清代海洋治理的地域文化与协调机制

吴四伍

摘 要

清代海洋治理跟传统海洋文化发展密切相关，深受地域文化争论的严重制约，至今仍未能得到学人应有的重视。清代禁海与开海政策，不仅跟政权性质、朝廷决策、国防战略等有关，同时也受制于沿海地方势力、地方文化的深层影响。朝廷未能协调不同区域的良性竞争，尤其是闽粤之争，给清代海洋开发的进程、格局、力度和效果带来诸多实质性影响。重粤轻闽，成为清朝后期海洋治理的重要特征，它也为了解明清中国的对外关系，特别是中国跟世界的联系，提供了重要的观察窗口。

清代海洋文化；地域文化；重粤轻闽；协调机制

作者简介

吴四伍，中国社会科学院古代史研究所清史室副研究员。

清代海洋开发政策变迁与国家治理的核心理念紧密相关。明清朝代更替，国家管理机制与军事策略发生重要嬗变。尤其是清代以后，满汉畛域之忌与马上治国的军事战略，均成为清朝统治者调整海洋开发与贸易等政策的重要考量因素之一。唯防是举，或有海无防的清代军事战略，与之相对的是地方海洋势力、海洋贸易的发展，两者关系在近代以来中西交汇的大视野中发生了重要变化，直接影响了中国进入世界、发展海洋事业的步伐。以广东和福建为代表的地方势力在发展海洋事业方面，有着共同的动力，但在具体的朝廷战略实施中如何协调两者关系，显得更为关键。以乾隆帝为例，在其深层政治考量中，海洋开发究竟处于一种什么样的位置，这是一个颇值得思考的学术问题。换句话说，是什么因素影响着乾隆帝对于沿海地区海洋开发的态度？是外贸的巨大价值，还是海防的绝对安全呢？是地区的局部利益，还是整体经济发展战略呢？已有学人对康熙年间至乾隆七年（1742年）的禁止南洋贸易一事作过相关分析，本文则更着重梳爬乾隆以降朝廷海洋治理的诸多史实，思考清廷有关海洋利益与海洋开发的内在逻辑，特别是有关国家安全与发展的矛盾处理。

一、闽省开海的持续努力

在清朝沿海地区中，粤、闽、浙三地均有开海的地理优势，存在隐形的竞争逻辑。在康熙朝至乾隆朝相当长时期内，闽省开海之声更加响亮。清乾隆四年十一月，福建按察使觉罗伦达礼陈奏称闽省产米无多，请弛海禁。户部咨询江苏、浙江各省。江苏巡抚张渠奏报：“臣查江苏半系滨海之区，在在皆有出海之口。洋禁一开，徒滋接济外洋弊端。且江苏户口日繁，搬米过多，价易昂长。惟有查照江浙采买江广米谷之例，闽省如遇歉收，即探听江浙米价，委员采买。倘官买之米不敷，亦听闽省招商，并多拨官兵押送。其出口进口，仍验给照票放行，亦止许出上海一口，其余概不得开放。”对此，乾隆帝表示允许。福建一省与内地进行贸易时涉及出海之处仍须朝廷讨论和批准，可见当时海洋贸易管控之严格。

在乾隆五年的“红溪惨案”中，朝廷围绕是否禁止南洋贸易曾有过激烈的争论。尽管闽浙总督策楞等奏请禁止南洋贸易，或有满人简单处理的惯习，但福建士绅御史李清芳则奏请只禁止“噶喇吧”国（即巴达维亚）买卖，南洋各道不宜尽禁。乾隆帝对此并未轻易独断，而是指示议政处将“禁止商贩于沿海贸易、商民生计有无关碍”一事，移交与闽浙江广督抚详查议奏。随后，两广总督庆复表达己见：“就粤而论，借外来洋船以资生计者，约计数十万人，若遽禁南洋贸易，于商民衣食生计实有大碍，再南洋诸国米多价贱，每年洋船进口搭运米谷，于民食不无小补。”后来，朝廷综合考虑各地情况和意见，仍允许南洋贸易，照旧通商。“广东地窄民稠，雍正五年，援闽省之例，开趁南洋，阅久相安。兹以噶喇吧番目，戕害汉人，署闽督策楞恐番性贪残，并有扰及商船，请禁南洋贸易，固为防微杜渐。但闻番目此举，伊地贺兰国王责其太过，欲将镇守噶喇吧番目更换，再三安慰商船，照旧生理，则该番并无扰及客商之意，请毋庸禁止南洋贸易。……查各督抚所议，或请毋庸禁止南洋，或请暂禁噶喇吧往来，虽所议不同，其意皆以仰体皇上怀柔至意，令海外远夷，悔过自新，均沾德泽，应请将南洋一带诸番，仍准照旧通商。”显然，来自福建、广东等地海洋贸易带来的巨大利益已成为此次朝廷对外政策实施的重要因素，尤其是福建、广东两地的地方意见。

