WATER
Utility
Regulation
世行BEE 研究|国际水务监管实践（IWA & UK）
BEE 对公用事业监管的设定
Utility Regulation in BEE
里斯本宪章
Lisbon Charter
英国供排水监管体系
Water Regulation in the UK
图源：Drinking Water 2021，The Chief Inspector’s report for drinking water in England；DWI
Foreword
前言
世行宜商环境项目（BEE）概念文件认为：当电力、水和互联网等公共服务不可靠、低效率或高成本时，企业会面临巨大的经营负担。
规章制度和执行规章制度的制度环境影响着基础设施服务的绩效。监管框架应确保透明度，并规定必要的质量控制、安全和环境可持续性标准，以保障公共安全和公共服务的质量。同时，监管框架应致力减少企业的管理负担及合规成本。
本篇推送包含三方面内容：一是 BEE 中关于公用事业监管的相关表述；二是国际水协会（IWA）对于监管的定义；三是英国水务行业的监管实践。
图源：Drinking Water 2021，The Chief Inspector’s report for drinking water in England；DWI
一、BEE 对公用事业监管的设定
● Utility Regulation in BEE
高效接入部署和可靠服务供应的法规
公用事业接入
安全性
公用事业接入的
环境可持续性
世行 BEE 项目中对公用事业接入指标的监管的主要诉求是：涵盖管理公用事业服务供给、质量控制、安全和环境可持续性标准法律框架下的法律措施。这套指标将建立在国际基准网络（IBNET）、国际电信联盟（ITU）、国际水协会（IWA）等所确定的良好做法、准则和原则，以及世行发展经济学全球指标项目组（DECIG）之前进行的关于公用事业接入的良好监管实践的研究等基础之上。
1.电力、水和互联网高效连接部署
和可靠服务供应的法规。
这一指标将涵盖治理公共服务供给过程并确保电力、水和互联网高质量供应的监管体系的良好做法。具体而言，这一指标将包括:
a）基础设施共享
b）制度环境
c）投诉和纠正机制
d）服务质量保障机制
2.公用事业接入的安全性
该指标将基于旨在促进公用事业安全接入的良好监管实践。本部分的良好做法将考虑到三种接入类型（电力、水和互联网）的不同特点，并将作为公用事业接入的安全和质量控制力度的代用指标。具体来说，这个指标将包括：
a）专业认证
b）检查和问责机制
c）网络安全
3.公用事业连接的环境可持续性
这一指标将涵盖促进可持续提供电力、水和互联网服务的环境法规。除了可负担性和质量，公用事业接入方面的良好监管实践应考虑到环境可持续性。具体而言，该指标将包括：
a）能源和水的可持续供应和使用
b）污水排放控制
c）互联网的可持续提供和使用
本部分内容完整版本可见本号之前推送：
图源：Drinking Water 2021，The Chief Inspector’s report for drinking water in England；DWI
二、国际水协会 —里斯本宪章
●Lisbon Charter, IWA
自 19 世纪以来，城市供排水服务一直处于自然垄断地位。BEE 概念书认为：垄断权利可能会导致价格虚高、服务低劣，甚至二者同时出现。
2014年9月，国际水协会和葡萄牙水与废弃物服务监管委员会联合举办了第一届国际水监管者论坛（International Regulators Forum），这次论坛决定制定一个用于指导针对饮用水供应、卫生和污水管理服务公共政策与监管的宪章，即《里斯本宪章》。《里斯本宪章》为出台国家和地方的公共政策、制定针对服务的监管框架以及推动这些政策和监管法规执行的优秀实践提供了指导。
