渎职案件的概念及管辖
一、渎职犯罪的概念及历史沿革
渎职罪是指国家机关工作人员在行使职权或者履行职责的过程中，滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊，妨害国家机关公务的合法、公正、有效执行，损害公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。广义的渎职犯罪除了上述情况外，还包括国有公司、企业、事业单位人员失职罪，以及报复陷害罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等。监委管辖的渎职罪对应广义渎职犯罪的概念。
中国历史上，为了维护阶级统治，普遍重视对官吏犯罪的打击。唐朝是中国封建文明发展的一个高峰，唐朝制定的唐律对官吏职务活动的内容、范围、职责和法律责任都有规定，其中对滥用职权行为的规定有擅改律令、署置过限、出使辄干他事等，此外还有司法人员渎职犯罪等规定。明朝关于官员渎职行为主要规定在《大明律》的《吏律》和《刑律》两篇中，对于玩忽职守类的渎职行为有明确规定，如实政不修、承办逾期、擅离职役等。清朝，渎职类犯罪的规定与《大明律》规定基本一致。
1979年刑法对渎职罪也做了明确规定。1979年刑法第八章渎职罪共有8条规定，其中包括贿赂犯罪、泄露国家重要机密犯罪、玩忽职守犯罪、司法工作人员徇私舞弊犯罪、虐待被监管人员犯罪、私放罪犯犯罪、邮电工作人员私自开拆毁弃邮件犯罪等7种犯罪，另有一条规定犯本章之罪情节轻微的可以酌情予以行政处分。可见1979年刑法实际将职务犯罪都规定在渎职罪一章中。
1997年刑法则将贿赂犯罪等罪名从渎职罪中划分出去，形成贪污贿赂罪的内容，并充实了渎职罪一章的规定，基本形成了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊三类渎职犯罪。在1997年刑法实施过程中，针对渎职罪的主体、损失后果的认定、并案侦查等问题，先后出台了多个司法解释和批复意见，逐步完善了渎职罪的犯罪构成要件。2002年全国人大常委会专门就渎职罪主体适用问题作出立法解释，扩大了渎职罪主体范围。2013年“两高”发布实施《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》，对渎职罪查办中损失标准计算、数罪并罚、追诉期限等问题进行了规定，进一步完善了渎职罪的规定。
二、渎职犯罪管辖问题
1.监委管辖渎职犯罪案件基本情况
监察法第十一条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委的调查不同于司法机关按照刑事诉讼程序进行的侦查活动，是针对公职人员的职务违法和职务犯罪进行的一项法定监察工作。上述规定，是对监委管辖的犯罪类型进行的原则性规定，与刑法所规定的罪名不是一一对应的关系。
根据有关管辖规定，监委共对涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等六大类犯罪88个罪名拥有管辖权，其中部分罪名监委和其他机关共享管辖权，监委只负责公职人员涉嫌该罪名的管辖。涉及渎职犯罪问题的主要有三大类，分别为滥用职权类犯罪，玩忽职守类犯罪，徇私舞弊类犯罪。这三类罪名是渎职犯罪抽象罪名，抽象出了三类渎职犯罪的基本特征。在审查调查工作中，应注意使用刑法中规定的具体罪名，以免造成混淆。
2.监察机关和检察机关的管辖分工
首先，需要明确专属监察机关管辖的渎职犯罪。在监委管辖的渎职犯罪中，根据刑法规定的犯罪构成，以公职人员身份作为犯罪主体的，应由监委专属管辖，公安机关和检察机关不再有管辖权，如滥用职权罪，玩忽职守罪，国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等。
其次，对于检察机关管辖的司法工作人员渎职犯罪，修改后的刑事诉讼法规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”2018年11月，最高人民检察院制定《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，共列举了徇私枉法罪、刑讯逼供罪、私放在押人员罪等14个罪名可以由检察院管辖。其中滥用职权、玩忽职守两罪，属于非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的，应由监委管辖，另外非法拘禁、非法搜查两罪，非司法工作人员实施的，应由公安机关管辖。检察机关立案侦查上述犯罪，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监委管辖的职务犯罪的，一般应以监委为主调查，检察院予以协助。经沟通，认为全案由监委管辖更适宜的，检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监委；认为由监委和检察院分别管辖更为适宜的，检察院应当将监委管辖的相应职务犯罪线索移送监委，对依法由检察院管辖的犯罪案件继续追查。
滥用职权罪的25种特殊行为类型
1、（全国人大常委会《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第六条）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成大量外汇被骗购或者逃汇，致使国家利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定处罚。