不过，官吏过分强调地方利益，往往引起了乾隆帝的敏感神经。如乾隆八年六月十八日，闽省请求弛禁米谷贸易。给事中陈大玠奏：“闽省去岁薄收，督臣奏请截留浙漕十万石，海运至闽平粜。经御史沈廷芳奏，奸商泛海，购米逐利，凡产米之地，不许洋船夹带越漏。窃思沈廷芳系浙人，臣系闽人，浙闽之民，皆我皇上赤子。今闽人全赖海运拨赈，且商船出入，原有行户保认，官员稽查，请申明旧例，无庸禁止，以滋商民之累。”对于弛禁一事，乾隆帝未置可否，但所言弛禁理由却令其十分不满。不久，乾隆帝有旨：“此事着该部议奏，陈大玠只宜就事论事，疏中闽人浙人之说，先分畛域，立言失体。”

福建一地强调独立开发，允许开海弛禁，则是乾隆十一年十二月，从福建巡抚升任南河总督不久的周学健奏请：“闽省沿海贫民生计维艰，因思上竿塘、下竿塘、西洋屿、东狮、白畎、东洛、西洛、大嵛山、小嵛山、烽火衕、浮鹰山、四礵山、七星屿、南关山等十四岛，绵延数百里，环绕于闽县、长乐、连江、罗源、霞浦、宁德、福鼎各界。其间可耕之地甚多，若一经开辟，数邑贫民，皆得借以谋生。向虑有洋盗哨聚，因加禁止，今海宇澄清，游巡络绎。竿塘等岛，更属逼近内地，应请一并弛禁，令殷实士民，前往开辟。”乾隆帝将此奏交由军机大臣等讨论，后认为此议系为贫民生计起见，但事关海防，故须审度形势，筹酌尽善，应饬交该省督抚，再加查勘定议。

在周学健看来，民生为紧，需要弛禁。但是，福州将军兼管闽海关事务新柱不同意福建开海，原因是：“查各岛并孤悬海中，山多田少，而黄瑞等呈内以少报多，其意不在田而在海，海洋之利甚伙，滨海贫民，输纳鱼课，借此为生。若听绅士认垦兼并，穷民必至坐困。况各岛开垦，海禁即弛，实为启衅丛奸之渐。” 到底是民生重要，还是海防重要？乾隆帝更多倾向于后者，在新柱的奏折上，皇帝朱批：“此奏甚是，知道了。”

同年七月，乾隆帝最终否定福建开海的意见，申明理由：“此件尚在确勘，未经题覆准行。而绅士等贴示招人，看此情形，惟以包收众利为事，全无实在与民兴利之心。今朕又闻各岛田园无多，其愿垦者，不过希冀海洋之利，徒使绅衿富豪，逞其欺占，以图私利，于穷民非惟无益，而且有害。况各岛一开，未必不弛海禁，尤有关系。图一己之私，倡此兴利之说，以惑众听，此风为民上者，所当训迪禁遏之，何可滋长。着传谕该督抚等速行查勘，定议题覆，照旧严禁，以息讼端。”在乾隆帝看来，福建开海不是穷人得利，而是绅士包收众利，达不到与民兴利之目的。

不过，福建省出洋贸易之人甚多，确是明显的事实。朝廷对此仍有考虑。清乾隆十九年四月，福建巡抚陈弘谋奏出洋贸易之人甚多，请准无论年份远近均可回籍。后军机处对此讨论，要求闽粤督抚制定章程。同年九月初十日，大学士傅恒等议覆，他们肯定了两广总督杨应琚、福建巡抚陈弘谋所奏，取消原有三年之内必须回籍的限制，要求无论年份远近，概准回籍，且回籍所带货物，地方官役不许借端索扰。

作为沿海地区发展的重要代表，福建一省有着强烈的自身发展愿望，这种地方要求成为推动清代海洋发展难得的因素。在朝廷的整体考虑下，这种积极的力量虽然仍显微弱，但其影响还是存在的，也是持久的。

