2022年5月27日，中国证监会办公厅与国家发展改革委办公厅联合发布了《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，该通知旨在严格落实房地产市场调控政策，在发起主体、回收资金用途等方面构建了有效的隔离机制，压实参与机构责任，切实防范REITs回收资金违规流入商品住宅和商业地产开发领域。主要内容包括：（1）明确发起主体应当为开展保障性租赁住房业务的独立法人；（2）强调回收资金用途的严格闭环管理机制，确保净回收资金优先用于新的保障性租赁住房项目建设，或用于其他基础设施补短板重点领域；（3）压实机构主体责任，要求发起人的控股股东、实际控制人不得挪用回收资金等。

在上述通知出台当日，中金基金管理有限公司作为基金管理人的“中金厦门安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资基金”（以下简称“厦门安居房REITs”）项目和红土创新基金管理有限公司作为基金管理人的“红土创新深圳人才安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资基金”（以下简称“深圳人才安居房REITs”）分别向沪深交易所正式提交了申报材料，也于同日向中国证监会申报，成为全国首批正式申报的保障性租赁住房REITs项目。截至2022年6月17日，深圳证券交易所将深圳人才安居房REITs的审核状态更新为“已问询”并出具问询函。

在我国首批保障性租赁住房REITs即将落地之际，笔者结合上述项目所公开披露的文件信息，以期对保障性租赁住房REITs项目形成较为全面的介绍。

一、保障性租赁住房概述

1．保障性住房概况

现行法律法规未对“保障性住房”作出明确定义，一般认为保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。

保障性住房制度是政府保障公民居住权这一基本人权的必要措施。自新中国成立以来，我国的住房制度经历住房实物分配制度、住房制度市场化改革和住房保障制度建设三个阶段。在1995年以前，由于企业存在住房分配制度，且受限于人口流动性低、经济发展水平有限等因素，我国住房租赁市场发展缓慢，城市居民以租赁公房为主。1995年，建设部印发《城市房屋租赁管理办法》，我国住房租赁市场相关政策正式出台。从1998年的住房制度商品化、市场化和货币化改革开始，政策转向发挥市场配置住房机制，我国住房租赁市场逐步发展，但整体发展仍较为缓慢。这一阶段，政策重点以廉租房和公租房这类政策性租赁住房为主，关注解决低收入家庭的住房问题。2015-2019年，随着我国城镇化进程的不断推进，流动人口规模的扩大，我国住房租赁市场快速发展。2015年底，中央经济工作会议明确提出发展住房租赁市场，并强调将“租购并举”确立为我国住房制度改革的主要方向。

2．保障性住房的类型

目前，我国的保障性住房主要分为出售型和租赁型，其中出售型保障性住房主要包括经济适用房、限价房和共有产权房，租赁型保障性住房主要包括廉租房和公共租赁住房[1]。本文后续主要讨论租赁型保障住房，即“保障性租赁住房”。

值得注意的是，近年来全国多个城市根据产业发展与人才引进的需求出台了人才租赁住房相关政策，人才租赁住房属于公共租赁住房的重要补充。对于人才租赁住房，早在2015年1月深圳市即出台《深圳市人才安居办法》，规定在人才引进时为其提供相应安居政策，采取实物配置和货币补贴两种方式实施。实物配置包括免租金租住、产权赠与、租住公租房和购买安居型商品房等形式；货币补贴包括购房补贴和租房补贴等形式。2021年11月，住房和城乡建设部发布的《发展保障性租赁住房可复制可推广经验清单（第一批）》第十二条明确将各类政策支持的租赁住房纳入保障性租赁住房规范管理，该条列举了北京市、上海市、深圳市的经验，其中深圳市将出租的人才住房、各类享受政府政策支持的租赁住房以及产业园区配套宿舍等均纳入保障性租赁住房，将出售的人才住房和安居型商品住房归入共有产权住房，进一步规范发展公租房。在此基础上，将原来由公租房、人才住房和安居型商品住房构成的公共住房，调整为以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。[2]基于上述政策支持，在已申报的保障性住房基础设施REITs项目中，深圳人才安居房REITs即以多个人才住房项目作为基础资产。