《里斯本宪章》确立了针对饮用水供应、卫生和污水管理服务的公共政策与监管的指导准则。结合前述 BEE 相关表述，我们有理由从《里斯本宪章》中探究一二。
1.定义
《里斯本宪章》的相关定义如下:
1.1监管
1. 来源于政府和公共行政机关，并且可以由监管机关执行的规则;
2. 用于实施和执行已生效的标准、原则、规定或要求的行为（适用于法律或合同层面）。
1.2政府和公共行政机关
政府指包含政治家以及行使国家治理权力职能的相关权力机构和部门的政治体系[ISO 24510:2007]。公共行政机关指包含公职人员的行政系统，负责日常执行政府政策。
1.3监管机关
指负责实施和执行在政治、法律和合同范畴内已经被采纳的标准、原则、规定或要求的公共机构，对服务行使独立的监管权力。
1.4服务提供者和水务公司
指为大众提供服务的公司机构，无论其所有制是公营还是私营。
1.5用户
饮用水供应、卫生和污水管理服务的最终受益人。
2.角色和责任
《里斯本宪章》中对政府和公共行政机关、监管机关、服务提供者和水务公司以及用户的角色和责任界定如下：
2.1 共同责任
所有的利益相关方应该开展持续和开放的对话，分享可持续和稳定服务供应的相关信息。有关部门应该制定和通过信息获取方面的相关政策，阐明其在平衡信息安全保密性和向大众提供公开、可靠、全面信息的过程中所遵循的标准。
2.2 政府和公共行政机关的责任
为确保可靠、品质合格和价格合理的饮用水供应、卫生和污水管理服务，政府和公共行政机关在中央、区域和地方上都应扮演重要角色。政府和公共行政机关必须要保证适当的公众服务供应方面的公共政策能够得到建立和实施，包括对规范、标准和最佳实践进行制定、应用和监督。此外，公共政策应该对国家履行其在安全饮用水和适当卫生条件相关的国际发展目标和人权问题上所做的承诺有所贡献。
制定和实施适当的公众服务供应方面的公共政策包括：
2.3 监管机关的责任
监管机关的行动必须依照能力资质、专业程度、公平公正、问责机制、透明度等方面的原则。监管机关应该采用可以促进综合性方案的机制，在组织运行过程中最大程度地满足地方和国家的需求，比如对行业整体和服务供应者个体两方面进行监管， 以及确认有利于全体国民和服务交付模式的最优条件。
针对水供应、卫生和污水管理服务的综合性监管方案必须根据各个特定背景进行界定，这包括以下一些方面：
2.4 服务供应者的责任
服务供应者作为水行业重要的利益相关方，无论是公营的还是私营的，都应该高效地确保平等和普遍的服务供应，这也是对社会福祉的一种重要贡献。
无论其组织结构和管理模式，服务供应者都应该：
2.5 用户的责任
用户是饮用水供应、卫生和污水管理服务的最终受益人；他们的权利和义务如下：
3.监管框架
有效监管框架的原则 ：起草、审核和更新监管框架应该考虑国际指导准则、可用的最佳科学方法、具体的当地情况，并且向社会群体、服务供应者和工业界征集意见，通过这样的方式来确保用动态合理的工具来监管服务。
制定监管框架的主要考虑因素包括：
3.1
监管应该被看成是服务公共政策的一部分。尽管只是众多政策的一个组成元素，监管仍然扮演着重要角色，其在一定程度上承担着控制和促进大部分其他政策的责任；
3.2
确保服务供应链中所有的贡献者都有明确的目标和行动方式，能采取高效的行动方式呈递满足目标要求的优质服务；
3.3
确保对服务采取综合的监管方法，包括针对行业整体的监管和针对单独服务供应者的监管；
3.4
