“其他草地”是否应纳入草原管理

第三次国土调查成果已于2021年8月公布，按照土地利用现状一级分类为农用地、建设用地和未利用地。在农用地二级分类中包含有天然牧草地(0401)和人工草地(0403)以及沼泽地（0402），在未利用地二级分类中包含有其他草地(0404)。

近期国家林草部门挂牌督办一批地方毁林毁草案件，将毁坏“其他草地”纳入草原管理，适用草原法约束。笔者认为草原法规定的范围并未明确“其他草地”，同时实际情况也不适宜将“其他草地”纳入草原管理。

一、草原法所指的天然草原和人工草地应属于一级分类中的农用地，而三调所指的“其他草地”属于未利用地，不应定性为草原。

二、草原法所指的天然草原中的草地、草山和草坡是地形的概念。草地是指相对平坦的地形，与草坡、草山共成为天然草原三种不同的形态。而未利用地中的“其他草地”有多种存在形态，即有山、有坡、有平地、有丘、有垣、有沟等等，比天然草原中的“草地”范围广得多，两者不应当混淆。

三、一般情况下“其他草地”和林地、耕地是在一个行政区域内占比最多的三种地类。比如山西忻州市域内2.5万平方公里国土面积分别占比为“其他草地”占30%、林地占33%和耕地占25%，“其他草地”比耕地面积还要大，共有7700多平方公里。全市耕地后备资源和林地后备资源均在其他草地内包含着。

四、“其他草地”大多数在农村集体行政区划内，主要用于植树造林，荒山治理，开发造耕地以及旅游开发等等。基层自然资源和林草部门多年来一直以未利用地或宜林地管理，省级以上自然资源和林草部门未印发过关于将“其他草地”纳入农用地，特别是按草原法管理的文件。

五、按照草原法管理的规定，草原属于国家所有，当然也有部分集体所有的草原。如果将集体所有的“其他草地”纳入草原管理，就应当依法确权登记发证，并按草原法约束。对于农村集体和村民而言，这是一项重大而复杂的工程，需要农村和农民在认识观念的转变，特别是土地使用方法和土地收益的改变，需进一步明确政策并做大量的宣传工作。

六、国家对草原保护建设利用实行统一规划制度。目前国家级草原规划未明确涉及“其他草地”，同时上级草原行政主管部门未明确将“其他草地”纳入草原规划。

综上所述，将“其他草地”纳入草原管理的法律依据不充分，并且会严重影响耕地占补平衡和植树造林任务的落实。

信息来源：忻州市规划和自然资源局政府网

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