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核心观点
2021年下半年以来，预售资金监管成为行业危机演化中的重要变量，在危机发酵过程中，预售制度和预售资金监管也受到了前所未有的质疑。那么站在当前时间点，我们是否能够对其有一些冷静的思考。预售资金监管的本质是什么？一直以来它是否发挥了应有的作用？2021年下半年以来地方政府的预售资金监管调整的逻辑是什么？短期内预售制度不变的情况下，预售资金监管到底要怎么调整？
01
行业高速发展掩盖了
预售资金监管的缺位
我国实行的预售制度是全款预售制度，即在预售阶段购房者就需要付清全款，无论完全靠自身，还是通过首付+银行按揭贷款付清，这种在交货前就已经付清全款的大宗交易本身携带着极高的交付风险，因此预售资金监管制度应运而生，其初衷就在于监管交易的预付款，使其真正用于项目建设，保证购房者交钱后能够如期收到货。
预售的背后既是交易关系，也是借贷关系，因此在全款预售下，预售资金监管制度既是防范超高交付风险的必要制度安排，也担当了维护交易公正和社会信用的重要使命。
但是当我们回顾过去的预售资金监管，会发现它是形式大于内容的。1994年我国颁布了《城市商品房预售管理办法》，其中明确商品房预售款监管的具体办法由各地房地产管理部门制定，住建部2010年4月发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中明确，各地要加快制定和完善商品住房预售资金监管制度，在此背景下，各地方基本都制定了本地的预售资金监管办法，设置了包括预售资金账户在内的一套执行机制，但是最终监管的落实情况却并不如人意。在房地产行业内，不论是企业自身还是金融机构，都默认预售资金是企业能够动用的资金来源之一，自由调配预售资金几乎成为行业内的通行操作。
过去预售资金监管的缺位在一定程度上助力了行业的高速发展，行业的高速发展遮掩了预售资金监管缺位的风险，然而当行业进入深度调整期时监管缺位的弊端显现无疑，监管态度的大扭转还加剧了交付风险。预售资金为企业扩张提供现金流来源，成为行业快速扩张的燃料之一；而在行业高速发展过程中，由于现金流源源不断，企业利用好时间差就能够覆盖所有资金需求，即便调用了项目的预售资金，一段时间后能够从其他地方调配回来，因此一般而言不会发生交付问题，或者说发生的烂尾事件在整个行业来看是少数。
但是一旦现金流不能再源源不断了呢？正如2021年下半年以来我们所看到的，企业现金流发生断裂，并在各主体的信用收缩下愈演愈烈直至枯竭，这其中就包括地方政府大幅度地收紧预售资金监管，于是被挪走的预售资金无法回流，项目停工乃至烂尾开始成规模地发生。
02
弱监管框架下
各方“八仙过海，各显神通”
站在当前时间点，弄清楚过去预售资金到底如何逃脱监管，对今后预售资金监管的完善不可或缺。
预售资金监管是多方参与的动态过程，涉及主体包括监管行政部门、监管银行、按揭银行、开发贷银行、开发商等（监管、按揭、开发贷银行可以是同一主体或者不同主体），预售资金的运行主要包括收存、支取两大环节，其中收存包括定金、首付款、按揭贷款的收存，支取一般对应着不同阶段工程进度。
对监管行政部门外的各方主体来说，预售资金本质是一笔资金，因此在各方不同利益诉求下，在运行全过程中预售资金都可能偏离轨道，主要包括以下几种情况：
01
收存过程中，预售资金部分或全部未进入预售资金监管账户。定金和首付款部分，开发商可能引导购房者将款项直接打入其名下的普通账户，按揭贷款部分，按揭银行可能配合开发商将款项打入其名下的普通账户，或者直接留存在本银行内。
02
支取过程中，开发商超进度套取预售资金或者直接抽调预售资金，超进度套取通常由开发商授意工程总包商完成，工程总包商收到超进度的预售资金后再返给开发商。
03
支取过程中，监管银行出于与开发商之间的债务关系，直接截留账户内的预售资金。
各种套路的背后是弱监管框架下各主体以自身利益最大化为导向的行为，因此要杜绝这些套路恐怕不是政府监管部门严抓一时就能解决的，而是在预售资金监管办法下监管机制的重塑和优化。
03