二、粤与闽浙的开关之争

以往学者大多注意到乾隆朝“一口通商”的结果，却对其背后的地方利益纠缠和斗争往往言之不详。

浙江等省，寻求海洋开发，开放渔业等，也有诸多努力。乾隆八年，浙江地方官请求免除海洋渔船涂税，得到乾隆帝允许：“朕闻浙省温、台二洋，为鱼船采捕之所。从前玉环未经展复以前，凡鱼船在洋采捕者，汛兵需索陋规，无异私税，后因展复玉环。该地方官惟恐经费无出，遂将陋规改收涂税，以资经费之不足，此一时权宜之计也……着将此项永远革除。免致不肖官弁丁役、苛刻需索。扰累贫民。该部即行文该督抚知之。”

在乾隆帝看来，合理的海洋开发，需要得到朝廷的扶持，对于贪官污吏的剥削，尤其值得警惕。对于捕鱼的附加税收，需要给与免除，在某种程度上体现了朝廷海洋开发的积极思想。但在海洋开发与国家海防的对立点上，乾隆帝的天平又往往倾向于海防一面。乾隆九年二月，浙江巡抚常安奏：“查勘宁波府沿海地方，更坐战船，驾入海洋，抵镇海县，复由镇海抵定海，巡视海面。凡涉外洋之山，最易藏奸，虽膏腴沃衍之区，必须严行饬禁，毋许开垦采捕煎烧等类，以滋事端。”审阅奏折，乾隆帝格外赏识：“所奏俱悉，汝如此勤于王事，冲冒风涛，不无劳顿否？”

广东一省，在沿海发展体系中有着后来居上的趋势。基于广州一地贸易的繁荣与高效，乾隆帝对此多有关照。广东官员也深谙乾隆帝重视海防之道，多次奏报慎密巡防外来贸易番众。乾隆十一年正月，广东巡抚准泰奏：“粤省逼近海洋，山多田少，全借外洋内港商船，以资民间生计。但番众来广贸易者，亦间有生事之徒。臣酌立条示，于抚循之中，加意防范。其行商通事人等果能尽心约束，分别奖赏。至沿海一带，东连福建，西界交夷，尤宜严饬文武员弁慎密巡防。再廉州所属之钦州，与安南接壤，该国近因奸臣窃柄，自相戕害，虽未敢侵犯内地，然亦应慎固边陲，并查察汉奸，毋许诱入彼地，教诱生事。其连界隘口，前经议设关栅，以时启闭，一切交易民番，总归栅口出入，界限井然。”

在民生和海防两大重要考虑因素之中，乾隆帝对后者的重视无疑大大超过前者，广东官员对此多有重视，才得到乾隆帝的欢心。在地方各省的竞争中，乾隆帝秉承折中之道，多有平衡，但是对于广东一省的偏爱，还是可以找寻蛛丝马迹。乾隆十二年十二月，有吕宋夹板船一艘到厦门贸易。闽浙总督喀尔吉善立刻奏报朝廷，除了强调不便拒绝贸易之外，特别说明贸易的安全处理：“澳口汛有吕宋夹板船一只，欲往厦门贸易，不便拒绝，但恐内地奸商行保，或有诓骗滋事。随檄委兴泉道监看贸易，凡领夷本置货商人，定限交货，违限者即着落行保赔还，商人从重治罪。其夷商番梢等，俱安顿公所，派委员弁领兵看守防船，如军器等贮库，俟明岁开行给发；复密札水师提督就近严察。”乾隆帝对此十分满意。

从各地贸易发展来看，乾隆初年，各地海外贸易多有增长，并未限于广州一地。如乾隆十九年七月初六日，福建水师提督李有用奏报，本年已经有42艘各港洋船陆续到厦门，带来食米计有8.345万余石，不特厦地米价平减，即漳泉民食亦可充裕。

除了厦门以外，宁波一地的海外贸易也有赶超之势。乾隆二十一年七月，乾隆帝专门寄谕闽浙总督喀尔吉善，浙江宁波时有洋船来港，恐船只日多、宁波成为第二个澳门，滋弊难防，应时加体察，以防别滋事端。“近年乃多有专为贸易而至（宁波）者，将来熟悉此路，进口船只不免日增，是又成一市集之所在。国家绥远通商，宁波原与澳门无异，但于此复多一市场，恐积久留居内地者益众，海滨要地，殊非防微杜渐之道。其如何稽查巡察，俾不致日久弊生，不可不预为留意”，并表示要警惕和禁止本地牙行、通事、巡逻兵役人等因外商前来贸易可获利而私为招致外商的行为。

