陈晨：清代盛京巡察官考述

摘要： 自雍正三年 (1725 年) 起 ，清廷以盛京行政积弊之故定期派遣科道官巡察盛 京 ， 其后又改派京堂官 ， 至嘉庆二十三年 ( 1818 年 ) 正式废止 。 盛京巡察官初以稽查 陪都 各机构所行事件之完成情况为基本职任 ， 乾隆十二年 ( 1747 年 ) 时乾隆帝重新界定该职 官 的职 司 权力 ， 将其自雍正朝时即已模糊存在的延展职权合 法化 ， 使之正 式成为清廷监 临盛 京 的 重要渠道之一 。 但是盛京巡察官以品秩较低的外来官员身份 ， 难 以真正介入盛 京政 务 ， 并易与本地官员龃龉 ， 进退维谷 。 及至嘉庆后期 ， 盛京巡察官的派遣 日益造成盛京本 地的 供 应之烦 ， 其停派亦成为必然 。 本文梳理盛京巡察官的发展脉络 ， 检视其职 掌与权力 的演 进 过程及实际运作 ， 分析其废置的多重原 因以及清廷在设废之间的政治考量 ， 并反 思 这一制度设计的作用与局限 。

关键词： 盛京 巡察官 职官制度

盛京作为清代 “帝业之基”，地位尤重，清 廷 在 此 逐 渐 建 立 起 一 套 严 密 的 制度 。 而 自 雍 正 朝 以 降 ， 清廷加强对满洲八旗事务的集中性管理 ，表现之一即为具有稽查衙署性质的御史开始出现 。 在此背景下 ，雍正帝派遣御史稽查盛京文武衙门 ， 名义为查考各权力机构行政事件之完结情 况 ，实则兼及盛京诸务 ，此为清廷遣官巡察盛京之始 。 此后制度迭有更 张 ，清 廷 持 续 派 出 官 员 巡 察 盛 京 ，名 目不同 ， 本文姑统称为 “盛京巡察官”。 先 行 研 究 于 此 缺 乏 关 注 ，稍 有 论 及 者 亦 为 宽 泛 概 说 ， 未见此制度之全貌 。 本文将厘清其存废始末 、职司变更及运作实态 ，并以此为例 ，略谈低品阶的特遣官在官僚制度中的作用与局限 。

一 盛京巡察官的派驻及其演变

所谓 “盛京巡察官”，名目繁多 ，且在清 代 并 无 划 一 的 称 呼 ， 因 此 有 必 要 先 为 澄 清 。 就 派 遣 人 员来看 ，盛京巡察官的发展可分为两个阶段 。其一是雍正三年 (1725 年) 至嘉庆初年的稽查盛 京御史 ， 或称巡察 、巡视盛京御史 ， 间有由给事中 派 充 者 ， 故 亦 有 如 “巡 察 盛 京 地 方 给 事 中”等 称 呼， 但无论雍正朝初设时抑或嘉 庆 朝 改 制 时 ， 都 将 此 泛 称 为 “御 史”，故 本 文 亦 不 作 区 分 。 其 二 是 嘉 庆 七年 (1802 年) 至二十年遣京堂巡察盛京 ，因品级不侔 ， 已不用御史之名 ，但并无专名 。本文 讨 论 的 “盛京巡察官”即涵括二者 。

雍正帝即位前 ， 曾于康熙末祭盛京三陵 ， 亲见盛京官员 “不 以 公 务 为 事 ， 衙 门 内 行 走 者 甚 少”、 “司官竟有终年不一至衙门者 ， 堂官亦置若罔闻”等陋习 ， 即位后遂大加整饬 ， 以复满 洲 淳 朴 旧 俗 。 即如户部左侍郎吴尔泰于雍正元年七月出任盛京兵部侍郎后 ， 雍正帝 训 谕 道： “那 里 之 人 无 所 事 事， 唯以食祭肉 、宴请饮乐为事 。 ”令其与盛京刑部 侍郎 马进泰着力查办盛京要务 。 次 年 四 月 ， 盛 京 将 军唐保柱等 “设计排陷”副都御史永福 ， 雍正帝由是发觉 “结党排陷之风更不可长”。