2、（最高法、最高检、公安部、国家工商行政管理局《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》第九条）公安、工商行政管理人员或者其他国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守、徇私舞弊，致使赃车入户、过户、验证的，给予行政处分；致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定处罚。
3、（最高检、最高法、公安部《关于严格执行刑事诉讼法、切实纠防超期羁押的通知》第五条）国家机关工作人员违反《刑事诉讼法》和《关于严格执行刑事诉讼法、切实纠正超期羁押的通知》的规定，造成犯罪嫌疑人、被告人超期羁押的，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关依照有关规定予以行政或者纪律处分；造成犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节严重的，对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《刑法》第三百九十七条的规定，以玩忽职守罪或者滥用职权罪追究刑事责任。
4、（最高检、最高法《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条）国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，实施下列行为之一，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚：（1）超越职权范围，批准发放石油、天然气勘查、开采、加工、经营等许可证的；（2）违反国家规定，给不符合法定条件的单位、个人发放石油、天然气勘查、开采、加工、经营等许可证的；（3）违反《石油天然气管道保护条例》等国家规定，在油气设备安全保护范围内批准建设项目的；（4）对发现或者经举报查实的未经依法批准、许可擅自从事石油、天然气勘查、开采、加工、经营等违法活动不予查封、取缔的。
5、（最高检、最高法《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第九条<该解释虽然已废止但内容仍有参考价值>）国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，危害矿山生产安全，具有下列情形之一，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定定罪处罚：（1）对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的；（2）对于未依法取得批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的；（3）对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的；（4）强令审核、验收部门及其工作人员实施本条第一项行为，或者实施其他阻碍下级部门及其工作人员依法履行矿山安全生产监督管理职责行为的；（5）在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的；（6）其他滥用职权或者玩忽职守的行为。
6、（最高检、最高法《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条）国家机关工作人员滥用职权，有下列情形之一，致使盗窃、抢劫、诈骗、抢夺的机动车被办理登记手续，数量达到三辆以上或者价值总额达到三十万元以上的，依照《刑法》第三百九十七条第一款的规定，以滥用职权罪定罪：（1）明知是登记手续不全或者不符合规定的机动车而办理登记手续的；（2）指使他人为明知是登记手续不全或者不符合规定的机动车办理登记手续的；（3）违规或者指使他人违规更改、调换车辆档案的；（4）其他滥用职权的行为。
7、（最高检、最高法《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十五条）国家机关工作人员在履行安全监督管理职责时滥用职权、玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，分别依照《刑法》第三百九十七条、第四百零二条的规定，以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪处罚。
8、（最高检、最高法《关于办理扰乱无线电通讯管理秩序等刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条第一款）负有无线电监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当依照《刑法》第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。
9、（最高检、最高法《关于办理药品、医疗器械注册申请材料造假刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条）对药品、医疗器械注册申请负有核查职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致使用虚假证明材料的药品、医疗器械获得注册，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当依照《刑法》第三百九十七条规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。