3. 保障性租赁住房主要政策

如前所述，我国保障性租赁住房政策是随着我国经济及住房制度的改革而不断调整的，在不同阶段显现出不同的特点。在住房分配制度取消，住房租赁市场起步阶段，1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）是最早的保障性租赁住房政策文件，该文件强调最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。从此，为规范并促进我国保障性租赁住房行业发展，形成了国务院及相关部门负责制定全国性的规章以及规范性文件相关规定，各级地方政府根据当地经济和社会发展状况制定适合当地的保障性租赁住房地方法规和规范性文件等相关政策，各级地方政府相关部门对当地保障性租赁住房行业进行具体监管的体制。

由于地方性政策众多，难以一一统计，笔者主要对全国性的保障性租赁住房主要法律、法规、规章与规范性文件进行查询汇总，结果如下：

二、保障性租赁住房作为基础设施REITs资产的合法合规性

以保障性租赁住房作为基础设施项目开展基础设施REITs，项目经营收入的主要来源是承租人所支付的租金。因此，在核查保障性租赁住房项目是否适合开展基础设施REITs时，需重点核查保障性租赁住房项目所需手续的完整性，以及项目公司收取租金权利的合法合规性。

1. 保障性租赁住房的认定标准

《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称“22号文”）作为保障性租赁住房的核心政策，主要明确了对保障性租赁住房的土地、财税、金融等支持政策以及相应的审批制度改革措施：一是进一步完善土地支持政策，二是简化审批流程，三是给予中央补助资金支持，四是降低税费负担，五是执行民用水电气价格，六是进一步加强金融支持。

22号文第二条规定，“保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，准入和退出的具体条件、小户型的具体面积由城市人民政府按照保基本的原则合理确定”。22号文主要从面向人群、建筑面积、租金价格三个维度对于保障性租赁住房的认定标准作出了限制，并将“面向人群”和“建筑面积”相关具体认定标准授权市一级政府确定。因此，在筛选保障性租赁住房资产时，需结合资产所在地关于保障性租赁住房的认定标准予以审核。

2. 保障性租赁住房的审批程序

根据22号文第三条对于保障性租赁住房的审批程序规定，“利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，不再办理用地手续。”

可以看出，相比于一般的房屋建设项目，保障性租赁住房项目需履行特殊审批程序，并取得市一级政府出具的《保障性租赁住房项目认定书》。在已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目中，深圳市政府和厦门市政府均已对基础设施项目出具《保障性租赁住房项目认定书》。

3. 保障性租赁住房的承租人准入标准

如前所述，22号文规定由市一级政府制定保障性租赁住房面向人群的准入和退出条件，因此需基于保障性住房所在地政府相关规定予以核查。在已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目中均未明确披露承租人的准入标准，根据笔者初步查询，以厦门安居房REITs为例予以说明：

基础设施项目所在地为厦门市，厦门市住房保障和房屋管理局官网披露的《保障性租赁房申请办事指南》明确规定申请承租保障性租赁房须同时符合下列基本条件：（1）申请家庭成员中至少有2人具有本市户籍，且其中一人应当在申请之日前取得本市户籍满3年。申请人应当具有本市户籍，且在本市工作和生活；（2）申请家庭在本市无住房或者申请家庭的人均住房建筑面积符合规定的住房困难标准；（3）申请家庭在申请之日前3个自然年度家庭收入的平均值和上一自然年度家庭收入均符合规定的标准或申请之日前已被民政部门确认为最低生活保障家庭、分散供养的特困人员；（4）申请家庭资产在本市中等偏下收入家庭年收入标准上限的4倍以下；年满30周岁在本市工作和生活的单身居民，在申请之日前取得本市户籍满3年的且符合前款第2项、第3项和第4项规定条件的可独立申请。《保障性租赁房申请办事指南》同时列明了不得申请保障性租赁房的情形[3]。