雍正三年 ， 雍正帝以 “盛京习气甚属不堪”匆 为由 ， 更调包括将军 、五部侍郎及奉天 府尹 在 内 的 盛京本地官员 ， 并 命左 都 御 史 尹泰清查盛京积弊 。 尹泰于是年九月最早提 出派遣御史 稽查 之 议：“奉天将军及五部之事 ， 有经年不完者 ， 又有应接之事而推 诿 ， 不应 接 之 事 而 反 接 办 者 ， 易 滋 弊 窦， 请岁遣御史一员稽查 。”吏部很快做出了积 极 回 应 。 因 缺 乏 先 例 ， 吏 部 题 请 参 酌 巡 台 御 史 之 例 ，每 年在都察院满汉御史中拣选一名稽查盛京五部及将军衙门 ， 旋即奉旨依议 。

雍正帝虽然首肯了吏部所议 ，但并未立刻付诸实行 ， 官书如 《清 世 宗 实 录》 以 三 年 十 月 为 稽 查 盛京御史之始设 ， 事实 上 并 不 准 确 。检 览 相 关 档 案 可 知 ， 是年十二月初七 日 ， 吏 部 就 此 事 再 度 具 题 ，初九日获准 ， 此后方有首任御史傅色纳之派 。其间搁置月余 ， 或与盛京要员调动有关 。 盛 京 刑 部侍郎 、盛京将军之职已于同年十月 、十一月完成更换 ， 十二月十四日盛京户 部 侍郎 亦易 人 ， 傅 色 纳上任时 ， 盛京要员的变动已基本完成 。

根据吏部议定的方案 ， 派出人员由都察院拣选引见 ， 一 年 期 满 更 代 ， “每 年 将 满 汉 御 史 职 名 开 列具题”。其实际选任范围则稍有不同 ， 考察历年派出者情况，皆 无 汉 官 ， 且 多 本 官 为 给 事 中 者，盖为满洲缺科道官专 有 的 差 遣 。 差 遣 官 的 制 度 较 之 额 缺 职 官 更 为 灵 活 ， 因 事 所 需 ， 酌 为 损 益 ， 乾隆 、嘉庆两朝 ，稽查官的派出年限 、选任模式等均有所调整 。

乾隆十二年 (1747 年) 四月 ， 乾隆帝 以 “按 年 轮 派 ， 遂 均 视 为 泛 常 ， 毫 无 裨 益”为 由 ， 陆续撤回巡察盛京 、黑龙江 、吉林船厂及归化城游牧等处御史 ，将逐年派遣改为每 三 年派 出一 次 ， 仍 以 一年为期 ， 于十四年开始派员巡察盛京 。此次表面上虽是派遣模式的变更 ，但对于巡察官 的 权 限 亦 多有影响 ， 下文将有详论 。至 乾 隆 四 十 年 ， 乾 隆 帝 以 三 年 一 代 “尚 觉 太 近”，改 为 “嗣 后 著 于 五 年 奏派一次”，此后沿用至嘉庆二十三年停废 。

自嘉庆四年以降 ， 清廷渐 起 废 置 盛 京 巡 察 官 之 议 。 左 副 都 御 史 赓 音 布 于 是 年 十 二 月 十 九 日 以 “该御史前往巡视 ， 不过虚应故事”为由 ， 奏请 “裁汰御史巡视东三省”，改由盛京五部 侍 郎 中 派 员 稽查 ，五年一次 。经军机大臣议奏 ，奉旨允行 。由于嘉庆二年已派出御史德琏稽查盛 京 ，故 新 制 并 未付诸实行 。至七年届期 ， 嘉庆帝又觉以本地官稽查本地事务 稍 有 不 妥 ， 故 命 以 京 堂 官 代 替 盛 京 侍 郎： “盛 京 系 本 管 地 方 ， 亦 派 令 一 体 查 察 ， 究 于 政 体 未 协…… 盛 京 一 省 届 期 著 该 将 军 奏 请 ， 候 朕 于 在京之满汉三四品京堂内简派 。”

