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安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）皖行终259号
上诉人（一审原告）石怀赛，男，1987年3月6日出生，汉族，住安徽省固镇县。
被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。
法定代表人杨军，市长。
上诉人石怀赛因诉宿州市人民政府行政复议一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
石怀赛向一审法院起诉称，一、复议决定认定事实不清，适用法律错误，滥用职权，没有依法审查石怀赛复议申请的实体内容。石怀赛的复议申请符合行政复议法第二条、第六条第一款第（十一）项、第九条及行政复议法实施条例第二十八条的规定。参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》等规定，石怀赛对举报事项的处理或不作为行为不服，有权申请行政复议。宿州市人民政府认为回复不会对石怀赛合法权益造成侵害且与行政处罚结果之间无利害关系，不具备复议申请资格，属于认定事实不清，滥用职权。二、石怀赛购买到违法食品，是违法食品的买受人，作为权利受侵害的主体，对宿州市埇桥区食品药品监督管理局（以下简称埇桥区食药监局）对加害人实施或不予行政处罚的行为具有行政复议和行政诉讼的主体资格。其次，宿州市人民政府并未对埇桥区食药监局不予行政处罚的法律依据进行审查。再次，石怀赛作为举报人，是购买违法食品的直接消费者，石怀赛为维护自身权益向行政部门举报反映被举报人的侵害行为，行政部门应当依法进行处理。三、石怀赛作为举报程序的启动者，出于自益性质而举报，与行政机关的处理结果具有利害关系，具备行政诉讼主体资格，具备行政复议主体资格。综上，请求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字[2018]304号行政复议决定，判令其限期重新履行行政职责；诉讼费由宿州市人民政府承担。
宿州市人民政府向一审法院答辩称，一、复议决定认定事实清楚，依据充分。1、埇桥区食药监局收到石怀赛的举报后，对举报事项及时调查处理，并将处理情况书面告知石怀赛，埇桥区食药监局已经对石怀赛履行了反馈办理结果的义务，石怀赛并非该行政处罚行为的相对人。2、食品安全法第一条对举报的主体不作资格限制，体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管，对于违反食品安全法的行为作出处罚，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。3、根据食品安全法规定，任何组织或个人有权举报食品安全违法行为。石怀赛有权向食品监管部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为被举报人施加负担。如果投诉人对调查结果不服，进而提起诉讼的目的是要对他人增加负担，例如要求作成或者加重处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了施加负担的请求权。二、复议程序合法。宿州市人民政府于2018年7月9日受理行政复议申请，于7月19日向埇桥区食药监局送达了行政复议答复通知书，宿州市人民政府经审理后于2018年8月27日作出行政复议决定，并依法送达。综上，请依法查明事实，驳回石怀赛的诉讼请求。
一审法院经审理查明，石怀赛于2017年9月17日从宿州市聚乐城购物广场购买怡冠园卤味兰花干，单价3.8元，生产日期为2016年12月1日，保持期为9个月，购买时商品已过期。石怀赛于2017年9月21日向埇桥区食药监局邮寄了举报信及购物小票复印件、产品包装图复印件等材料。2017年12月12日，埇桥区食药监局作出《关于（2017）345号举报案调查情况的回复》，称因石怀赛举报事项事实不清，证据不足，对被举报人免予行政处罚。石怀赛不服，于2018年1月12日提出行政复议申请。2018年3月12日，宿州市人民政府作出宿复决字[2018]14号行政复议决定，撤销埇桥区食药监局作出的回复，并责令其重新调查处理并作出回复。2018年4月20日，埇桥区食药监局对案件重新进行立案调查。对聚乐城购物广场进行现场检查，并制作现场检查笔录，现场未发现怡冠园卤味兰花干在售，同时调取了聚乐城购物广场的营业执照、食品经营许可证、进货单据等材料。2018年4月23日，埇桥区食药监局对聚乐城购物广场负责人进行询问，并制作调查笔录，该负责人承认由于管理疏忽致使过期食品仍在销售。2018年6月25日，埇桥区食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款和《安徽省食品药品行政处罚裁量适用规则（试行）》第七条第（四）项的规定，对聚乐城购物广场作出不予行政处罚决定。2018年6月25日，埇桥区食药监局作出《投诉（举报）调查处理回复》。2018年7月2日，石怀赛收到该回复。石怀赛不服，向宿州市食品药品监督管理局申请行政复议，该局于2018年7月9日将行政复议申请书及有关资料转送给宿州市人民政府。宿州市人民政府于同日受理后，于7月19日向埇桥区食药监局送达了行政复议答复通知书，该局作出了行政复议答复书，并提交了调查处理的相关证据材料。宿州市人民政府经审理后于2018年8月27日作出宿复决字[2018]304号行政复议决定，以石怀赛与不予行政处罚决定之间无利害关系、不具备提起行政复议申请的主体资格为由，决定驳回石怀赛的行政复议申请，并依法送达该复议决定书。石怀赛不服，提起诉讼。
