内容摘要：内朝与外朝的结构性划分由来已久，构成了考察君主制国家政治原理的重要结构性关系。内朝是君主制国家的特殊组成部分，在内外朝法理界限逐渐清晰化的历史进程中，监察权对于内朝的治理对于塑造郡县制国家的治理秩序发挥了重要作用。 在历代对于内朝进行监察治理的制度和实践脉络中，具体的制度形态和实践过程呈现出不同的面貌和效果。宋代以纪纲法度为基础，通过台谏制度构造了“以外统内”的宪制格局，为君主制国家内朝的监察治理提供了重要的历史案例。 换言之，宋代台谏以纪纲为根本，以法度为依据，以公论为方式，呈现出宋代独具特色的以外统内政治程式，构成了宋代宪制特质之一。相较于汉唐，宋代台谏公论被塑造成为捍卫内外朝宪制秩序的公器，“我朝无内朝之患”是宋代监察治理的重要成就，也是郡县制国家传统中不可忽视的宪制智慧。 关键词：内朝 监察治理 纪纲法度 以外统内

自古以来，王室便是中国传统政治的重要构成，因其与君主的特殊关联对于政治产生了显著影响，内朝与外朝构成了考察君主制国家政治原理的重要结构性关系。内朝与外朝之间既不可分割，内朝力量又对于外朝的政治秩序存在潜藏的威胁。正是这一结构性矛盾，产生了集权政治传统中始终存在的内外紧张。

一、内外之分：内朝问题的产生

内朝与外朝的结构性划分由来已久。古代封建立国，以内外朝整合家国两维。王应麟《玉海》卷70载：“天子及诸侯合民事于外朝，合神事于内朝；自卿以下，合官职于外朝，合家事于内朝。”

王应麟《玉海》

由此，在职官体系上形成了内朝与外朝不同的系统，即负责处理国家事务的外朝系统和负责王室事务的宫廷系统。 郡县制下内朝与外朝逐渐形成了法理性的划分，内朝的王室与外朝的政府在政治构造上具有不同的宪制地位。

在内外朝的范围划分上存在着具有一致性的标准。张邦炜提出，从人员的构成上，“外谓百官也，内谓君之左右也”；杨阳则认为，内朝包含侍从于皇帝的文武官员，外朝官是宰相领带的国家正式机构。

迈克尔·多尔比在讨论晚唐内廷的发展的问题上采用了内廷与内朝的划分：内廷是由皇帝本人直接掌握和控制的私人官署，包括了例如翰林学士和宦官群体在内的能够参与政治过程的人员，外朝则是指正式的政府职官系统。

由此看来，内外之分本质上是集权政治中决策中心的配置，内朝包含了王室和君主私人官署在内的成员，外朝则指的是具有正式制度和公共议事程序的政府体系。

然而，内外朝之间不可分割。一种代表性的判断标准是，内朝包含了完全由君主掌握的群体，这一群体参与到了政治活动之中并构成了对于政治的实质影响力。汉代出现的政治化内朝是君主制政治传统中一个重要的现象。

严耕望和钱穆均对汉代的内外朝分野进行了深入讨论。严耕望指出，汉代政治中“常议事于内廷，且以难外廷公卿”，在职权分别上，“内朝主决策，外朝主执行”。严耕望的划分中内朝是君主进行专断性决策的领域。

钱穆提出，“武帝之后，中朝（王室），与外朝（政府）始分”，“内、外朝既分，内朝用私臣，非宗室则必属外戚矣”。在中国君主制历史中，常常伴随着内外朝的相互侵犯和冲突，治理内朝遂成为历朝历代建国立法和政治活动的重要组成部分。

钱 穆

王室在君主制传统中自有规范，在将中国传统政治中的王室视为专制统治因素的叙事中，这一点往往被遮蔽了。钱穆认为，一方面，中国传统政治中的王室与政府各有规范，“王室虽在政府体制中占高位，受尊崇，然决不得谓皇室即政府”。

王室治理与政府治乱有着密切关系，但政府与社会并不由内朝全然支配；郡县国家的政府由考试与选举产生的贤能组成，因此造就了政治上长期稳定，“外戚宦官预政，政府随即崩溃，但社会传统则赓续如旧”。