因为宁波地理位置优越，特别是税额较低，使得外洋贸易更多选择宁波，无形之中增加了广东特别是广州贸易的压力。因“宁波税额较轻，稽查亦未能严密，导致本年洋船赴宁波贸易者日众，至广东贸易者甚少，自六月以来，仅有十四只洋船到粤”。为此，乾隆帝谕令闽浙总督喀尔吉善会同杨应琚参照粤海关现行则例，将浙海关税率酌量加重。

在朝廷的关照下，沿海地区的各地税率得到一个折中处理的结果。乾隆二十一年十二月，闽浙总督喀尔吉善、两广总督杨应琚提出浙海关增税方案，拟将浙海关征收外洋船只正税科则，照依粤海关现行则例酌拟加征，“正税则例酌量加增一倍，估价按照浙省货物时值，估计加增”，至于“湖丝、茶叶、瓷器等各种货物，现与浙江时值多与粤海关原例不符”的情况，拟采取“按照时值增减”的办法来提高税率。其同价货物，仍循其旧，至船只梁头之丈尺及货物进口出口之担头，悉照粤海关税则，不准减免。

对于这种方案，显然是广东一地得利，而闽浙两省吃亏，但在朝廷的明显指向下，闽浙两省并未明显反抗。乾隆二十二年正月，乾隆帝谕令闽浙总督喀尔吉善，要求浙海关增税，以达来华贸易洋船复回粤海关，保障宁波静谧的效果，并指出增税目的是“令番商无利可图，自必仍归广东贸易，此不禁自除之道，初非借以加赋也”。同年二月，经户部议准，闽浙总督喀尔吉善、两广总督杨应琚会奏的粤海关增税方案，经乾隆帝批准， “更定章程，视粤稍重，则洋商无所利而不来，以示限制，意并不在增税也”。

通过关税价格的明显高低，维持广州海外贸易的中心地位，做到重粤轻闽浙，这是乾隆帝的海疆统治策略。显然，在乾隆帝看来，外商重利，价格是最重要的因素。通过价格的杠杆，他希望达到海外贸易集中于广州的目的，但历史事实却更加复杂。

英国商人洪仁辉等希望打开清朝贸易大门，并希望能够在广州之外再行设置贸易地点，以达到与广州竞争的目的，这是乾隆帝和朝廷未曾想到的。乾隆二十二年七月，暂署闽浙总督新柱奏报，有英商船（系英国东印度公司商船）驶至定海，前来贸易，当地官员即将新定税额明白晓示，并劝谕该商船返回广东贸易。而英商称，“航海数万里而来，原图贸易，广东牙行包揽把持得很，不愿去的。上年有茶叶、器用什物存在宁波行内，须要运回，将来还有一船，约在七月内可到”，意图拒绝回粤贸易。新柱等只能汇报：“外洋船只向系收泊广东澳门，今该番洪任等连年踵至，虽称实为贸易而来，番情难信，不可不预筹杜渐防微之计。”

显然，乾隆帝对此多有警惕，要求闽浙总督杨应琚深入调查，提出应对办法。不久，闽浙总督杨应琚遵旨赴浙查办海关贸易事宜。他发现，粤省现有26家洋行，遇有洋人贸易，无不力图招致，办理维谨，并无嫌隙。“番商洪任因往返粤东历年已久，通晓汉语、汉字，熟悉行情，居心巧诈。”“（宁波）形势既未若粤东虎门等处之扼要严密，一应进出货物，又无须由赣韶等关输纳税饷，故在宁就近交易，便宜甚多”，故英商连年收泊宁波，希图避重就轻。杨应琚提出浙海关增税的方案，“现议浙关税则，均照粤关则例酌增加重，并将梁头钞银仍请照原定西洋船例征收，欲使该番商无利可图”，使洋船返回粤海关贸易，这样既可免粤海关26家洋行生意萧索，又能“庶稽查较为严密，章程可以垂久”。乾隆帝朱批：“所见甚是，本意原在令其不来浙省而已，非为加钱粮起见也，且来浙者多则广东洋商失利，而百姓生计亦属有碍也。”同年十一月，乾隆帝就洋船赴宁波贸易一事再次谕令：“（宁波）向非洋船聚集之所，将来只许在广东收泊交易，不得再赴宁波，如或再来必押令原船返棹至广，不准入浙江海口，豫令粤关传谕该商等知悉。”并传谕闽浙总督杨应琚、署两广总督李侍尧。二总督随即奉旨晓谕外商，通商口岸定于广东，不得赴浙江贸易。