一审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《食品药品投诉举报管理办法》第二条规定，食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为；第二十条规定，投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果。本案中，埇桥区食药监局接到石怀赛的举报后，对其举报的行为进行了调查处理，对被举报人决定不予行政处罚后，已将处理结果用书面形式向石怀赛进行了回复。该回复并未对石怀赛施加新的负担，也未减损其权益，故对其合法权益并未产生实际影响。同时，石怀赛申请复议要求撤销埇桥区食药监局作出的回复，但其复议理由及起诉理由显示其复议及起诉的目的均是意图作成对被举报人的处罚，而这种作成对第三人负担的请求权需要依赖法律、法规的特别规定,但相关的食品药品法律、法规仅规定公民对食品、药品违法行为有权进行投诉、举报，并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。因此，宿州市人民政府驳回石怀赛的复议申请并无不当。综上，石怀赛要求撤销宿复决字[2018]304号行政复议决定并重新履行职责的请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回石怀赛的诉讼请求；案件受理费50元，由石怀赛负担。
石怀赛上诉称，一审判决认定事实不清、适用法律错误，滥用职权，证据不足。理由是：1.依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的规定，上诉人具有申请复议的主体资格。2.上诉人因购买到不符合食品安全标准的食品，系维护自身合法权益的举报，故上诉人与行政机关作出的行政行为具有利害关系，且行政机关对被举报人的处罚与上诉人所得到的举报奖励也存在利害关系。3.上诉人购买到违法食品，自身的权益受到侵害。上诉人作为被侵害的对象，有权要求行政机关对被举报人进行行政处罚。4.被上诉人并未依法审理被申请人所作出的行政行为是否符合法律法规，这无异于架空了行政复议法，让公民无法监督行政行为。5.上诉人虽然不是行政行为的直接相对人，但却是间接的相对人，埇桥区食药监局作出行政行为时，虽然不是直接对上诉人作出的，但间接影响上诉人的合法权益。从法（2016)449号中的“指导性案例77号”的观点和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定来看，上诉人具有复议及诉讼的主体资格。6.上诉人复议及起诉的意图是想要让埇桥区食药监局依法履行自己的职责，维护食品安全，也是上诉人购买到了违法食品所进行的举报维权行为。7.上诉人并未要求任何行政机关加重对第三人的处罚，上诉人完全是依照法律法规进行举报维权，是被上诉人有法不依，是埇桥区食药监局乱作为。8.一审并未对被上诉人和埇桥区食药监局作出的行政行为的合法性、法律适用等问题进行审査，为行政不作为的违法行为提供了又一层保护。故请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是石怀赛对埇桥区食药监局就举报事项作出的处理不服是否具有行政复议申请人资格。《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，复议申请人所主张的合法权益可能受到行政行为的侵害是其提起行政复议的前提条件，而行政复议作为一种公民权利的救济途径，权利侵害的可能性应当置于行政法律关系中加以分析判断。在行政法律关系中，复议申请人申请行政复议赖以主张的权利，实质上针对行政机关作出的行政行为所享有的一种行政法上的请求权，该请求权的取得既可能源于法律、行政法规、规章的规定，也可能来源于行政承诺、行政协议等，故行政复议的申请人享有上述请求权是其申请行政复议的基础。《食品药品投诉举报管理办法》规定了公民、法人或者其他组织对食品、药品违法行为进行投诉、举报的权利，行政主管部门有在法定期限内履行答复的义务，但是并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。本案中，埇桥区食药监局接到石怀赛的举报后，进行了调查处理，并将处理结果答复了石怀赛,该处理结果并未对石怀赛施加新的负担，也未减损其权益。且石怀赛申请行政复议的目的是意图作成对被举报人加重处罚，由于这种作成对第三人负担的请求权缺乏相关规定，故石怀赛申请行政复议缺乏请求权的基础，不具有行政复议申请人资格，宿州市人民政府作出驳回石怀赛复议申请并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人石怀赛的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石怀赛负担。
本判决为终审判决。
审判长周辉
审判员陈默
审判员姜明
二〇一九年四月十一日
法官助理 王劲
书记员 刘菊芳
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