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“责令停业整顿”是行政处罚与行政命令的结合

我们知道，“责令停产停业”属于行政处罚，但在现实中，有的行政执法机关常常要求当事人“停业整顿”一段时间，这属于行政处罚还是监管措施？

“责令停产停业”，是指行政执法机关对违法生产经营当事人限制其在一定期限内停止全部或部分生产经营活动的处罚手段，是《行政处罚法》第9条所设定的一种行政处罚形式。

但如果行政执法机关对当事人仅仅发出“限期整改”的通知或命令，这属于要求当事人纠正违法、改善条件的监管措施，属于责令当事人“纠正违法”的范畴，在行政行为的分类中属于“行政命令”。

《行政处罚法》第28条第1款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这说明，当事人进行了违法行为，行政执法机关不仅应当依法对当事人进行处罚，同时还必须责令当事人纠正违法，不得“以罚代管”或“以管代罚”。《行政处罚法》充分体现了“处罚和纠正违法相结合”精神。在这种背景下，有的行政机关将“处罚决定”与“责令纠正违法”命令合为一体作出一个综合决定，出现了诸如“停业整顿三个月”、“停业整改”等决定，是完全可以理解的。它们应当是两个行政行为的结合，前半个是行政处罚行为，后半个是行政命令行为。它们应当适用不同的法律规范。在行政诉讼中作为两个行政行为对待，当事人对两个行政行为都不服而一并起诉的，人民法院可以一并审理。这属于诉的合并。

总之，如果行政机关单独作出“责令停产停业”，这是行政处罚；单独作出“限期整改”，这是纠错性质的行政命令；如果作出“停业整改”，那是行政处罚与行政命令的结合。

为了提高“行政决定”规范化水平，我们建议尽量避免使用“停业整顿三个月”、“停业整改”等综合性的表述，以分开表述为宜。可以在一个《行政处理决定书》分列两条表达：如“一、责令当事人停产停业三个月；二、责令当事人按要求进行整改。”

全国人大法工委答复：责令停业整顿属于责令停产停业

36.责令停业整顿的法律性质

问：《娱乐场所管理条例》规定了“责令停业整顿”，该行政行为是行政处罚法第八条第四项规定的“责令停产停业”，还是临时性的行政强制措施？（国务院某部门，2010年4月26日）

答：责令停业整顿属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四项规定的责令停产停业。（2010年5月14日，书面答复）

来源：法律询问答复选编（全国人大法工委2017.07）

公安部法制局关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复

（公法[2010]484号）

新疆维吾尔自治区公安厅法制处、海南省公安厅警令保障部法制处：

你处关于责令停业整顿性质的请示（新公法[2010]23号、琼公法字[2010]7号）收悉。现批复如下：

《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”，是对违反有关规定的行政相对人作出的最终处理决定，属于可以独立适用的行政处罚。

公安部法制局

二〇一〇年七月六日

中华人民共和国立法法释义

（中国人大网2001-08-01）

第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

【释义】本条是关于法律询问答复的规定。

在法律实施中，有关部门与地方往往向立法工作机构提出一些法律询问，要求予以答复，以指导工作。这些法律询问的内容一般不属于本法第四十五条规定的由常委会解释的两种情况：一是法律规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。这些询问很经常，量也很大，有的时候要求答复的时限很短。如果将这些问题都提请常委会作法律解释，既没有必要，也不可能。针对这种情况，本条总结多年来这方面的工作经验，对法律询问作了规定。

根据多年全国人大常委会法制工作委员会答复法律询问的情况来看，法律询问的范围主要有以下一些：（一）国务院所属机构在执行法律过程中提出的具体法律问题；（二）最高人民法院、最高人民检察院的工作机构在司法过程中提出的具体法律问题；（三）省、自治区、直辖市人大常委会工作机构在工作中提出的具体法律问题；（四）向全国人大常委会提出的法律解释要求，经研究不需要进行法律解释、可以采用法律询问答复的问题；（五）全国人大常委会领导交办的其他需要研究答复的问题。另外，还有人民团体和全国性社会团体在法律实施过程中向法制工作机构提出的具体法律问题。

法律询问由有关业务室根据法律规定，研究起草答复意见，报法工委委领导审批，一些重要的法律询问答复，还要报全国人大常委会秘书长审批。然后以书面或其他形式答复询问的有关部门。

法律询问答复是全国人大常委会工作机构根据法律规定，按照严格的工作程序研究提出的，特别是工作机构参加了法律的具体制定工作，比较了解立法原意，因此，法律询问答复对法律的理解是比较权威的，各部门、地方应当把它作为理解执行法律的依据。如果对询问答复有不同的看法，可以通过法定程序提出法律解释要求。

法律询问的答复必须报全国人大常委会备案。目的是加强对法律询问答复的监督，如果发现不正确的答复，可以进行纠正。如何报全国人大常委会备案？可采取定期印发常委会会议的办法。

来源：法治咖啡屋/胡建淼