雍正朝创始的科道官巡察盛 京 之 旧 例 由 此 停 止 ， 是 后 两 次 简 派 均 循 新 例 ， 嘉 庆 七 年 、十 三 年， 嘉庆帝分别派出大理寺卿窝星额 、太仆寺卿多福巡察盛京 。值得注意的是 ， 清廷实际考 虑 的 简 派 范 围仅包括满缺京堂 ， 而非上谕中 所 谓 的 “满 汉 三 四 品 京 堂”。其 中 窝 星 额 系 嘉 庆 七 年 改 制 上 谕 颁 布 时直接指派者； 多福则是嘉庆帝从内阁开列的名单中圈定 ， 而所 开 列 的 16 名 京 堂 官 均 为 满 洲 官 员， 巡察官专用满洲的实质 ， 并未因此改变 。

除人员 、年限等制度性调整外 ，巡察官还存在着因时随势的非制度性变化 ， 包 括 超 期 留 任 、延 期派遣等方面 。 前者主要集中 于乾隆前期逐年派出时 ，如 瞻 塔 海 、和 其 衷 、 增 寿 保 等 ，皆 超 期 留 任 。后者则多见于嘉庆朝 。嘉庆十二年 ， 嘉庆帝以 “本年庄亲王绵课等曾至盛京 ， 所有 一 切 事 务 甫 经就便巡视 ，无庸另行派员前往”为由 ， 决定推迟一年遣官巡察 。嘉庆十九年的情况 与 之 相 似 ，因 晋陆在盛京查勘工程 、监管谷石 ，亦暂缓派出巡察官 。巡察官作为一种派差 ，其制度 本 较 灵 活 ，不仅派遣模式屡次因事调整 ， 甚至有临时改易 ， 其稽查范围的延伸与职掌的变迁亦皆属此类 。

二 职司延展与权力变动

雍正朝初设稽查盛京御史 ， 原以清查盛京诸衙署注销事 件 为 名 ， 在 实 际 运 作 中 ， 其 职 权 虽 有 试 探性的扩展 ，但查核逾限事件仍为其基本职任 。乾隆十二年 ， 乾隆帝重新界定 巡 察官 的职 权 ， 将 业 已出现的模糊权力空间合法化 ， 该群体的职司 、权力与此前大有不同 。

自雍正三年底至乾隆十二年 ， 按季查核注销事件为巡察官 的 基 本 职 责 ， 其 稽 查 范 围 涉 及 盛 京 将 军及五部等衙门 。但这一范围是 逐 渐 确 立 的 ， 其 间 亦 有 波 动 ， 这 可 从 满 文 题 本的衔名中略见一二 。 从历任御史的衔名来看 ，首任御史傅色纳在雍正四年十一月题本 内 结 衔 作 “稽 查 盛 京 将 军 衙 门 四 部 事务监察御史” 。而同年十二月题 本 内 结 衔 已 改 四 部 为 五 部，说明此时其稽查范围已扩大至盛京 五部 。至迟到雍正七年 ， 又扩大至盛京三陵 、将军衙门 、盛京五部及奉天府尹 ， 是 年 赫 德 布 题 本 内 署 “稽查盛京三陵将军衙门五部府尹等衙门事务”，七十七结衔内涵盖的稽查范围与之相同 。

在实际运作中 ，稽查盛 京御史 需 要查核的衙门和具 体 事 务不止于此 。 开 原 城 守 尉 、 锦 州副 都 统 、城守尉 、熊岳副都统等衙门以及管盛京内务府事的关防佐 领 ， 在 乾 隆 前 期 已 出 现 在 稽 查 范 围 之 内 。 而稽查仓务及银库 ， 则先后于雍 正 五 年和乾隆十一年成为稽查盛京御史的固定职司 。 税 课 亦 然 ， 盛京各城的牲畜杂税需 “按季解交盛京户 部 并 造 册 申 送 巡 察 衙 门 存 案 ， 此 定 例 也”。 特 别是 仓 务和税课两项 ， 因较早成为定例而屡见于历任御史的题报 。

