对韩某华和9名海参养殖户而言,2021年11月9日是个特殊的日子。

这天上午,山东省东营市垦利区检察院门口人头攒动。穿着一件刚刚洗过的棕褐色西装的韩某华,召集着从家里赶来的养殖户们。他手里握着的锦旗卷成长筒,露出金色的穗边。

“人齐了,咱们进去吧!”韩某华带头走进检察院,垦利区检察院检察长贾永胜、副检察长秦力中及办案检察官们上前去迎接。

“政府补偿款已经打到俺们的账户上了,这段日子真的谢谢你们了。”韩某华将锦旗交给秦力中时,情绪有些激动。

这一幕的发生,还得从三年前的一场强制拆除说起。

源起

　　“凭什么说我违规?”

韩某华的2000亩海参养殖池所在的涉案海域,位于山东省黄河三角洲国家级自然保护区的缓冲区内。缓冲区属于核心区的延伸,是为保护河流生态系统、珍稀濒危鸟类及其栖息地而规划的。依据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定,缓冲区内禁止进行渔业生产养殖。

2017年12月,中央环保督察组在东营市督查期间,发现韩某华所经营的养殖区域位于禁养区内,要求相关部门责令其停止养殖行为,并就相关补偿事宜与养殖户进行协商,但双方未达成共识。

“我是跟政府签订了养殖合同的,在这里养了十几年的海参,凭什么说我违规?还让我拆除养殖设施?”韩某华对此十分不解。原来,早在2008年,韩某华和弟弟韩某良得知养殖海参收益高,便从黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司处购买了大汶流海埔2000亩的海域经营权。在拿到经营合同之后,韩某华将其承包给另外9名海参养殖户。政府责令停止养殖后,补偿一事又谈不妥,韩某华等人拿着当初签订的《大汶流海埔转让协议》,将黄河口镇企业管理委员会、垦利县黄河口安装工程有限公司告上了法庭。

2019年初,经东营市仲裁委员会认定,韩某华所承包的海参养殖区域属自然保护区范围,《大汶流海埔转让协议》属于无效协议。随后,垦利区(2016年7月垦利撤县设区,改为东营市垦利区)政府受黄三角管委会委托,组织人员对韩某华及其他9名养殖户所养殖海参区域的海堤、码头、房屋等设施进行拆除,并对其养殖池进行了填埋。

2019年9月,韩某华、李某及杜某等8人分别以东营市黄三角管委会、垦利区政府为被告,向东营市中级法院提起请求确认行政强制拆除行为违法的诉讼,并就强拆中所造成的损失提起了三起行政赔偿诉讼。

争议

　　行政赔偿难以接受

经过东营市中级法院一审,山东省高级法院二审,其中两起案件均判决养殖户胜诉,要求被告方分别赔偿养殖户损失1031.22万元和1104.3万元。另一起行政赔偿诉讼案件则被指定由潍坊市中级法院重审。

“不同于刑事案件由公诉人或自诉人举证、民事案件中谁主张谁举证,行政诉讼中明确了行政机关举证的原则,但因为垦利区政府在执行强制性拆除时并不能拿出有力证据证明当时海参养殖状况,这也最终导致了垦利区政府的败诉。”一直关注上述案件的垦利区检察院副检察长秦力中分析认为。

原来,垦利区政府工作人员在接到黄三角管委会的强拆通知进行强拆时,周围环境光线昏暗,视线不清。当时虽然留存了影像,但仍然很难识别海中海参的养殖状况,严重影响了拆除过程的证据留存。

面对法院的生效判决以及高额的赔偿金额,垦利区政府难以接受。垦利区委对此案高度重视,专门组织成立法律研判小组,邀区检察院派员参加,从案件证据采信、事实认定、法律适用以及诉讼程序规范等方面征求意见。

也就是从那时开始,在东营市检察院检察长丁西超的指导下,市、区两级检察院启动一体化办案模式,决定由垦利区检察院正式介入。

介入

　　在调查中发现新证据

秦力中被邀请参与法律研判小组。查阅卷宗、寻找证人、前往青岛等地与案件双方律师交流案情……经过一系列工作后,秦力中发现,两级法院判决书中所认定的韩某华等人享有信赖利益缺乏证据支撑。

所谓“信赖利益保护原则”,是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。但若当事人对其行为违法性有明确认识,则不存在信赖利益基础。此案中,2010年4月,涉案海域的使用权到期,因被划入自然保护区范围,区政府未再延长涉案海域使用权。2012年有关部门违规又将涉案海域承包给韩某华。因此,韩某华对该海域不能养殖的情况系明知。

