案情简介

某村委会将一处荒山发包给了村内的某“空挂户”，在土地承包合同的履行过程中，该承包人未按合同约定交纳承包费。承包人的上述行为属于违约自不待言，但由于《土地承包合同》中并没有就合同解除的事项进行明确约定，现村委会想就此解除土地承包合同，能否在法律层面得到支持？

本文认为，解决发包人能否解除《土地承包合同》的争议，需要厘清如下三个关键问题：

01

空挂户的法律地位

“空挂户”是指落户人只将户口落在其住址，本人却没有在该住址实际居住的现象，常见类型包括长期在外务工形成的空挂户、婚姻嫁娶形成的空挂户、城镇“农转非”形成的空挂户、“黑人口”形成的空挂户、大中专毕业生在未就业前，将户口仍留在学校或迁移到当地的人才交流中心所形成的空挂户等。

农村中的“空挂户”能否享有集体经济组织的成员资格？该问题一直以来都存在很大的争议，实践中对于农村集体经济组织成员资格的确定主要有以下三种判断方式：

1

单一的户口标准，只以是否具有本集体经济组织所在地常住户口为标准

2

复合标准，就是以户口标准为基础，加上是否在本地长期生产生活

3

是否与本集体组织形成事实上的权利义务关系和管理关系

最高人民法院王丹法官认为，对于农村集体经济组织成员资格的确定，应以在集体经济组织所在地生产生活并依法登记为常住户口为基本原则，并从历史层面、法律层面及现实层面等方面进行综合判断。【详见《农村集体经济组织法人的法律定位》，载《人民司法·应用》，2017年第28期】因此，“空挂户”存在不具备本村集体经济组织的成员资格的可能。

02

集体经济组织成员

不是其承包荒山的必要条件

根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农地承包法》）第三条、第四十九条及第五十二条的规定可知，我国的农村土地承包分为两种类型：一种是家庭承包，一种是其他方式承包。文中所述的“荒山承包”，就属于“不宜采取家庭承包的”其他方式承包。

非集体经济组织成员的当事人若想承包荒山，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式，只要发包方对此经过严格的村民议定程序，即应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。在签订承包合同前，发包方还须对承包方的资信情况和经营能力进行审查。对于合同的内容、当事人的权利和义务、承包期限等，是由双方协商确定或通过招标、拍卖确定。

在经历了以上严格的承包前置程序后，发包人与“空挂户”之间签订的《土地承包合同》即为有效。

03

承包人不交纳承包费的

发包人并不当然享有合同解除权

根据《农地承包法》第十五条之规定，“发包人不得非法变更、解除承包合同”。该条作为发包人的一项法定义务，发挥着保障承包人土地承包经营权的重要机能。因此，发包人要想解除合同，并须有合法的事由。

《农地承包法》对以其他方式承包的承包合同解除条件并未作出规定，但是该法第四十九条规定，“当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定”，这就为当事人约定合同解除条件留下了余地，即当事人可以在《土地承包合同》中明确约定合同解除条件，或者约定适用《中华人民共和国民法典》第五百六十三条的法定解除条件。

但是，由于本案中双方没有就合同解除的具体事由进行明确约定，那么在承包人不支付承包费的情况下，发包人还能解除《土地承包合同》吗？

在解决这一问题的过程中，本文检索到了“发包人因土地经营权人不交纳承包费，进而向法院请求解除合同”的相关案例。【详见（2019）渝0118民初7543号民事判决书】在该案中法院认为，《农地承包法》第六十四条已经明确将“擅自改变土地的农业用途”“弃耕抛荒连续两年以上”“给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境”作为终止土地经营权流转合同的法定情形，但未将土地经营权人不交纳承包费这一情形明文规定为可以解除承包合同的情形。故现行《农地承包法》鼓励通过流转而非直接收回土地经营权的方式解决土地经营权人的违约责任问题。在《土地承包合同》仅约定了违约金，并未约定合同解除权的情况下，被告拖欠承包费产生的法律后果应当根据法律规定并据实考量土地经营权人的履约能力、过错程度、登记情况、流转效率等具体情况综合予以评判。

本文认为：

上述关于解除土地经营权合同的案例在本案“发包人能否解除土地承包合同”中具有参考意义。现阶段，为了解决农业适度规模经营、集约化经营及发展现代农业问题，我国农村集体土地在流转的过程中实现了所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置的状态。从法院的裁判观点来看，当土地经营权人的行为没有造成合同根本违约，或者是没有对土地的功能造成实质性的损害，那么土地经营权人一般的违约行为并不能导致合同的解除。同样地，因土地经营权是从土地承包权中析出，二者在发挥土地效用方面相互独立又相互影响，本着共同促进农地权利流转的原则，解除土地承包合同也应参照解除土地经营权合同的案例进行具体适用。

此外，2021年6月3日，山东省济南市中级人民法院召开“济南法院2020年度十大环境资源典型案例新闻通报会”，向社会通报全市法院环境资源案件审理情况，并发布10起环境资源典型案例，其中一起就涉及荒地承包违规使用的案例。该案中，济南市中级人民法院二审认为，李某擅自转包涉案土地建设老年公寓，改变土地用途，致使林业种植条件遭到严重损毁，且荒山承包人在合同履行过程中，还存在着向涉案土地非法倾倒渣土、泥浆等非法行为，承包荒山的生态环境遭到了严重破坏，致使双方合同目的无法实现，已经构成根本性违约，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，判决解除涉案土地承包合同，被告将涉案荒山土地返还给某村委会。【详见（2020）鲁01民终10292号民事判决书】

综上所述

本文认为，目前司法实践对于《土地承包合同》的解除仍处于限缩适用的阶段，即只要承包人的违约行为不是属于《农地承包法》第四十二条、第六十四条及《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第三十四条所规定的或者具有类似同等恶劣性质的行为类型，没有构成根本违约，则在现行《农地承包法》及案涉《土地承包合同》没有明确将承包人不交纳承包费作为解除承包合同的情形下，宜应本着有利于荒山土地资源合理开发利用的原则，继续保持涉案土地承包合同有效，发包方只能追究承包人的违约责任，并敦促其继续适当、全面履行《土地承包合同》。如当事人对此依旧达不成一致意见，且不愿协商，调解或者协商、调解不成的，根据《农地承包法》第五十五条，双方均可以向土地所在地的农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

审校 | 黄茂醌

作者介绍