另一方面，从汉开始，士人地位抬升并成为了约束内朝的制度化力量，形成了“皇室（包括外戚宦官）与知识分子之对抗”；“唐、宋、明三代的政治实权，实际都已操在平民社会知识分子手里”，由此形成了外朝对内朝的持久制约。

在君主制国家传统中，内朝侵夺外朝之权在中国历史中有其特定的原由，现代学者通过不同的方式论证了这一问题。张鸣认为，中国郡县国家传统中始终存在着“家族架构”和“公司架构”两种模式的矛盾，因此造就了历史中无法回避的内外冲突问题。

“事实上，信用私人的结果，大多不佳，历史上的重大制度祸患，外戚、女主、宦官，无一不跟皇帝心中的家族架构复辟有关，而若干次分封子弟以建皇室藩篱的举措，又以失败而告终，有叛国而无叛郡的事实，明白地告诉统治者，在封建的宗法制已经不复存在的条件下，皇位的最大威胁，实际上来自于跟皇帝有同样血缘的自家人。”

侯旭东认为，统一郡县国家的建立，“继体之君，从生养之家到即位后统治的国之间，亦要经历转换和跨越”；私与公之间的紧张关系通过个人修养来缓解，以及儒臣通过公共话语展开的劝谏对抗内朝的私人关系，即“扬公抑私”。

内外朝的问题在君主制传统中似乎是个无法回避的问题，谋求内外相合之道便构成了中国传统政治中一项重要的内容。其一，所谓“外朝为尊，中朝为亲”，外朝政府体系的秩序遵从于同一性和公共性的制度规范，内朝则是依据王室的血缘关系和宗法关系形成秩序。

正如尾形勇提出的，在礼制的基础上存在着“家人之礼”和“君臣之礼”的区别，这两种礼制规定了私与公不同场域的内部秩序。然而，郡县国家的形成本质上将家与公、亲与尊这两个维度合二为一、化成一体，内朝的家法和礼制是塑造君臣关系和政治秩序的重要宪体，外朝的公共法度则将内朝秩序纳入到了约束和规范的范畴之中。

其二，在传统的政治观念之中，对内朝的治理是优先事项。明代丘濬论道，“故人君为治，欲正天下之纪纲先正一家之纪纲”，“治乱之原固在乎壅蔽”。壅蔽是由于委任内朝近臣与外戚导致的，壅蔽导致了社会民情无法向上传达，外朝贤能的言论无法被采纳。

在传统的治体思维中，对家的规范是为端本，“治身—治家—治天下”才能够达到诚心、善至与和亲。天下治理的有序协和，则必然起于对于家的约束和规范。其三，以监察权治理内朝的方式展现在历朝历代的立法方案中。

“家”本身是中国政治历史中的构造性因素，“‘家’表现为与‘国’、‘官’、‘朝廷’以及‘公’对立”。值得注意的是，在中国的历史中内朝对于外朝侵犯时有发生，钱穆认为，内朝借助于君主的恩庇和信任逐渐形成了对外朝的影响力和支配力，同时内朝利用与君主更为亲近的关系获得了抗争外朝的能力。正是由于无法消除地内朝问题，历朝历代通过立法形式形成了以监察权治理内朝方案。

内朝与外朝的划分是郡县制传统中重要的宪制特征。“秦后行郡县制，王室地位益髙，但其限制亦益密。”就巩固宗法结构和礼制秩序而言，要求对于内朝宗室的尊严和地位予以维护，就保障集权政治的法理性和公共性而言，则需要对于内朝施加在君主和外朝的影响力加以约束。

秦朝郡县制

二、内朝监察治理的制度形态

内朝在郡县制大一统秩序中的规范不断经历着调整。钱穆提出，“秦、汉以来中国政治之长进，即在政府渐渐脱离王室而独立化，王室代表贵族特权之世袭，政府代表平民合理之进退，而宰相为政府领袖，君权、相权，互为节制。”

钱穆认为，中国历史上发生过两次极为关键的内外朝转化，第一次表现为封建转向郡县的时期，封建时期的家臣转变为了郡县国家的公共性政府机构，“秦汉以后郡县时代，大一统政府产生，皇帝化家为国，于是管家的变成管理全国行政，封建家庭中的私职变成了大一统政府里的公职”。

第二次重要转变发生于汉、唐之际，唐代将汉代被内朝滥用的权力退还给了政府，尚书、中书和侍中这三个汉代的内朝机构，在唐代转变为了外朝政府体系的构成，“内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同”。