如前所述 ， 乾隆十二年是盛京巡察官制度演进中的重 要 转折点 。 盛 京 、 吉林 、 黑 龙 江 及 归 化 游 牧地诸处巡察官皆先撤 复 派 。 乾隆帝 在 上 谕中统一放宽职权： “其 巡 察 所 至 ， 如 彼 处 将 军 以 下 ， 倘 有簠簋不饬 、政事失宜 、 官兵扰累及案件有无逾限，皆该巡察等分内应查之事…… 较 之 前 此 巡 察 人 员 ，但以注销案件为事 ，及差满摭拾无关紧要 、条奏塞责者 ， 不可同日而语矣 。”

职权变更后的首任巡察官 、给事中同宁于乾隆十四年派出 ， 因 其仍 囿 于 查 核 各 衙 门 事 件 逾 限 与 否而遭到斥责 。乾隆帝又详列巡察官的分内职责 ，如 “应将彼处大员办事如何 、 帑 项 有 无 亏 欠 、兵 丁技勇如何 、风气如何及所属吏民议论如何查明具奏”。显然欲将盛京巡察官视作天子的耳目 。

乾隆十二年上谕事实上只是对既成事实的追认 ， 巡察官职掌的扩展在雍正 朝 即已 初现 端 倪 。 首 任稽查盛京御史傅色纳因失察员外郎满达礼虚领买米帑金之 事 遭 到 斥 责 ， 此 事 本 在 职 掌 之 外 ， 雍 正 帝却言 “傅色纳差往盛京时 ， 朕有谕旨 ， 令其 一 应 事 务 留 心 稽 查 奏 闻”。在 雍 正 年 间 ， 稽 查 御史 的 关注范围已包含刑名 、仓务诸项 。雍正六年 ， 兆华在任内接收民间讼词并以此 举 劾 铁岭县 新 任 知县 高烈； 七年 ，赫德布奏请在牛庄 、熊岳 、义州三地增建仓厫 。进入乾隆朝后 ， 巡察官对 具 体 政 务 的 奏报更为常见 ， 范围亦更广 ， 包 括 弹 劾 官 员 、 赈 灾 备 荒 、 修 缮 宫 殿 陵 寝 、 修 订 官 制 、 禁 革 陋 规 等 项 。乾隆八年 ，稽查盛京御史还奉 命与五部侍郎及奉天府尹会审重囚 。从某种程度上说 ， 乾 隆十 二年的上谕并非对前朝制度设计的否定 ，而恰恰是对雍正朝业已出现的趋势的赓续 。

讨论巡察官的职任与权力 ，不可回避的问题是巡察官在盛京官僚群体中处 于 何种 位置 。 品 级 固 然是考察的一个向度 ，但更重要的是品级背后的礼制 ， 品级 既 明 ， 班 联 服 色 随 之 确 定 ， 而 后 尊 卑 等 级秩然 。嘉庆七年改制前 ， 巡察官皆由科道官带本衔派充 ， 统 为 五 品 官 ， 其 在 盛 京 之 仪 制 与 品 级 大 致相合 ，但亦有常规之外者 。譬如关防 ，稽查御史用铜制 关 防 ， 长 二 寸 九 分 ， 阔 一 寸 九 分 ，规 制 同 于正五品奉天府治中； 但 每 逢 盛 京 常 朝 ， 则与正三品奉天府尹 、 正 四 品 奉 天 府 丞 同 列 一 班 。事 实 上 ， 与雍正朝向各直省派出的巡察御史相比 ，稽查盛京御史自始便多有逸出常 格 之处 ， 僚 属 一 项 尤 为突出 。经首任御史傅色纳奏准 ， 衙 署 内 设 置 书 吏 四 名 以 及 专 司 稿 案 翻 译 的 笔 帖 式 一 、 员 外 郎 二， 此举本为权宜之计 。乾隆九年虽从御史和其衷之请 ， 罢置笔 帖 式 ， 但 其 他 僚 属 一 仍 其 旧 ， 书 吏 甚 至 可 “照五部书吏之例 ， 每名月给工食银一两”。