此外,秦力中等办案人员还发现,在韩某华等人提交的证据中,用于证明海参养殖成本的收据等存在造假嫌疑。“若查证属实,作为定案依据的评估机构出具的海参损失《评估报告》是不能采信的。”办案人员认为。

于是,检察机关向法律研判小组提出两点建议:一是对原告提交的证据进行认真核实;二是查明涉案海域使用权变迁情况。

依据上述建议,相关部门查实了部分养殖户在提供海参养殖损失方面存在证据造假。同时,经调查核实,还原了涉案海域使用权变迁及韩某华等人违法用海的事实。

　化解

　　为行政争议找到最优解

有了新证据,经过各单位、各部门对案件的重新分析评估,垦利区检察院办案人员一致认为,三起行政赔偿案件均存在诸多问题,涉案部门可依法向最高人民法院申诉。

“这就意味着,无论是区政府,还是养殖户,都将再次经历旷日持久的诉讼程序,讼累更重,官民关系势必闹得更僵。”结合这几起“民告官”案的实际,秦力中分析认为,在实施强拆之前,区政府曾与韩某华等人进行过协商,虽因赔偿数额问题未能达成共识,但也说明了双方都有协商解决问题的意愿,该案存在争议化解的基础和空间。据此,垦利区检察院决定启动行政争议实质性化解程序,这样既有利于彻底解决双方争议,又可有效节约司法资源,同时还缓和了社会矛盾,案件的处理结果也将更加符合双方的利益诉求。

但涉及如何给双方做工作时,秦力中也一时犯了难,“这么多年的官司缠身,韩某华等人已经丧失了对政府的信任,如何让其建立对检察机关的信任也是件难事。”

秦力中决定邀请韩某华的律师一道来检察院进行协商。

功夫不负有心人。从新的证据和事实情况,到案件性质分析和证据采信规则,再到事实认定和法律适用等,秦力中等办案人员经过分层次、多角度、耐心细致、全面透彻的分析和释法说理,最终使韩某华等人改变了对案件的固有认知。

“从今天起,谁的话我也不听,就听检察官的。”走出垦利区检察院的大门,韩某华对代理律师说。

2021年9月8日,经过垦利区检察院等多个部门的共同努力,韩某华等人与涉案行政机关现场达成和解方案:黄三角管委会、垦利区政府一共给付韩某华等人补偿1000万元,赔偿到位后,韩某华等人不再以任何理由和任何形式向管委会、垦利区政府提出任何赔偿要求,放弃因此事产生的一切诉讼主张和其他一切权利,涉案纠纷一次性彻底处理完毕。

2021年9月24日,韩某华等人与黄三角管委会、垦利区政府在东营市中级法院达成执行和解协议,确定了双方的和解意向。

2021年11月9日,拿到政府补偿款后的韩某华等人专门定制了一面锦旗,送至垦利区检察院。至此,历经多年的行政赔偿争议彻底化解。

如今,韩某华已与弟弟韩某良回到家乡,在允许养殖的海域承包了500亩养殖池,开启了新生活。

　　■检察官说法

　　坚持平等保护　实现公平正义

信赖利益保护原则是我国行政法的一项重要原则,指行政机关实施的行为引发了相应的法律状态,公民善意地信赖这一法律状态而对自己的生活作出了相应的安排,公民因基于对行政机关的信任而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护,但是信赖利益的产生需要公民对行政机关的信任建立在合法善意的基础上。

本案中,经调查,韩某华在明知涉案海域位于自然保护区范围内、涉案海域禁止养殖开发的情况下,非法使用该海域进行养殖经营,对其在涉案海域养殖设施的建设投入不具有合理的信赖利益。同时,行政机关对韩某华因强制拆除受到的经济损失也并非一概不予赔偿,韩某华可根据缔约过失责任向有关机关主张经济赔偿。

在行政诉讼中,因行政机关与行政相对人力量悬殊较大,司法机关通常倾向于保护行政相对人利益。在具体案件中,行政机关因客观原因举证不能,导致承担过重赔偿责任时,检察机关应坚持平等保护原则,客观公正评价行政机关应承担的责任,防止审判机关对行政赔偿数额自由裁量过高,造成国有财产受损,实现真正意义上的公平正义。

(山东省东营市垦利区检察院　秦力中)