10、（最高检、最高法《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》第六条）国家机关工作人员在行使反兴奋剂管理职权时滥用职权或者玩忽职守，造成严重兴奋剂违规事件,严重损害国家声誉或者造成恶劣社会影响，符合《刑法》第三百九十七条规定的，以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪处罚。依法或者受委托行使反兴奋剂管理职权的单位的工作人员，在行使反兴奋剂管理职权时滥用职权或者玩忽职守的，依照前述规定定罪处罚。
11、（最高检《关于对林业主管部门工作人员在发放林木采伐许可证之外滥用职权玩忽职守致使森林遭受严重破坏的行为适用法律问题的批复》）林业主管部门工作人员违法发放林木采伐许可证，致使森林遭受严重破坏的，依照《刑法》第四百零七条的规定，以违法发放林木采伐许可证罪追究刑事责任；以其他方式滥用职权或者玩忽职守，致使森林遭受严重破坏的，依照《刑法》第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任，立案标准依照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一部分渎职犯罪案件第十八条第三款的规定执行。
12、（最高检《关于买卖尚未加盖印章的空白〈边境证〉行为如何适用法律问题的答复》）对买卖尚未加盖发证机关的行政印章或者通行专用章印鉴的空白《中华人民共和国边境管理区通行证》的行为，不宜以买卖国家机关证件罪追究刑事责任。国家机关工作人员实施上述行为，构成犯罪的，可以按滥用职权等相关犯罪依法追究刑事责任。
13、（最高检《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》一<十八>）林业主管部门工作人员之外的国家机关工作人员，违反森林法的规定，滥用职权或者玩忽职守，致使林木被滥伐40立方米以上或者幼树被滥伐2000株以上，或者致使防护林、特种用途林被滥伐10立方米以上或者幼树被滥伐400株以上，或者致使珍贵树木被采伐、毁坏4立方米或者4株以上，或者致使国家重点保护的其他植物被采伐、毁坏后果严重的，或者致使国家严禁采伐的林木被采伐、毁坏情节恶劣的，按照《刑法》第三百九十七条的规定以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。
14、（最高法《刑事审判参考》<第1089号>：杨德林滥用职权罪、受贿罪案的裁判要旨）国家机关工作人员在矿难事故发生后，不履行职责、隐瞒事故不上报、不到现场救援，不仅致使事故调查、处理工作延误，依旧违法开采，煤矿重大安全隐患未能解除，还导致数名记者以调查煤矿安全事故为由，敲诈勒索财物数十万元，在当地造成极为恶劣的社会影响，致使政府公信力受到人民群众的质疑，符合滥用职权罪的结果要件，其行为构成滥用职权罪。
15、（最高法《刑事审判参考》<第372号>：包智安受贿罪、滥用职权罪案的裁判要旨）国家机关工作人员明知所在的国家机关不能提供担保，且企业间不允许相互拆借资金，仍擅自同意出具具有担保意义的所谓“鉴证书”，为有关企业以联营名义相互拆借资金提供条件，导致重大损失的，其行为构成滥用职权罪。
16、（最高法《刑事审判参考》<第345号>：王刚强、王鹏飞过失致人死亡罪案的裁判要旨）公路稽查人员在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，在执行公务时，对于我国法律、法规未规定对逃避检查的逃逸车辆有权进行追赶查验的情况下，擅自决定实施追赶行为，导致逃逸者死亡的，其追赶行为属于超越职权的滥用职权行为。
17、（最高法《刑事审判参考》<第563号>：张群生滥用职权罪案的裁判要旨）国家机关工作人员以单位名义，为给单位谋取利益，违反国家和单位财务管理规定，未经请示单位领导，擅自决定并实施从单位财务账户转出借资金借其他单位使用，属于超越职权，造成单位重大损失的，其行为构成滥用职权罪。
18、（《最高检公报》2009年第1号<总第108号>：天津市人民检察院第二检察分院诉陈良宇受贿罪案、滥用职权罪案的裁判要旨）国家机关工作人员违反国家规定，在国有企业股权转让、土地管理和社会保险基金管理方面，不正确履行职责，导致国有企业股权被低价转让、其亲属违规获取土地使用权、巨额社会保险基金被违规动用，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。
19、（《最高检公报》2016年第1号<总第150号>：福州市人民检察院诉陈柏槐滥用职权罪案、受贿罪案的裁判要旨）农业厅党组书记、厅长，违反国有资产和土地管理有关规定，徇私舞弊，授意、批准下属事业单位将国有划拨土地非法转让用于经营性开发，给国家造成巨大经济损失，其行为构成滥用职权罪。
20、（《最高检公报》2016年第2号<总第151号>：西安市人民检察院诉廖少华受贿罪案、滥用职权罪案的裁判要旨）州委书记违反国家有关信访条例，不调查研究、不听取有关部门人员的意见，强令州财政局退还某项土地出让金，造成国家财政资金的巨大经济损失，其行为构成滥用职权罪。
21、（《最高检公报》2014年第3号<总第140号>：浙江省台州市人民检察院诉叶际仁滥用职权罪案的裁判要旨）某市人民政府副市长无视国家土地管理法律的规定，明知某公司不符合安置用地的条件，仍利用职权同意改变会议纪要内容，并授权他人签发纪要，致使该公司替代国有独资企业的建设主体和用地主体，并无视市国土局、审计局对该用地主体提出的意见，造成国家直接经济损失特别巨大，其行为构成滥用职权罪。