在乾隆十二年以前 ， 巡察官的品阶与其职 、权 、责不甚统 一 ， 模 糊 的 权 力 空 间 也 未 得 到 清 廷 的 真正确认 ， 因此巡察官与盛京地方官不免有所冲突 。雍正十一 年 ， 奉 天 府 尹 吕 耀 曾 参 奏 稽 查 御 史 常 鼐 “与升尹臣杨超曾争坐班次 ， 语多不逊”，“水 晶 顶 居 蓝 顶 府 丞 之 上”，可 见 盛 京 官 员 对 于 巡 察 官 超越本身品阶的地位并不认同 。乾隆七年十二月 ， 盛京刑部侍郎兆惠特参新任 巡 察官 、给 事 中 阿 海 行事悖谬 ， 所劾诸款多属琐屑 ， 惟两款引人注目： 一则阿海 “每于各衙门造送 注 销册 籍之 时 ， 必欲 调查稿案”，二则 “令军民商贾人等赴伊处呈控事件”。此二事中巡察官已介入盛京政 务 ，并 有 分 权 奉天府尹及盛京刑部之嫌 。在等候吏部调查期间 ， 阿海于乾隆八年二月连续上 奏 参 劾盛京 各 衙 门办 理事件迟误 、盛京户部侍郎双喜纵容司官及奉天府尹霍备无故缺席祭祀 。 阿海的越权招 致 盛 京 要 员 的不满和反击 ， 盛京兵部侍郎阿山在八年四月复参其私换驿 马 ，盛 京 将 军 额 尔 图 、奉 天 府 尹 霍 备 在 会查阿海任职情形时也一致倾向兆惠之奏 ， 此事终以阿海解任 、另派巡察作结 。巡察官 与 盛 京 官 员 之间虽有碰撞与矛盾 ，但是前者试图进入盛京本地相对封闭的权力体系的举动却未尝中断 。

就职官制度而言 ，其自身发展的轨迹经常受到天然的权力张力以及制度背 后 人的 影响 ， 盛 京巡 察官亦如是 。 一方面 ， 巡察官俱以科道之衔派出 ， 本身便具 有 言 事 之 权； 另 一 方 面 ， 巡 察 官 群 体 中 的强势者也会充分利用权力的模糊地带 ，试图通过奏议对盛京地方政务施加影 响 ， 瞻 塔 海 、和 其 衷 皆是典例 。兵科给事中瞻塔海自 乾 隆 三 年 派 出 巡 察 ， 留 任 两 年； 监 察 御 史 和 其 衷 自 乾 隆 八 年 派 出， 留任一年 。 二人任内所奏多涉盛京规制调整 ， 并有整齐盛京内 部 规 制 、将 盛 京 行 政 标 准 划 一 于 北 京 的倾向 ， 如瞻塔海所奏之盛京办理事务期限 、奉天京察之典 、盛京司员出差之 例 、边 门 章 京 拣 选 等 事 。和其衷又多举发盛京积弊 ， “凡地方之情形 、旗民之生计 ， 一有见闻 ， 必广咨博访”。