秦汉时期，内朝监察弱而外朝监察强，在君主权位独尊和以法制臣的治体导向下，对于内朝的监察权和谏议权渐弱。汉代“御史丞监察外朝，即政府。御史中丞监察内朝，即皇室”。 可见汉代已形成专门“监察皇帝并及皇帝之家及宫廷之责”的监察机构。

汉代监察官弹劾亲王、外戚多有发生。后魏和北齐时期，持书侍御史的监察范围逐渐囊括内朝王室。汉代内朝过于强大是导致外朝制约失效的原因。君主继位往往依赖于宗室和宦官势力，导致君臣阻隔而内外朝冲突激烈，士族清流与宦人冲突，不限于中央而遍及州郡。外朝很难对内朝实施有效制约，在监察官与内朝擅权者和不法行为的对抗中总是落败。

唐宋时期，政治上法理性与公共性的提升带来了监察权在内朝治理制度功能上的振兴。唐代重视君臣义理，从而在维护内朝秩序的问题上，通过开放谏议权提升外朝言论对内朝的约束力。贞观时期开始，“以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要”。

胡宝华根据《新唐书》与《旧唐书》，梳理出唐朝近三百年共171次谏议，其中，规范内廷干政、礼制和风化的谏议约占36%，主要包含约束后妃和宦官干政、宠信和奢侈，反对与礼制不适的内廷决策等；针对于君主本身的谏议，如选任、刑罚失当、君主失言失仪、怠政等，约占49%。

然而，在唐代宦官擅权、宰相专权和藩镇割据等问题十分显著的时期，“谏官地位下降，谏官因谏诤招致杀身之祸时有发生，致使谏浄路绝，破坏了唐初艰难造就的监察法制”。

宋代在防弊之政的立制导向下，以唐代内朝和藩镇问题深以为鉴，在内朝治理的上将唐以来的以法治理的制度形式提升到了立国纪纲之中，从国家根本性规范上对于内朝秩序予以明确。

以立国纪纲为基础，形成了包含侍亲之法、齐家之法、外戚之法、尚俭之法和尚礼之法的法度纲维。同时，以治人之道为落实治法的支撑，强调君主、宰执和台谏之间各有宪度，互成一体，“人主之心术公平正大”，“宰执秉持而不敢失、台谏补察而无所私”。

从而纪纲得以振作，内朝的蛊惑、宠信、擅权、交结等事能够得到充分地抑制。台谏被塑造成为历代对抗内朝的中坚力量，在宗室名分、选定继位储君、后宫礼制和风尚、外戚和内官求官、太后预政等问题上发挥了极为显著的作用。

明清时期，谏议权衰落，监察权对于内朝的实际约束能力大为削弱。一方面，伴随宰相制被废除君主成为了外朝领袖，君主依赖于王室和宦官掌握外朝，导致了内朝力量对外朝的侵入和外朝公论地位的逐渐丧失。

另一方面，监察政治的基本结构发生了重大变化，对于君主和内朝的约束力减弱而对于外朝体系的监察空前增强。清代内朝在监察治理上的衰败很大程度是由于满洲政权赋予了内朝法定特权，“满洲王公贵族的特权妨碍了监察系统的自律机制”。

因此，清代对于内朝的监察长期处于“虚监”状态，对于满洲贵族和王室成员的监察长期无效，八旗事务是外朝言官理论的禁地。总体而言，在中国郡县制历史中，唐宋时代为内朝的监察治理提供了优良的制度典范和实践经验。

但正如钱穆所说，相较于唐代，宋代对内朝的治理更为进益，“宋无女祸，无宦寺弄权”。宋代在唐末五代的秩序基础上实现治体重建，塑造了内朝监察治理的基本规模。

三、宋代纪纲宽严与台谏以外统内

在宋代所确立的立国纪纲中，内朝治理构成了一项固定原则。宋代立国，重视“事亲、齐家、教子”之法，又警惕汉唐时期内朝专权和欺蔽之患，将内朝治理提升到立国纪纲的重要地位。宋代台谏作为立国纪纲的执行者，通过强化政治上的纪纲与公论将内外朝统合为一，塑造了以公胜私、以外统内的治理格局。