在实践中，保障性租赁住房的承租人可能包括个人与企业，如企业作为承租人的，实际承租人需为企业的员工，且该等人员应符合当地政府对于保障性租赁住房的申请条件，从而确保租金最终支付主体均为个人。在已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目中均存在企业作为承租人情况，其中厦门安居房REITs个人承租人与企业承租人的租赁面积比例情况为90.15%和9.85%，深圳人才安居房REITs未披露个人承租人与企业承租人的租赁面积比例情况，但其披露的前十大承租人均为企业，租赁面积合计占比达到总面积的23.35%。

值得注意的是，深圳证券交易所于2022年6月17日针对深圳人才安居房REITs的申请文件发布了审核问询函，在该问询函中要求基金管理人及项目律师对于底层资产是否符合22号文第二条第（一）项发表明确意见，同时配套完善相关信息披露（包括但不限于租户筛选标准、租户构成、符合申请条件的候选人排队情况等）。可以看出，交易所对于申请材料中未详细披露的承租人准入标准、合格承租人审查情况等予以特别关注。

三、保障性租赁住房开展基础设施REITs的法律关注点

以保障性租赁住房开展基础设施REITs时，主要依据《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54号）《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号，以下简称“958号文”）《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指引第1号——审核关注事项（试行）》等监管规定，核查基础设施项目是否符合相应条件。鉴于保障性租赁住房资产的特殊性，在核查过程中需重点关注以下事项：

1. 保障性租赁住房的固定资产投资管理手续完备性

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》明确要求“基础设施资产已通过竣工验收，工程建设质量及安全标准符合相关要求，已按规定履行规划、用地、环评等审批、核准、备案、登记以及其他依据相关法律法规应当办理的手续。”

958号文也强调国家发改委在审查项目时会重点关注“依法依规取得固定资产投资管理相关手续”。958号文附件《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报要求》（以下简称“试点申报要求”）第五条第（七）款明确规定：“依法依规取得固定资产投资管理相关手续。主要包括：1. 项目审批、核准或备案手续。2. 规划、用地、环评、施工许可手续。3. 竣工验收报告（或建设、勘察、设计、施工、监理‘五方验收单’，或政府批复的项目转入商运文件）。4. 外商投资项目应取得国家利用外资有关手续。5. 依据相关法律法规应办理的其他必要手续。”

在已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目公开披露文件中对于保障性租赁住房项目固定资产投资管理手续作出了较为详细的列示，包括当地发改委出具的项目立项备案证、可行性研究报告批复及节能批复、国土资源局出具的土地划拨文件、环保部门出具的环境影响报告书批复、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，以及竣工验收备案文件。除此之外，保障性租赁住房项目均已取得《保障性租赁住房项目认定书》。

由于已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目固定资产投资管理手续较为齐备，其并未就部分固定资产投资管理手续文件缺失问题作出特别风险提示。笔者理解，如固定资产投资管理手续文件存在部分缺失的，需结合缺失文件情况判断其对项目有效性的影响，并有针对性地设计风险缓释措施，包括但不限于原始权益人、项目公司出具说明函就缺失原因予以解释并承诺相应罚款、配合整改，或由主管部门就固定资产投资管理手续文件缺失文件予以书面确认，避免在项目发行后基础设施基金承担损失的风险。

2. 保障性租赁住房的土地规划用途与实际用途一致性

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）规则适用指引第1号——审核关注事项（试行）》明确要求“基础设施资产的土地实际用途应当与其规划用途及其权证所载用途相符，如不一致，基金管理人和资产支持证券管理人聘请的律师应说明其实际用途的法律、法规及政策依据，基金管理人和资产支持证券管理人应当在相关文件中充分揭示风险，并设置相应的风险缓释措施。”