乾隆十二年后 ，巡察官的职权范围得到明确与固定 。 如 前 所 述 ， 此 前 的 巡 察 官 因 职 权 模 糊 ，其 权力具有较强的伸缩 性 ， 故 行 政 效 果 往 往 因 人 而 异 ， 或 谨 守 本 职 ， 敷 衍 塞 责 ， 或 强 力 介 入 地 方 事 务 。十二年上谕便是将这种不确 定 的 权 力 空 间 公 开 确 认 ， 乾隆帝将巡察官的 访 查 范 围 定 为 “将 军 以 下”，则 由 盛 京 五 部 、奉 天 府 等 陪 都 机 构 组成的权力体系皆被明确置于清廷特 派之员的监 督 之 中 。 值 得 注 意 的 是 ， 盛 京 将 军 不 复 在 稽 查 范 围 之 内 ， 这当是为使盛京将军可以有效 约束巡察官 ， 避 免 巡 察 官 过 度 介 入 ， 甚 至 扰 乱 盛 京 本 地 的 权 力 格 局 与 政 治 秩 序 ， 此 中 足见清廷令双方互制之 深 意 。

三 盛京巡察官存废之间的制度困局

盛京巡察官本是清廷基于特殊的政治需要而派出 ，其虽以外来者的姿态与 身 份出 现 ， 但 在 实 际 的政治运行中 ，难以与地方官员实现泾渭分明的区隔 ， 也不符合清廷创设此制 的 期望 ，由 此 便 形 成 了巡察官的制度困局 。

乾隆十七年 ， 乾隆帝在指斥巡台御史作为消极的上谕中 ，透露出巡台御史 在 福 建官场 中 的 尴尬 处境 。表面观之 ， 这仅就巡 台 御 史 而 言 ， 实则切中巡察官群体的政治地位与存 在 实 态： “巡 察 三 年 更替 ， 徒拥虚名 。事权则不如督抚 ，切近又不如守令 。介在 其 间 ， 在 有 志 向 上 者 或 以 多 事 致 败 ， 而 循分供职者多致志气隳颓 ， 或且叹为摈斥外出也 。”

盛京的职官体系与权力结构虽异于直省 ，但巡察官在介入本地事务时遭遇 的 进 退两难 之 境 却与 直省巡察御史如出一辙 。巡察官介于清廷与地方官之间 ， 所面对者为品秩更高 且 掌 有实权 的 盛 京将 军 、五部侍郎及奉天府尹 ， 虽合清廷之初衷 ，但往往遭到本地官员的排斥而无 法 立足 ， 前 述 阿 海 之 召回便是一例 ， 反之如 “循分供职”则失清廷派遣之用意 。 即便职司明确扩展 ，这 一 根 源 于 制 度 本 身的潜在矛盾也无法消解 。 整体来看 ， 巡察官介入盛京事务的程度和深度均不宜高估 。

雍正朝以不同名义连续 、规模化地任用低阶官员稽查地方 ， 一 方 面 试 图 在 已 固 定 的 行 政 体 系 之 外形成清廷直接控制的新的监控渠道 ， 另一方面 ，任用低阶官员又可避免对既 有 的 权力格 局 与 政治 秩序造成较大的冲击与 改 变 。 这种 制 度 设 计可谓用心良苦 ， 但 实 际 运 作 却 背 离 了 设 计 初 衷 。 “品 秩 较低”与 “天子特派”在官僚体系中代表着不同的政治意涵 ， 其在地方政治秩 序 中 的位置 也 由 此产 生差异 ， 名义身份与事实身份之间难以调和 。其效果无可避免地受制于既成格局与秩序 。

吊诡的是 ， 乾隆帝此时既已充分认识到困局所在 ， 却未撤 回 巡 察 官 ， 反 而 又 令 之 继 续 存 在 数 十 年之久 。事实上 ， 乾隆帝曾一度萌生停派之意 ， 前文所论的十二年改革方案亦 颁 行 于乾隆 帝 的 犹豫 和反复之后 。最迟至乾隆十二年 ， 乾隆帝已意识到惯常派出稽查盛京御史所带 来 的弊 端 ， 尝 言 “大 凡巡察之员 ， 或因一二事随时特设 ， 尚于地方有益”，并设想令 “该衙门将应否差员之 处 请 旨”，即 由盛京将军提议何时派遣 ，但次日又以 “一时差遣 ， 未必得如 许 贤 员”为 由 否 定 ， 其 后 才 有 前 述 之 更张 。从实用的角度来看 ，缺乏可行的改进或替代方 案是乾隆 帝决定延 续巡察官旧制的 重要原 因， 而盛京特殊的行政体制以及政治象征意义亦是乾隆帝所需考虑的因素 。