确保监管机关在组织、运行和财政方面保持足够程度的独立性；保证各个部门的稳定性和自主性，包括在其各自法律允许的范围内行使决策权和接受司法审核；
3.5
承认监管者是良好治理的一个核心元素，它反映了时代的需求，体现了技术和管理之间以及技术和政治决策之间的明确区分；
3.6
建立必要的机制来保障监管机关能够有效履行问责和公共监督的职责，尤其是在其行为透明度方面；
3.7
认识到监管是建立服务竞争市场的一个重要工具；
3.8
认识到监管有助于营造遵循标准、规范和良好实践的文化环境，这样的文化能够适应外部压力，并且更加理性、客观和讲求证据；
3.9
通过提高服务供应的一致性和协调性、消除限制因素、增强经济部门和用户对监管目标和实践的信心的方式来优化监管对公共行政部门现代化和经济发展的贡献。
延伸阅读：IWA在《里斯本宪章》之外，还发布了一系列关于供排水监管及绩效考核的图书，值得一读。
三、英国水务监管实践
●Water Regulation in the UK
1. 概况
Overview
英国是现代城市供排水服务的发源地之一，现存的一些法定水务公司成立于 19 世纪中叶，距今已超过 150 年。
伴随着 1990 年代英格兰和威尔士推进的水务行业私有化，英国逐渐完善了其水务监管体系，确保在财务层面（经济）和技术层面（质量）上实施强有力的独立监管，同时消费者的声音必须被有效传递。
根据《1989 年水法》及相关法案，英格兰和威尔士供排水监管结构如下图：
苏格兰地区的供水在历经 1975 年、1996 年以及 2002 年三次改革后，由苏格兰水务提供供排水服务。尽管苏格兰供排水没有经历过私有化经营，在监管模式上采用了类似英格兰和威尔士的模式。监管体系构成如下图所示：
北爱尔兰的监管模式与苏格兰相类似。
2. 水务办公室
Ofwat
Ofwat 在水务行业监管的地位可以用一句话来点明：大多数独立的供排水服务监管机构会跟随Ofwat的脚步（来实施监管）。
Ofwat 的职责是确保水务公司以公平的价格为消费者提供优质高效的服务，侧重于经济监管机构的定位。主要有以下三个方面：
1）
通过促进适当的有效竞争，进一步实现保护消费者利益的目标。
2）
确保水务公司（指供水和污水处理企业）适当履行其法定职能。
3）
确保水务公司能够（特别是通过确保其资本的合理回报）为履行其法定职能提供适当的资金；确保自来水公司供水和污水处理系统的长期弹性，满足供水和污水处理长期服务的需求。
Ofwat的供排水服务价格制定基于五年期的审查规划，共有 11 个步骤，过程中所有文档均对公众开放。Ofwat 使用的价格调整公式基于消费者价格指数减去通货膨胀系数的方法，对每家水务企业每年设定一个允许的水价增加的上限。
客户服务绩效是由Ofwat通过保证标准计划(GSS)来进行监管的。服务的保证标准由政府制定。该计划规定了水和污水用户可获得补偿的标准和条件。该计划包括以下内容:
(1)预约和遵守预约;
(2)响应账户查询;
(3)回应投诉;
(4)有计划和无计划的中断供应;
(5)下水道溢水，包括对淹没财产的最低赔偿;
(6)供排水水压低。
其中一个例子是:对于低水压，补偿款是最少25英镑。
Ofwat 定期发布一次《水务公司绩效报告》，根据为相应年度设定的绩效承诺水平评估公司在该年的绩效（根据公司在2021-22年的业绩承诺水平和支出限额方面的表现，将公司分为相对的三类（领先、平均和落后）；评估在价格管制期结束时达到业绩承诺水平的进展情况；以及根据公司提供服务的程度对其业绩进行分类。
Ofwat利用这份报告来关注需要采取行动的地方，包括与其他监管机构合作。
图源：
Water company performance report 2021-22；Ofwat.
