围的案例。一类是以此类答复咨询行为是行使行政职权、就特定的具体事项、适用相关规定、按照其自身意志独立作出的为由，认定这一答复咨询行为属于行政诉讼的受理范围，例如最高人民法院(2017)最高法行申28号行政裁定书；另一类是并未讨论这一答复咨询行为是否属于行政诉讼的受理范围，而直接对该类行为的合法性进行审查，从而间接认定答复咨询行为属于行政诉讼的受理范围，例如最高人民法院(2017)最高法行申7375号行政裁定书。

三、司法实践反思

根据上述分析，目前我国司法实践判断这一答复咨询行为是否可以复议或诉讼常见的三条判断标准分别是：第一，是否针对行政相对人作出；第二，是否对行政相对人的权利义务产生了影响；第三，是否行政机关行使行政管理职权的行为。其中，第一条判断标准可能来源于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”；第二条判断标准可能来源于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项“（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”；第三条判断标准可能来源于行政行为的学理定义，即行政行为必须是行政主体进行行政管理所实施的行为。

单纯从现行法律规定的角度来说，法院认为行政机关答复司法机关的咨询行为不具有可复议性以及可诉性这一观点，似乎更符合现行法律规定。但我们也不必囿于现行法律规定，而是可以整体上对行政复议及诉讼中是否应当受理行政机关答复司法机关的咨询行为进行反思和讨论。

在讨论现行法律规定或司法实践判断标准是否合理时，笔者认为最值得讨论的是这一答复咨询行为是否对行政相对人或利害关系人的权利义务关系产生影响。在石家庄会口矿业案中，实质上508号复函已经对会口矿业公司与交建高速公司的权利产生了较大影响，即使这种影响可能不是以直接的方式、不是在对相对人进行行政管理的过程中产生的。针对会口矿业公司，对涉案采矿权具有法定行政管理职权的河北省自然资源厅在508号复函明确写到“石家庄会口矿业有限公司会口铁矿采矿权不能办理延续手续”，因此会口矿业公司必然无法再延续涉案采矿权。针对交建高速公司，河北省自然资源厅将涉案采矿权不能延续归因于交建高速公司，而平山县法院对这一判断的采信使交建高速公司在民事诉讼中承担了相应民事责任。

二审法院关于508号复函是否会影响相对人权利义务的论述主要有两处：一是“虽然508号复函包含涉案采矿权是否可以延续的内容，但仅系对相应事实及法律状态的描述，不能产生直接决定涉案采矿权是否可延续的法律效果。”二是“此外，在行政复议程序中，河北省自然资源厅作为行政复议被申请人向自然资源部提交的书面答复意见中明确表述，508号复函是该厅针对平山县法院的来函作出的，是对法院政策咨询的答复，不具有强制力，亦对交建高速公司权利义务不直接产生实际影响。根据上述表述，亦说明河北省自然资源厅作为508号复函的作出机关，已经作出了并非通过该复函在设定新的权利义务的明确的意思表示。”

笔者认为二审法院对这一问题的认识与事实相悖，首先508号复函原文为“因此，石家庄会口矿业有限公司会口铁矿采矿权不能办理延续手续。”这一陈述并不表示会口铁矿的法律状态，如果想要描述会口铁矿的法律状态，则应为“会口铁矿涉案采矿权没有延续”等诸如此类的表述。508号复函中的陈述为行政机关对会口铁矿采矿权是否可以延续的判断结论，这一结论是基于现有事实以及相关法律规定得出的，尽管行政机关并未作出与这一结论相对应的行政行为，但这一结论已经对会口矿业公司涉案采矿权延续产生负面的实际影响，例如影响法院对会口铁矿采矿权延续这一问题的认定，也为会口矿业公司涉案采矿权延续作出了否定界定即行政主管机关不会批准涉案采矿权的延续申请。此外，法院认为河北省自然资源厅向自然资源部提交的书面答复意见可作为认定河北省自然资源厅意思表示的依据，进而认定河北省自然资源厅没有通过该复函在设定新的权利义务的明确的意思表示，但这并不等同于河北省自然资源厅作出的508号复函不会产生设定新的权利义务的效果。判断行政机关的行为是否对行政相对人或利害关系人的权利义务产生影响，更重要的是行政机关的外部行为效果，而非行政机关作出该行为时的主观意思。

通过上述分析，可清楚地看出二审法院在判断行政机关答复司法机关的咨询行为是否会对行政相对人或利害关系人的权利义务产生影响时是存在一定局限性的，仅考虑这一行为的直接影响，并未考虑这一行为的间接影响或实际效果。如果从直接影响的角度来看，这一行为确实没有影响行政相对人或利害关系人的权利义务。但从间接影响或实际效果的角度来看，当事人的权利义务确实是受到了这一行为的严重负面影响。如果放任这一行为而不加以规制，将会有更多的行政机关借助此种行为间接实现行政管理目的并且违法后不用承担相应责任。另一方面，如不将此类答复咨询行为纳入行政复议及诉讼的受理范围，受此类行为影响的行政相对人或利害关系人也无从获得救济。

四、相关建议

笔者认为，首先，在判断行政机关答复司法机关的咨询行为是否可复议、可诉时，有必要将“是否对行政相对人或利害关系人的权利义务产生了实际影响”这一标准修订或扩大解释到既包括直接影响，又包括间接影响。

其次，有必要将对相对人或利害关系人权利义务产生实际影响的行政指导、答复咨询等行为纳入行政复议和诉讼的受理范围。在现实生活中，行政机关对行政相对人或利害关系人的影响方式不只限于直接对相对人作出的行政行为这一种方式，还有行政指导、答复咨询等方式。这些行为不一定直接对行政相对人作出，但确实影响了行政相对人或利害关系人的权利义务。其根本原因在于行政机关具有的优势地位，行政机关凭借其优势地位作出的行为往往会产生一定的公信力，进而对行政相对人或利害关系人的权利义务产生一定的影响。我国目前仅对行政行为存在相应法律进行规制，但对于行政指导、答复咨询等行为并无法律规制，这就导致了行政指导、答复咨询等行政机关对外行为未被法律合理评价。为了解决这一问题，有必要对这类行为以立法进行规制，或者纳入行政复议、行政诉讼的受理范围，才能切实保护行政相对人或利害关系人的合法权益。

同时，在行政机关内部，也可以考虑创设一种内部纠错机制。各类行政机关可以根据行政管理职权不同，要求下级行政机关对涉及行政管理职权、有可能造成外部影响的行为向上级行政机关备案。例如会口矿业案此类回复司法机关咨询的行为，就涉及到河北省自然资源厅矿业权管理职能的行使，同时产生了外部影响。这一备案制度能够方便上级行政机关监督下级行政机关的行为。上级行政机关在发现下级行政机关的某些行为违反相应法律法规，或者对行政相对人或利害关系人权利义务会产生间接或实际影响时，可以及时、主动通过行政机关内部机制进行纠正，避免因缺乏相应法律规定，而无法通过行政复议、行政诉讼等途径对该行为进行纠正，起到高效纠错的效果，最终达到保障行政相对人或利害关系人的合法权益的目的。