（一）纪纲之严与仁意之洽

在宋代的治理理念中，维持治体的凝定和长久，在于宽严之道的确立。吕中在《宋大事记讲义》中专论道：古今论治者，不过曰宽与严而已。”宋代纪纲有宽严之两面，“自古之所以为天下患者，曰外戚也，宦官也，权臣也，是严所当用也”。

《宋大事记讲义》

在宋代纪纲的整体规模中，外戚和宦官被纳入纪纲所严的范围之中，所谓纪纲之严，则是要通过法度规范加以严格地防范和控制。

宋代后世因循着以纪纲之严治理内朝的既定方式，既强调宽严分用，又注重宽严相济，“盖宽者，仁意浃洽之谓，严者，纪纲整肃之谓”。这种治理意识在具体的治理方式中，表现为对于内朝力量既施以严格的限度和规范，而又灌注仁意予以调和融洽。

敦厚仁义和整饬纪纲两方面互为增补，构成了宋代寓礼治精神与法治纲维的治理之道。“我朝治体之所以远过汉唐者，盖其仁意常浑然于纪纲整肃之中，而纪纲常粲然于仁意流行之地。”宋代对于内朝的治理是将宗法秩序和法理秩序精密结合起来予以均衡。

例如，在外戚是否外朝任职的问题上，既保全外戚恩荣又极力防范预政和外任，“其待外戚也，未尝少恩，然在内不得预政，在外不得为真刺史，则无吕、霍、上官之祸”。

另外，在对待宦官的问题上，主张不可滥杀但要严格防范宦官专权干政的弊端，“其于宦官也，未尝滥杀，然内侍官不过留后，虽有功不除宣徽，则无易牙专恣之祸”。在具体的政治措施上，既保障内朝宗室尊严和恩荣，又杜绝内朝出任政府重要职位。

在明确宽严之道的基础上，内朝治理表现出了更大的优先性。内外朝的治理在宋代纪纲中是合一的，“朝廷有朝廷之纪纲，宫闱有宫闱之纪纲”。而基于历史鉴戒，内朝成员因为与君主的特殊关系往往容易与外朝力量交结并形成影响政治秩序的势力，因而在宋代的治理意识中，“欲正朝廷，自宫闱始”。

吕中认为，东周、秦、汉宣帝和汉元帝等多个时期中内朝败坏政治都是源于纪纲宽严之道的错置。 宋代没有内朝之患，很大程度上是避免了内朝对外朝官员选任权的影响，而内朝的请谒行为是通过外朝的制度程序进行处理，而不由君主私意裁决。宋代纪纲宽严之道为防止内朝之弊提供了基准性原则，而这一原则通过系统化的制度法程和治理行为进行了更为具体地落实。

（二）台谏正内朝纪纲的依据

正纪纲之严在宋代的法制体系中形成了更为具体的法制规范。吕中认为，宋代超越汉唐重塑了三代之治的治体规模，一方面在于宋代极为重视经筵教学、君臣议论和台谏风气，另一方面则是在郡县国家中重塑了内朝礼治，在治理方式上实现了法礼兼用、宽仁相济：

“自汉五日一朝长乐宫，祖宗以来母后皆朝夕见，则有事亲之法。汉朝女主临朝，姻党专擅，我朝髙、曹、向、孟之贤，皆为社稷计，则有齐家之法。母后之族不预政，则有待外戚之法。宫殿无华侈之饰，则尚俭之法。宫中宴居冠服必以礼，则有尚礼之法。”

从这段论述可知，事亲之法、齐家之法和外戚之法构成了宋代内朝治理的法制框架。而相较于汉时期，宋代重事亲之法则君主尊仰母后，重齐家之法则临朝太后以社稷利益为轨范，重外戚之法而外戚之族不干预外朝政治。

在内朝中更是推崇尚俭之法与尚礼之法，以法的形式确立了内朝的风尚与规制。吕中认为，“此治体之所以多纯而少驳，制度之所以似疎而实密，盖其根本之地有可言者”。 可见，内朝治理是宋代的治体与制度基础之维，纪纲法度为内朝提供了公共性的规范。

此外，宋代士大夫群体以唐代宦官坏政的历史经验为鉴戒，对于内朝的近侍群体同样高度警惕。朱熹指出了近臣群体蛊惑君主，造成信息壅蔽，结交朋党，排挤贤良，窃取国家财用和政府权柄的历史隐患，提出通过君主正心，宰执秉持，台谏补察三个方面立定纪纲，杜绝近臣干政的问题。