由于22号文规定保障性住房的建设方式包括：（1）使用集体经营性建设用地建设；（2）对企事业单位依法取得使用权的土地变更用途并建设；（3）将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地用于建设宿舍型保障性租赁住房；（4）在编制年度住宅用地供应计划时，单列租赁住房用地计划并新建一定比例保障性租赁住房等，故通过上述方式建设成的保障性租赁住房可能存在土地规划用途与实际用途不一致的情况。比例

另外，22号文规定了一种例外情形，即闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，在用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。如基础资产系通过该等方式建设取得的保障性租赁住房，笔者理解，其土地规划用途与实际用途的不一致存在一定的合理性。

在已申报的两单保障性租赁住房基础设施REITs项目公开披露文件中，厦门安居房REITs土地用途为保障性租赁住房（公寓），而深圳人才安居房REITs土地用途为二类居住用地，土地性质为非商品房用途，不得进行房地产开发经营。土地利用要求主体建筑物的性质为人才住房（公共租赁住房）。因此，上述项目均不涉及规划用途与实际用途不一致的情形。

笔者理解，如保障性租赁住房项目土地规划用途与实际用途不一致的，需结合缺失文件情况判断其对项目有效性的影响，并有针对性地设计风险缓释措施，例如在已发行的基础设施REITs项目中，博时招商蛇口产业园REITs即存在项目土地规划用途为一类工业用地，但房屋实际用途为出租予信息技术产业、文化创意产业等企业作为研发办公及商业配套这一瑕疵。为解决该问题，基金管理人及项目律师向主管部门进行访谈，并取得其说明“互联网产业等新型产业用途属于工业用途的一种，本项目实际可以用于互联网等新型产业的研发办公及商业等配套用途”，同时由原始权益人承诺如因上述情形被政府处罚，由原始权益人承诺补足地价款并缴纳罚金。

四、结语

自2021年6月首批基础设施REITs上市以来，我国基础设施REITs的发展处于稳步增长状态，基础资产类型也主要集中在产业园等不动产，以及高速公路、污水处理、生物质发电等收费权类资产，首批正式申报的保障性租赁住房REITs项目在基础资产类型上实现了新的突破。本文所阐述的关注要点系笔者对现有资料的整理与归纳，期待在首批保障性租赁住房REITs正式落地后，能够推动我国基础设施REITs的长远发展。

[1]参见况伟大：《中国保障性租赁房政策含义及其影响》，载《人民论坛》2021年9月（中）。

[2]《发展保障性租赁住房可复制可推广经验清单（第一批）》同时列举了北京市和上海市的经验，即“北京市将各类政策支持租赁住房纳入保障性租赁住房规范管理，主要包括政府提供政策支持、由社会资本参与建设的集体土地租赁住房，利用闲置商场、写字楼、厂房等非居住建筑改建的租赁型职工集体宿舍，园区配套建设的职工宿舍、公寓，人才房和国企利用自有用地建设的租赁房”“上海市将单位租赁住房和享受政策支持的各类租赁住房均纳入保障性租赁住房管理，包括新供应租赁住房用地上国有企业新建全自持租赁住房、集体土地上建设的租赁住房、利用非居住存量房屋改建的租赁住房等”。

[3]厦门市住房保障和房屋管理局《保障性租赁房申请办事指南》申请条件第二款：“具有下列情形之一的，不得申请保障性租赁房：（1）申请之日前五年内有房产转让行为的。（2）通过购买商品房取得本市户籍未满十五年的。（3）作为商品房委托代理人或者通过投靠子女取得本市户籍未满十年的。（4）已领取拆迁公有住房安置补偿金未退还的。（5）已领取住房货币化补贴未退还的。（6）市人民政府规定不得申请的其他情形。”

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