显然，这是在乾隆朝集中管理海疆贸易的一次重要政策调整。尽管闽浙总督和两广总督对于来宁波贸易一事，内心或有异见，但在乾隆帝如此明显的干预下，仍体现了团结合作的一面，最终以闽浙妥协，维护广州粤海关独大局面为结果。这在另外一个方面说明，以闽浙为代表的地方力量在朝廷的重大策略调整方面仍是一个被动的接受者。

此后，乾隆二十四年正月，署两广总督李侍尧遵旨派遣海防同知等员传集英国商人及由浙返粤的英商洪任辉，宣布嗣后只准广州一口贸易，如果再到浙江，定然押回广东，并将此谕翻译为外文，勒令英国商人带回国内“遍行晓谕”。洪任辉表示，该国商船赴粤、赴浙“俱系王家分派”，“本年商船已于上年十月内发行，其有无往浙船只，不能预知”。李侍尧认为，洪任辉奸猾，其言难信，今年不免仍有赴浙贸易船只，将谕旨寄往噶喇吧的荷兰总大班，请总大班如在该地遇英国商船时进行通知。有关洪仁辉事件的爆发和解决同样展示，闽浙等地总督很难有不同声音，更遑论站在自己地方利益上谋求地方海外贸易的发展。

三、朝廷的安全观与利益观

在福建开海一事上，乾隆帝看重海防与贫民利益；在闽浙开关问题上，乾隆帝则更看重广州外贸的中心地位。对于乾隆帝来说，海防重于民生，广州重于宁波，广州重于厦门，这是不争的事实。为什么乾隆帝会有如此判断，其背后的利益观念和外贸理念又是什么呢？此为一个颇值得思考的重要问题。

从外贸收入的得失，可以窥视乾隆帝的利益观念。作为封建王朝的帝君，很难完整拥有现在的关税观念，而往往是将关税盈利之多少与管理者的廉洁程度直接挂钩。乾隆四十八年，户部议奏，粤海关征收盈余，比上年短少银6.73万余两，应由海关监督和相关督抚照数赔补。乾隆帝考虑，“第念该关短少缘由，究因到关洋船较少所致，且据该抚查明，尚无以多报少，借端侵蚀情弊。但似此年复一年，逐渐短绌，于榷政大有关系”。遂加恩宽免，只令该关官员赔偿一半。虽然此处可见，乾隆一方面理解关税之所以比上年短少，与到关洋船多少有关，实与督抚的管理好坏关系不大。但乾隆帝还是恪守此前的规定，要求海关监督和相关督抚赔偿。

乾隆五十年二月，粤海关短少盈余银两，乾隆帝加恩免其赔补。是年，粤海关短少盈余银两，按例官员照数分赔。乾隆帝考虑，“但念上年洋船到关较少，以致税课短绌，然较之四十四、五等年，已多收银十余万两，至八九万不等。所有此次短少盈余银四万九千余两，尚因短到船只所致”，遂下令全部免其赔补。又如，乾隆五十五年十一月二十九日，福康安等奏，粤海关报征乾隆五十六年征收数目，比乾隆四十一年、四十二年多银53.9万余两。乾隆帝认为，此种增长可能与俄罗斯走私海龙等项皮张货物有关，要求各地加紧对内地大黄、茶叶的查禁，对俄罗斯实行经济封锁。同时，要求粤海关对于洋货增多，开列具体名单。

此后，乾隆五十七年十月，闽海关征收税课一年盈余，比上年短少银3.231万两零，户部请奏官吏照数赔偿。乾隆帝考虑船只到关稀少，尚属有因，令将军魁伦赔补一半，其余加恩宽免。乾隆五十七年十一月，粤海关征收盈余银两，短少银11.6138万两零，户部奏请该督抚和监督照数赔补。乾隆帝传谕，郭世勋、盛住各赔银1万两，余着加恩宽免。针对粤海关征收盈余减少，乾隆帝要求该关加强管理。乾隆帝对数量减少表示疑惑：“粤海关经征税课，不在洋船之多少，惟视货物之粗细，以定盈绌。到口船只虽多，若所载不过香料药材等项，税银仍属有限，如船只内装载贵重细软货物，则船数虽少，税银自必较丰。今该关所到洋船，比五十六年多至十七只，何以仅多收盈余银一万五千余两，较五十五年少至十一万六千余两。”乾隆帝欲强化粤海关管理：“嗣后粤海关税务竟不必令督抚兼管，其每月到关船数若干，所载货物粗细各若干，着责成该督抚，详细查明，按月造册，密行咨报户部。”乾隆五十九年六月十二日，长麟奏报：粤海关五十八年份征收短少盈余确数，比五十五年份短少银24万余两。户部按例要求相关官吏照数赔偿。乾隆帝传谕，认为此次征收短绌，尚属有因。所有短少的24万银两，其中盛住、福昌按经征月日，共分赔银2万余两，其余22万两由朝廷加恩宽免。