预售资金监管会再次收紧吗？
2021年下半年以来，席卷而来的行业危机使得地方政府开始前所未有地重视预售资金监管，预售资金监管的调整大致经历了三个阶段：
1
应激性收紧
（2021年7月-2021年12月）
大型房企暴雷后开始出现了批量项目停工，为保交付地方政府开始大幅度紧缩监管，主要表现在：一是提高监管额度，二是严控资金支取，三是暂缓差异化监管，四是强力执行监管，这基本终结了开发商自由调配预售资金的行为，但是更高的资金沉淀和突然转变的执行态度，使企业的流动性更加紧张，政府收紧预售资金监管的初衷是为了保证局部的交付但却造成了更大的交付风险。
2
渐进式缓和
（2022年1月-2022年6月）
转折点出现在2022年初住建部出台的《关于规范商品房预售资金监管的意见》（下称《意见》），这是第一份全国性的预售资金监管方面的文件，它的出台起到了纠偏和规范的作用。
具体而言，《意见》明确规定了招标确定监管银行、合理确定监管额度、明确各方监管责任、建立信息共享机制和确定首末拨付节点等方面，例如在合理确定监管额度方面，明确预售资金额度监管为“重点额度监管”（与全额监管相对），由市县级城乡建设部门根据工程造价合同等因素确定，能确保项目竣工所需的资金额度，当监管账户内资金达到监管额度后，超出额度的资金可由房企提取使用。
在《意见》的作用下，2022年上半年尤其是5-6月出现了一波预售资金监管的放松潮，地方政府通过降低重点资金监管比例、允许保函替换额度、降低预售条件以及提高工程进度拨付比例等方式适当纠正过多和过紧监管的趋势。
3
理性地优化（2022年7月-）
7月停贷风波发酵，7月底政治局会议提出压实地方政府责任，保交楼、稳民生，对于地方政府来说，保交楼的优先级进一步上升，成为一项必须主动推进的任务。预售资金监管作为保增量项目交付的主要工具，是否会再次收紧呢？
纵观目前地方政府的动作，我们发现地方政府的态度明显趋于理性，主要着力于规范监管和完善机制。
规范监管主要落实《意见》在招标确定监管银行、合理确定监管额度、明确各方监管责任等方面的规定，例如杭州等已首次发布监管银行招标公告，长沙、沧州、汕头明确重点监管额度计算方式，西安、东莞、沧州等明确和夯实了监管行政部门、监管银行、开发商乃至施工或监理单位的责任。
完善机制则是重新梳理和优化预售资金运行的全流程，确保预售资金全额进账，透明、合规运行，例如东莞在预售资金进账过程中基本排除了开发商的介入，并设置了未足额缴存不得进行合同备案的控制节点，绍兴镜湖新区则在资金审核出账的过程中引入了第三方咨询机构，协助项目工作专班进行支付意见出具并对重点项目工程款支付情况进行审计。
而在监管额度和支取进度上，我们并没有看到地方政府有再次收紧的动作，一方面此前出台的放宽措施并未取消，另一方面近期诸如长沙、连云港、汕头等地的政策依旧允许保函置换重点监管额度，汕头等仍然鼓励依据信用分级实行差异化管理。
因此，我们认为地方政府基本不会再应激性收紧预售资金额度和支取，而是逐步回归到如何从机制上真正弥补监管缺位这一主要问题上来。
04
长期缺位到逐步归位
规范和完善监管机制是当务之急
我们认为，在当前时间点上，让预售资金监管归位是当务之急和必要之举。这不仅能够最大程度保增量项目的交付，更重要的是重塑购房者对市场的信心、对预售制度的信心。成规模的项目停工使得预售制度受到了前所未有的质疑，但一方面问题的根源在于我国现行的预售制度和预售资金监管制度存在一定缺陷，而不是预售制度必定导致这种结果，另一方面短期内不太可能贸然废除预售制度，已经处在深度调整的市场经不住如此巨大的变动。因此现在最现实的选项就是先修补和优化现有的预售制度和预售资金监管制度，待到市场完全归于平稳之后再来讨论和筹划制度的变革。
长期的缺位，再到应激性的收紧和逐步地缓和，如今预售资金监管终于开始走向规范和完善机制层面，从底层上真正让预售资金监管回归到制度初衷，发挥本应发挥的作用。推动保交楼重任在肩，接下来我们或将看到更多地方政府在机制层面的动作。
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