乾隆帝之所以选择延续派遣 ，在很大程度上与彼时盛京内部的权力关系有 关 。 清 帝 反 复 强 调 盛 京为根本之地 ， 关系甚重 。但盛京内部的权力层级与职官结构不如直省细密完 备 ， 各 机 构 职 权 存 在 交叉重叠 ，权力关系也在不断变动，造成行政的懈怠与低效 ， 因此派员稽查仍显必要 。 盛 京 巡 察 官 可对盛京官员形成监督和制衡 ， 成为清廷了解盛京事务的另一 渠 道 。 乾 隆 九 年 发 生 的 盛 京 将 军 额 尔 图被劾案即是一例 。 阿 海 举劾盛京要员失败后 ， 其继任者和其衷仍以天子 “耳 目 之 寄”的 身 份 行 “纠察之责”，先是于九年三月弹劾额尔图在筹备谒陵时 “惟 事 科 派 ， 或 克 扣 兵 饷 ， 或 派 敛 扰 民 ， 或 抑勒借贷 ， 以致众情不平 ， 怨声载道”，复于六月劾 其在搭建桥梁工程中营私 受 贿 。此 时 巡 察 官 的 职司尚属有限 ， 盛京将军并不在监察范围之内 。而乾隆帝接阅弹章后并未降责 和 其衷 ， 反 令 刑 部 尚 书来保 、 国子监祭酒鄂容安赴盛京与刑部侍郎兆惠共同审定 ， 该案最终以额尔图被解 职 告 终 。和 其 衷以五品外来之员的身份参奏盛京从一品要员 ， 虽非常态 ，却流露出清廷的微 妙 心态 。 由 于 巡 察 官 并非本地官员 ，与盛京内部复杂交错的权力角逐无涉 ， 清廷或可通过其奏报获知更多的盛京事务 。

但必须承认的是 ， 清廷虽欲维 持 巡 察 旧 制 ， 但 其 积 弊 甚 深 。 除 制 度 设 计 上 无 法 摆 脱 的 困 局 外， 接连派遣巡察官还造成了盛京本地的供应之烦 。乾隆朝一再延 长 派 遣 年 限 ， 却 未 能 根 本 解 决 这 一 问 题 ，不仅盛京 ，吉林 、黑龙江的巡察官皆如此 。本地官员也开始检视巡察制度 之 得失 。 吉 林 将 军 衙 门堂主事萨英额曾说： “东 三 省 向 例 五 年 星 使 按 临 各 城 ， 查 阅 钱 粮 仓 库 、 点 验 军 装 器 械 马 匹 ， 总 在 冬季往返跋涉 ， 不胜其累 ， 不但驿站疲于奔命 ，而各城供给竟至一二年不能弥缝其阙 。”

至嘉庆末年 ， 巡察官已逐渐流于形式 。嘉庆七年颁行的以京堂官巡察盛京 之 例 ， 仅 实 行 两 任 便 告终结 。嘉庆二十年正月 ， 嘉庆帝命新 任盛京将军晋昌履行巡察之责 ，上 谕 称： “晋 昌 甫 到 盛 京， 于一应事务均应责以整顿 。本年盛京事务著即派晋昌巡察 ， 如有应行参办等 ， 据 实 查 办 。 此 次 巡 察 之任倘再查有弊端 ， 惟该将军是问 。”

由于盛京政务急需整饬 ， 嘉庆帝命晋昌巡察 ， 亦属便宜 之 策 。 值 得 注 意 的 是 ， 嘉 庆 帝 此 前 对 本 地官员巡察盛京尚有所顾虑 ，但至此已完全放开 。上谕颁布 后 ， 晋 昌 以 兴 修 工 程 为 由 ， 奏 请 推 迟 外 出稽查的时间 ， 而嘉庆帝仅批复 “知道了”之语作罢 。清廷和盛京官员对巡察官的重视 程 度 与 乾 隆 朝时已无法相提并论 ， 遣员稽查不过为例行公事而已 。