朱 熹

宋代注重以台谏实施纪纲法度。台谏以纪纲法度为凭借在宋代的内朝治理上发挥了砥柱作用。台谏官对于内朝的约束体现在几个主要方面：

其一，内朝人员求官。陈利用、钱惟演、柴宗庆、张尧佐、王守忠等宗室、外戚和内官依靠内朝恩荣请求出任外朝重要职位都遭到台谏严正驳议，尤其对于求取台谏官、监司官、枢密使和宰执等关键职位严加抵制，宋代台谏通过抑制内朝掌权维护了政府选任官员的公共程序；

其二，逾越内朝家法规制。内朝名分不当、礼制仪度偏废，均在台谏严以戒防的范围之内；其三，内朝的内降。所谓内降，指得是内朝逾越政府决策机制私下发布政令，“不经中书和门下省等最高决策机构，直接由宫中向有关执行机构颁布诏书或指挥、御笔，谓之内降”。 在长期的实践中，台谏约束和对抗王室内降，维护了宋代政治秩序的规范性和公共性。

（三）以外统内的立国传统

宋代在立法理念中主张超越汉唐，而取法三代和封建之制的优良经验。以外朝冢宰治理内朝、以公朝统合私朝的制度形式，深刻影响了宋代治理内朝的法度思维，“周官冢宰一职，不惟外统六卿，亦且内统六宫，是以为无宦官之乱，女子之变”。

因而，宋代极为重视内朝家法的对于家国一体的轨范性，“宫闱之地，四方所视以为仪型也”， 因而在纪纲法度上突出仁意与纪纲并重，在安顿内朝关系上兼顾尊与抑二维相济。

另一方面，台谏治理内朝的原则是为了维护内外合一、家国相维的礼法基体，“人言内外朝当合为一，然必公足以胜私，外足以统内”， 便是通过振兴朝廷公议约束和抵抗内朝借助恩荣关系干预外朝的公共法程，并将内朝的纪纲法度交由台谏裁制。

以外统内的宪制思维始于宋代立国的锻造，宋代继汉、唐、五代之后创制立法，宋代创业君主注重君主正心、王室简素、国朝家法和君臣共治，立国规模奠定宋代内朝治理的基本纲维。

公论的提升是台谏“以外统内”的重要基础。 然而以公论为纪纲的宪制形态经历了一个养成阶段。在吕中的论述中，内朝问题始于立国初期，“以太宗、太祖之世，亦未尝无乞恩泽者”。

宋真宗时期内朝有求取重职的行为，“自景德以后，始有求刺史、求郡守者矣”。 然而在仁宗之前，内朝得到了妥善抑制源于两个因素，一方面太宗、太祖时期，人主之威权能够有效地抑制内朝而不待于外朝的约束，然“抑于天子，不待抑于大臣，抑于内朝，不待抑于外朝，此真宗之所以正纪纲也。”

另一方面，太宗、太祖极为重视士大夫言论的重要性，开放了外朝议论内朝事的限度，“故太祖之时，虽布衣得以执论于行都。太宗之世，虽一尉得以指陈于宫闱”。立国时期对于言论的容养为仁宗时期以台谏制度为依托的公论成熟提供了重要基础。故而仁宗时期，“以人主之威福，寄诸朝廷之纪纲，寄诸中外之公议”。自此形成了以台谏治理内朝的基本模式。

宋太祖

台谏以纪纲为根本，以法度为依据，以公论为方式，呈现出宋代以外统内的政治程式，构成了宋代宪制特质之一。邓小南提出，宋代政治中对宗室、外戚和宦官的限制是祖宗之法的一个重要部分，渗透着宋代治理意识中的防弊精神。

以汉唐内朝坏政为鉴戒，是宋代立国时期尤重内朝治理的重要动因。相较于汉唐，宋代台谏公论被塑造成为捍卫内外朝宪制秩序的公器，“我朝无内朝之患”是宋代监察治理的重要成就，也是郡县制国家传统中不可忽视的宪制智慧。

文章来源：本文载《原道》第41辑，陈明、朱汉民主编，湖南大学出版社2021年12月出版。

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