清乾隆一朝，以粤海关为例，自乾隆四年至乾隆六十年，该关税银从10万涨至100万白银，最高到117万之多。值得注意的是，每年税银波动还是较大，特别是自乾隆四十七年以后税额有明显增加，相反是乾隆集中在广州通商前后的税银却无明显变化。如乾隆二十三年、二十四年、二十五年分别为35万两、35万两和38万两之多。乾隆帝以上年关税盈余为基准核定海关管理成效的观念，显然落后且十分不合理。

更应该值得注意的是，海关收入以及海外贸易收入在乾隆帝心目中位置并不重要，相比传统的田赋、盐税等无法相比，甚至跟捐纳等非正规财政收入也难以相比较。乾隆五十四年九月，福康安等奏报，广东洋商蔡世文等，两粤盐商陈章元等庆贺明随万寿，准备捐输银30万两。乾隆帝拒绝接受，加以说明：“该商等虽恳请效悃，但粤东商务疲乏，正值清厘调剂之际，商力未能充裕，且伊等籍隶岭海，道路遥远，亦非两淮浙江，距京较近，亲自来京承办段落者可比。所有两粤洋盐商人，请输银两，竟不必收。”

对于洋货的需求，乾隆帝还是允许正常交易，但后来拒绝洋商进贡。乾隆二十三年正月，乾隆帝命管理粤海关事务、广州将军李侍尧，粤海关监督李永标采购钟表等洋货，供奉内廷。“向年粤海关办贡外尚有交养心殿余银，今即着于此项银两内买办洋物一次，其洋哔叽金线、银线及广做器具俱不用，惟办钟表及西洋金珠奇异陈设并金线缎、银线缎或新样器物皆可不必惜费，亦不令养心殿照例核减，可放心办理，于端午前进到，勿误。”二月十八日，大臣李侍尧等完成相应洋货采购。

对于免除外洋贸易中不应存在的额外税务，乾隆帝十分支持。乾隆元年十月，乾隆帝谕总理事务王大臣，免除外夷货船额外银税：“朕闻外洋红毛夹板船到广时，泊于黄埔地方，起其所带炮位，然后交易。俟交易事竣，再行给还。至输税之法，每船按梁头征银二千两左右，再照则抽其货物之税，此向来之例也。乃近来夷人所带炮位，听其安放船中，而于额税之外，将伊所携置货现银，另抽加一之税，名曰缴送，亦与旧例不符。朕思从前洋船到广，既有起炮之例，此时仍当遵行，何得改易？至于加添缴送银两，尤非朕嘉惠远人之意，着该督查照旧例，按数裁减，并将朕旨宣谕各夷人知之。”

对于国内急需的大米等贸易，朝廷实施格外加恩政策。乾隆八年九月初五日，乾隆帝上谕：“朕轸念民艰，以米粮为民食根本，是以各关米税，概行蠲免，其余货物，照例征收。至于外洋商人，有航海运米至内地者，尤当格外加恩，方副朕怀远之意。上年九月间，暹罗商人运米至闽，朕曾降旨免征船货税银，闻今岁仍复带米来闽贸易，似此源源而来，其加恩之处，自当着为常例。着自乾隆八年为始，嗣后凡遇外洋货船，来闽粤等省贸易，带米一万石以上者，着免其船货税银十分之五；带米五千石以上者，免其船货税银十分之三；其米听照市价公平发粜，若民间米多，不须籴买，即着官为收买，以补常社等仓，或散给沿海各标营兵粮之用。俾外洋商人，得沾实惠，不致有粜卖之艰。该部即行文该督、抚、将军，并宣谕该国王知之。”

不过，对于个别国家的免税，乾隆帝则考虑整个朝贡贸易的布局，给予严正拒绝。乾隆五十八年九月初一日，英使要求粤海关降税，认为该国商船来华，较之西洋别国为多。乾隆帝传谕苏楞额，不能答应英商要求，而是要求粤海关公平收纳，一视同仁，英商纳税与西洋别国相同，“不可独露市惠红毛之意，转使骄矜长智也”。