嘉庆二十三年 ， 吉林将军富俊进折揭露遣员稽查的低效 ， 称 “计 值 巡 阅 之 年 早 为 借 备 齐 全 ， 盘 查成为故套 ， 劳兵伤财 ，于公事无益”，又奏 请 以 东 北 三 将 军 代 之 。是 年 ，清 廷 正 式 废 止 盛 京 巡 察 官： “向 例 ， 每 届 五 年 派 京 卿 一 员 巡 查 奉 天 ，由盛京 五部侍郎内奏派二 员 巡 查 吉 林 、黑 龙 江 。 因 思 派员巡阅 ， 原以慎重官守 ，稽查懈怠 。 然定立年限 ， 则期 可 预 知 ，即 有 弊 端 ， 不 难 先 期 掩 饰 ， 于 事 仍无裨益 。 嗣后该三省届期阅 看 巡 查 之 例 ，俱 著 停 止 奏 派 。 朕 酌 量 应 行 查 阅 之 时 ， 特 旨 派 员 前 往， 以昭核实 。 ”

随着上谕的颁布 ， 嘉庆朝对盛京乃至东北地区稽查方式发 生 转 变 ， 以 临 时 特 旨 派 员 巡 察 作 为 替 代方案 。事实上 ，嘉庆帝的这一新方案虽取消了巡察的固定周 期 ， 在 某 种 程 度 上 可 以 避 免 事 先 预 备 之弊 ，但巡察官身处 “清廷”与 “地方”之间 ，进退维谷 ， 其内在的制度困局仍无法打破 。

盛京被清廷视为根本重地 ， 其军政 、 民政与旗务错杂并存的地方政治生态 与 制 度构造 区 别 于关 内各直省 。然而法久弊生 ， 雍正初 ， 盛京积弊凸显 ， 官员荒 疏 政 务 ， 上 下 相 沿 ， 雍 正 帝 遣 员 稽 查 盛 京 ， 是其新政展开的方面之一 。 同时 ， 自雍正朝以降 ， 清廷更为集中地管理满洲 — 八 旗 事 务 ， 陆 续 派遣科道官稽查各旗及个别旗务衙门 ，故遣官巡察盛京 ， 也应从这一趋势来理 解 。 自 雍 正 三 年 议 设 至嘉庆二十三年废止 ， 盛京巡察官的派遣模式和来源群体几经 调 整 ， 说 明 作 为 派 差 的 巡 察 官 在 制 度 上具有灵活性 。而巡察官相对模糊的权力空间 ， 正是在其不断的试探与越界中 变 得清 晰 ，并 于 乾 隆 十二年得到明确与固定 。清廷的默许乃至支持 ， 构造严密 、惯性运作的官僚体 制 对 于新权 力 因 素介 入的拒斥 ，都在这一微妙的互动过程中清晰可见 ，而这也是巡察官制度所面临的最大窘境 。

盛京巡察官虽始设于雍正朝 ，但以较低品阶官员监察地方的政治实践却并 非 自此 而始 ， 甚 至 也 非清朝所开创 。 以低品阶的外来官员监临于地方繁密的权力结构与政治秩序之 上 ， 清 廷 始 终 无 法 回 避的问题便是名与实 、权与位的断裂 。这使派出之员既难以在地方真正立足 ， 也 无 法 完 成 “天 子 耳 目 ” 的寄托 ， 同时还要避免被 “固化”为地方官 ， 甚至成为地方行政层级的一 种 ， 故 而 其 在 清 廷 与 地方的夹缝中进退维谷 。盛京巡察官的兴废 ， 正是这种制度困局的缩影 。

来源：《历史档案》2018年第3期。