22、（《最高检公报》2013年第6号<总第137号>：北京市人民检察院第二分院诉刘志军受贿罪案、滥用职权罪案的裁判要旨）铁道部部长违反规定，徇私舞弊，为其亲属实际控制的公司获得铁路货物运输计划、获取经营动车组轮对项目公司的股权、运作铁路建设工程项目中标、解决企业经营资金困难等事项提供帮助，并获得巨额经济利益，严重破坏铁路运营秩序，造成特别恶劣的社会影响，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失，其行为构成滥用职权罪。
23、（《最高检公报》2013年第3号<总第134号>：四川省遂宁市人民检察院诉李仕彬贪污罪案、受贿罪案、滥用职权罪案的裁判要旨）国家机关工作人员，超越法律、法规规定的权限，违法决定安排粮食行政主管部门及相关部门编造某公司具备粮食储备的资格条件，违规下达粮食储备计划，为该公司套取储备粮贷款创造条件，最终导致储备粮贷款无法收回，给国家财产造成重大损失，其行为构成滥用职权罪。
24、（《最高检公报》2012年第2号<总第127号>：浙江省瑞安市人民检察院诉冯宏亮受贿罪案、滥用职权罪案的裁判要旨）受国家机关委托代表国家机关行使职权的强制隔离戒毒所中从事公务的人员，利用职务便利，违法使用药物，使因吸毒被劳动教养人员逃避劳动教养或强制治疗，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为构成滥用职权罪。
25、（《最高检公报》2008年第4号<总第105号>：湖南省长沙市人民检察院诉易佑德滥用职权罪案的裁判要旨）市住房公积金管理委员会主任，违反《住房公积金管理条例》等有关法规、违反管理委员会的相关规定，未经管理委员会、市人民政府常务会议批准，超越职权批准、指令住房公积金管理中心将巨额住房公积金非法委托恒信证券公司理财，致使本息不能收回，给公共财产和人民利益造成特别重大损失，其行为构成滥用职权罪。
调查渎职案件的基本方法
1.充分做好知识储备
随着社会政治经济事务分类越来越细致，企业经营活动越来越复杂，涉嫌渎职犯罪的被调查人所从事的工作专业性也越来越强。渎职行为往往都发生在被调查人的履职过程中，这样一来，调查渎职犯罪很大程度上就成了“外行查内行”。因此，就像谈话前要充分了解被谈话人的成长经历、兴趣爱好、工作履历、人际交往等情况一样，在查办渎职犯罪前，也要深入学习和了解该领域的法律法规、程序制度，甚至要了解专业知识、技术资料等情况，才能做到有的放矢。如果事先不做好功课，仓促接触被调查人和关键证人，可能会被误导，给突破案件造成障碍。
2.全面依法搜集书证，还原案发现场
和普通刑事案件相似的是，渎职案件往往也有案发现场。渎职案件的案发现场有记录公职人员履职过程的大量书证，包括审批表、请示报告、领导批示等档案材料。渎职案件调查工作的一个重要路径，就是通过书证还原被调查人的履职经过，发现其中违规之处，锁定被调查人的渎职点。
搜集证据是一项自主性较强的调查活动，依法全面客观搜集证据是取证活动的基本要求。一是依法，是指搜集证据要依规依纪依法，不仅在形式上要符合搜集证据的程序性要求，更要严格请示报告，杜绝擅自行动。二是全面，是指对于能够反映案件真实情况的一切证据材料都要收集，既要收集证明被调查人有罪、罪重的证据，也要收集证明其无罪、罪轻的证据，防止最后出现新的证据，颠覆现有证据体系。在调查之初，尤其是初核阶段，由于案件性质和方向还不能确定，可以大范围多角度收集案件证据材料，为分析研判、发现线索打好基础。三是真实，有的被调查人为了掩盖其违规、违法行为，往往可能做虚假材料存档，调查人员对于获取的书证，应当认真审查，辨别真伪。
3.由事到人，精准选择突破口
调查贿赂案件首先要琢磨人，从个人履历、成长经历、性格爱好、朋友圈子、为人处世等方面综合判断被调查人违纪违法的程度，选择突破口。这个突破口主要是指可能与被调查人有经济往来的人员或者特定关系人。而渎职犯罪调查的突破口应该是不正确履职的行为，也就是具体的公务事项，先确定违规违法事项，再由事到人，确定具体责任人。
4.由下到上式谈话
渎职案件的调查，是由结果倒查责任，而且需要调取大量书证材料，因此初核的保密性较差，往往采取明查的方法。有些渎职案件的被调查人是行政级别较低的具体经办人员，有些被调查人则是行政级别较高的领导。对于级别较低的具体经办人员，在掌握相关书证和证人证言的情况下，可直接与被调查人接触，让其就渎职行为作出解释。对于级别较高的领导，其渎职行为方式以决策或指令为主，谈话可以从负有直接责任的具体承办人员开始，自下而上逐级固定证据，对被调查人形成压迫之势，在证据上形成合围。
5.高度重视证人证言
除了徇私舞弊类案件，渎职犯罪和贿赂犯罪的一个明显区别就是渎职犯罪的言词证据中“一对一”的情况较少，反而知情人员多，证人证言量大。渎职犯罪不存在贿赂犯罪中行受贿双方的对合关系，证人证言往往表现为多人证明一事，因此证人证言的重要性相对提升，而被调查人供述和辩解的重要性相对降低。但是，由于大部分证人都和被调查人在同一单位，有的还属于上下级，关系比较密切，证人证言的可靠性和真实性会受到影响，因此要求调查人员在取证过程中注意甄别，排除证言中的矛盾，查明事实真相。
6.数案并查，互为支撑
随着法律法规对职务犯罪的刑罚规定越来越严厉，近年来查办的案件中，以滥用职权罪和受贿罪数罪并罚的情况越来越多。因此，调查人员在查处渎职案件中，应该具有全局观念，在调查渎职犯罪的过程中注重发掘贿赂犯罪的线索，以认定渎职犯罪作为调查贿赂犯罪的“滩头阵地”，以认定的贿赂犯罪进一步巩固渎职犯罪的调查成果，实现数案并查的办案效果。
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