对于某些特别的出口商品，乾隆帝也加以战略性运用，如乾隆晚年禁止大黄出口，以此封锁俄罗斯。不过，乾隆朝对于诸多日常货物出口仍持开放态度。如乾隆二十九年，乾隆帝开始反思禁止丝觔出洋一事是否妥当。二月初二日，两广总督苏昌等奏称，粤省本港商船出洋贸易，请照外洋夷商之例，准其配带土丝1000市斤、二蚕湖丝600市斤，绸缎按丝斤斤数八折扣算。是日，乾隆帝表示，因禁止丝觔出洋，但丝价不减反升，且允许二等粗丝出口、禁止一等丝斤出口，导致“江浙所产粗丝，转不得利，是无益于外洋，而更有损于民计”，且近期外国屡屡恳请丝斤出口，乾隆帝对于丝斤之禁产生动摇，谕令江浙等地督抚酌定章程具奏。两江总督尹继善等均持弛禁之见。三月二十日，乾隆帝据尹继善等奏复请弛禁以便民情，且现在新丝将届收成，谕令“所有出洋丝觔，即着弛禁”，目前仍遵照旧例行，至于如何酌定章程，等各督抚奏齐时，户部详悉妥议具奏。四月初五日，军机大臣等议准弛禁方案：江苏省贩铜官商船只，每艘许配二三蚕糙丝1200市斤，按照绸缎旧额觔数抵扣；各属出洋商船，携带糙丝准以300市斤为限。闽浙出洋商船，每艘配土丝1000市斤，二蚕糙丝1000市斤。粤省外洋商船23艘，除定例准带8000市斤外，每艘再行加带粗丝2000市斤；其头蚕湖丝缎匹，仍照旧禁止。乾隆三十年七月十一日，浙江巡抚熊学鹏陈奏，浙省商船往南洋噶喇吧等处贸易者，每船准带土丝、二蚕丝各1000市斤；而其往闽粤内地者，部议未及，请照江苏省例，每船准带糙丝300市斤，收税验放，俱照洋船定例。获乾隆帝准。

对于外国商人的利益，乾隆帝也给予充分保护。如乾隆四十一年，乾隆帝处理广州行商倪宏文赊欠英商货款案。丰进行商人倪宏文赊欠英商一笔货银，乾隆三十七年初，英国大班向两广总督索债时，债额已达1.172575万两。至是广东巡抚李质颖以倪宏文赊欠英商货银万余两不还，拟将“该犯问拟满流减徒，援赦减为杖责，饬令该犯亲属保领在外，设法措交给与夷商收领”，刑部议驳，改拟“杖流、监追”。乾隆帝尊重刑部所议方案，认为李质颖办理此案甚属错谬，认为拖欠外商货银，“令外夷受累，屈抑难伸，其事实乖平允，殊非体恤远人之道”。乾隆帝命将倪宏文先监追、杖流，并将其财产变抵，照数给予英商收领，不敷之数，勒限一年追清，如限满不能还完，命广东督抚司道及承审此案的府州县官，于养廉内按数摊赔并。十一月二十六日，乾隆帝就此事明申：“中国抚驭远人，全在秉公持正，令其感而生畏，方合政经，若平日视之如草芥，任听地棍欺凌，而有事鸣官，又复袒护民人，不为清理，彼既不能赴京控诉，徒令蓄怨于心，归而传语岛夷，岂不轻视督抚，鄙而笑之。且或虑粤商奸恶，致呼吁仍复成空，将来皆裹足不前，洋船稀至，又复成何事体？”并谕令将军、督、抚，“各遇有交涉词讼之事，断不可徇民人以抑外夷”。十二月七日，直隶总督周元理奏，遵旨将欠英商债款之广州行商倪宏文从重治罪，谕旨即移行大小文武衙门，入于交代遵行，并另札天津道府，将此案传示各商，使其往来海洋，宣扬德意。乾隆帝览奏，认为谕旨中有“统论中国抚驭远人之道”，“止宜将军、督、抚留心经理，不便宣示外夷，是以未经明发，而令各将军督抚入于交代，俾各后任永远遵行。该督抚奉谕后，惟当谨贮署中，列入交代册档，并毋庸移行文武大小衙门。至于海口夷商，即欲宣扬德意，亦祇可将明旨通传”，表示此谕旨“止存贮入于交代，不必宣示远近”，已发行文迅速撤回。翌年三月，李质颖奏，经倪宏文胞弟倪宏业代赔5000两、外甥蔡文观代赔1000两，共6000两，尚余5725.75两，遵旨由该省督抚等照数摊赔，等英商嗡等到粤给还。乾隆帝有旨，倪宏文从重发往伊犁。