3.饮用水检查局
DWI
饮用水检查局（Drinking Water Inspectorate，DWI）是在地区水务机构私有化时成立的，具有独立的执行权和起诉权。DWI在定期规划过程中扮演着重要角色：在交付条款中解释政府目标，为水务公司制定商业计划提供指导。DWI通过审查水务公司的建议来评估其是否满足要求，并监督其交付方案具有法律约束力。
图源：Drinking Water 2021；The Chief Inspector’s report for drinking water in England；DWI
对于每个不达标的情况，DWI考虑其严重程度及发生频率，并据此来决定是否采取强制措施。强制执行具有法律约束力。
除了强制执行权外，DWI还可以起诉提供“不适合人类饮用的水”的公司。立法中没有定义“不适合人类饮用的水”，而是由法院逐案裁决。但是 DWI很少进行此类起诉，检控案件数以十计，而强制执行数则以千计。强制执行能够保证更快速地改善情形，从而有利于水的消费者。起诉权可起到巨大的威慑作用，法院可对公司或个人处以罚款，或者判处最高两年以内的徒刑。强制执行权和起诉权一起为保护消费者提供了非常有效的监管制度。
4. 环境署
EA
Environment Agency（EA） 同时承担水资源管理及环境保护责任职责，包括批准水务公司的水资源计划、取水许可证和排放许可等。
5. 用水消费者委员会
CCW
Consumer Council for Water（CCW）是英格兰和威尔士水务消费者的代言人。自2005年以来，CCW已经帮助数以千计的消费者解决对其水务公司的投诉--同时还提供免费咨询和支持。CCW的所有工作都以广泛的消费者研究为基础，用来维护消费者的利益并影响水务公司、政府和监管机构。
CCW与 Ofwat 及 DWI 开展密切合作，参与水价调整磋商、跟踪用户投诉等事宜。
图源：
Putting things right:household complaints practices in the England and Wales water industry;Ofwat+CCW
四、简单结语
●Conclusion
本次推送的脉络是从概念到共识再到实践样本：即，从 BEE 概念文件中的条文，引申出国际水协会IWA关于水务监管的纲领性文件，再展开介绍现代城市水务鼻祖之一的英国的相关监管实践。从三者的相关表述和实际操作来讲，我们认为他们的认识是比较连贯和统一的。
且不论英国目前水务设施及服务现状如何，但就英国的水务监管而言，在国际上还是得到比较广泛的认可的。
英国监管模式的成功之处简单罗列如下：
英格兰水务监管的成功点：
01
将水务行业统一归口管理，Defra 牵头实施监管。
02
透明的监管流程和公开的文件。
03
利益相关方分工参与，确保计划可操作性。
04
良好的资产状况和开发成本信息。
05
全部成本回收，包括运营、维护和翻新资本计划。
06
基于监管驱动的比较绩效的效率改进。
上述做法中，统一归口管理、保持透明度、提高相关方参与度以及确保行业整体可持续发展等做法，还是值得我们借鉴学习的。
如大家对本次推送的内容感兴趣，后续我们可能会跟进做一篇澳大利亚和德国的水务行业监管实践。
参考资料
BEE 概念文件：https://www.worldbank.org/content/dam/doingBusiness/pdf/BEE%20Concept%20Note_December%202022.pdf
本文翻译部分并非由世界银行创建，不应被视为世界银行的官方翻译。世界银行对本翻译中的任何内容或错误概不负责。
《里斯本宪章（中文版）》，IWA国际水协会：https://iwa-network.org/filemanager-uploads/Lisbon%20Charter/Lisbon_Regulators_Charter_CN.pdf
《城市供排水服务监管概况》，(西)恩里克·卡布雷拉拉，(西)小恩里克·卡布雷拉著;韩伟，李薇，赵齐宏译.-北北京:中国建筑工业出版社，2020.2
《2021-22 水务公司绩效报告》，https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2022/12/WCPR_2021-22.pdf
《2021 年饮用水报告：首席检查员关于英格兰饮用水的报告》，https://dwi-content.s3.eu-west-2.amazonaws.com/wp-content/uploads/2022/08/19153555/E02750078_DWI-Public-water_England_V07.pdf
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