四、重粤轻闽与重陆轻海

若以一个现代国家的概念，来要求18世纪管理政府事务的乾隆帝理解现代贸易的意义与价值，显然是不可能的。对于乾隆帝来说，海外贸易和海洋开发都是朝廷事务中有机的一环，却不是最重要的。依据特定的历史逻辑，理性处理海防与海洋开发，在乾隆帝看来，这当是一个非常符合事实的统治办法。乾隆帝总是在各种利益因素中寻求某种平衡，秉承执两用中的治理原则。如乾隆元年正月，闽浙总督郝玉麟奏请，出洋商船桅木铁篐，应有规制，须填明牌照，永为定规。乾隆帝认为，此事办理妥善，对外洋船管理诸事，地方官须秉公去私，执两用中：“即如洋船一事，过于严，则商民必受其害；过于宽，则私贩亦所必然。惟在地方有司之秉公去私，执两用中，方为有益。而能此者盖寡，即如关税、劝垦诸事，无不皆然。故宽非纵弛之谓，严非刻薄之谓。朕恶刻薄之流之有害于民生，复恶纵弛之辈之无益于国计。”

在乾隆帝看来，既考虑沿海商人的利益，也考虑贫民的生计，地方官只有秉公处理，才能寻求周全之计。对于乾隆帝来说，他绝非封闭之辈，故对于朝廷的各种小事皆十分敏锐。对于马嘎尔尼的访华，更是周密安排，提前一年部署。乾隆五十七年十月二十日，郭世勋等奏报，洋商蔡世文等禀称英吉利国遣使马嘎尔尼进贡，由海道至天津赴京。同时强调，海洋风帆无定，或于浙闽、江苏、山东等处，近海口岸收泊，亦未可知。乾隆帝对此十分重视，要求该督抚随时禀报。乾隆帝更是注意从实际出发，不做断章取义之事。乾隆五十六年四月，福康安等奏报，各国来广贸易洋船，例准随带炮位枪刀等，但广东出洋商船不准携带炮位。乾隆帝认为，此事不妥，要求商船出洋，只要稽查点验，仍可携带，绝不可因噎废食：“商船出洋携带炮位，原为洋面御盗之用，不特各国来广贸易商船，未便禁止。即内地出口商船，概行不准携带炮位，倘于海面遇匪船行劫，临时不能抵御，岂有转令束手待毙之理。况在船行劫者，不独内地匪徒，想各国夷匪，亦有纠约为盗，携带枪炮，出没海洋，为行旅之害，而内地出洋商船内，转无炮位抵御，该商等即不保护货物，亦各爱惜身命。若拘泥禁止，何以卫商旅而御盗劫，若有名无实，何必为此耶？

站在乾隆帝的个人立场来看，任何海防均值得严格控制，故对沿海小艇的控制表现得尤为突出。乾隆二年七月三十日，针对浙江温州总兵施世泽等奏议，兵部审核后同意严格限制沿海小艇，主要内容有：“嗣后沿海采捕及内河通海小艇，俱令地方官取具澳甲邻佑甘结，印烙编号，刊刻船旁，书写篷号，给以照票；其新造小船，与采捕售卖者，亦令一律报官办理。私造私卖及偷越者，照违禁治罪，澳甲不举连坐。倘有船只被贼押坐出洋，立即报官，将船号姓名，移营缉究；容隐不首者，照接济洋盗治罪；租船之人，报明澳甲，出结报官存案；若租船者为匪，船主澳甲并治；其遭风者，查明人伙有无落水受伤，讯取实据，方准销号。捏报者治罪，官役藉名索诈并究。”

私事与国家大事又往往同时并举。早在乾隆五十五年四月，乾隆帝提前仔细安排自己的八旬寿宴，对于外藩属国贡使入境，均有细致安排，要求各国贡使提前进驻热河，缅甸贡使于七月十一日到，南掌贡使于十二日到，七月十四日举行筵宴。

综而论之，在乾隆帝的治理策略中，广东重于福建，陆疆治理重于海疆管辖，海防安全重于沿海国计民生。在传统农本社会中，海洋开发的利益很难触及乾隆帝国家治理的重大神经，更多地是将其置入国内一般安全同等的地位，乃至更加忽视。乾隆朝的海洋开发倡议，尽管得到部分沿海省份的力撑，但出于整体安全考虑，这种原本微弱的声音很快就被湮没了。

编者注：此文发表于《河北学刊》2022年第1期第88—96页。为方便手机阅读，微信版删除了注释，如果您想引用原文，请查阅《河北学刊》杂志。