作者：蔡 锋

深圳市创新企业社会责任促进中心研究员

导语

慈善信托，是一种为公共目的而设立的公益信托。一个较为完备的慈善信托架构中，一般包含委托人、受托人、受益人、监察人四种角色，四种角色互不相同，无法由同一组织或个人兼任。

虽说我国现行的《慈善法》并无强制性设立监察人的规定（最新的《慈善法》修订案中已修订为“慈善信托应当设置信托监察人”的强制性表述），且慈善信托合同一般主要由委托人与受托人签署。但是，监察人角色和作用不容忽视，本文将重点就慈善信托中的监察人角色和职责做向读者进行介绍和分析。

一、设置监察人必要性

我国现行《慈善法》第四十四条规定，“慈善信托的委托人根据需要，可以确定信托监察人。信托监察人对受托人的行为进行监督，依法维护委托人和受益人的权益。信托监察人发现受托人违反信托义务或者难以履行职责的，应当向委托人提出，并有权以自己的名义提起诉讼。”

从这一条款可以看出，设置监察人是一种可选而非必须的安排，但设置监察人在实践中却具有重要意义。慈善信托涉及公众利益和社会责任，受到社会各界和政府部门的高度关注，如果没有有效的监督机制，则可能导致受托人滥用职权、挪用资金、损害受益者利益等问题。而委托人作为设立者，可能因为缺乏专业知识、信息不对称、地域距离等原因难以有效地履行监督职能。因此，设立专门负责监督受托方行为并保护委托方和受益方权益的第三方（即监察人）就显得十分必要。

其实，我国《信托法》（2001年颁布）早有对公益慈善类信托监察人的强制要求，《信托法》第六十四条规定：“公益信托应当设置信托监察人，信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。”

但根据有关报道，截至2022年8月31日，累计备案的934单慈善信托中，设置了监察人的有373单，占比仅约40%。笔者认为，造成现阶段我国慈善信托设置监察人角色比例不高的原因主要有两个：一是委托人对于监察人角色作用的不了解；二是缺乏真正能够专业承担慈善信托监察人角色的个人、组织和机构。

二、监察人的角色职责

笔者认为，监察人的角色职责，可以简要归纳为以下四点：

1、委托人的“辅助者”

委托人是慈善信托的创立者，受托人必须按照委托人意愿进行管理和处分。虽然在慈善信托成立后，委托人不再享有信托财产的处分权和受益权等财产性权利，但我国法律还是赋予了委托人知情权、监督权、变更权等权利。

在信托合同的执行过程中，委托人可能无法对合同执行情况进行及时的了解或进行有效的监督，那么，监察人可以发挥好“辅助者”角色，保障委托人合法权利。

2、受托人的“监督者”

受托人是信托关系中的核心要素，是管理、处分信托财产的执行主体，其行为成败直接影响着信托目的是否能够实现。

受托人不管是信托公司还是慈善组织，均存在双重的法律地位：一是受托人地位，二是和信托财产无关的个人地位。基于受托人地位，受托人需要勤勉开展受托资产的管理、报告和清算等工作，实现信托目的；基于个人地位，受托人需要做好自身经营，获得经营收入。在实践中，虽然有信托账户等工具来避免受托人随意侵蚀信托财产，但依然无法保证受托人直接或隐蔽式地将个人地位代入受托人地位中。因此，监察人应当做好受托人的重要“监督者”，监督受托人保管和使用受托财产的情况。

3、受益人的“保护者”

与自益或他益信托不同，慈善信托的受益人属于不特定对象。受益人的不特定会引发受益人监督困境，即在慈善信托中无人代表受益人权利，所以有时容易出现慈善信托不公正，甚至利益输送等问题。

因此，为慈善信托设置专业、勤勉的监察人，化身受益人的“保护者”，既能够有效保护受益人群体的公平公开，也体现和维护了公益慈善事业的崇高性。

4、监管部门的“同行者”

在英美，慈善委员会（由监察院、法院、税务署、议会等组成）是慈善信托监督管理的主要参与方。在我国，慈善信托则主要由民政部门负责监督管理。但靠单一民政部门并无法对慈善信托进行全方位有效监管，而其他政府部门的监管职责暂未清晰，再加上目前我国慈善信托实行“备案制”，我国慈善信托的合规监管压力巨大。在此背景下，笔者认为，监察人除了以上提及的三个角色外，成为监管部门的“同行者”亦是监察人的应该积极承担的社会责任。

三、具体监察事项

笔者认为，从具体事项上来看，监察人应该重点在以下事项上发挥及时、积极的监察作用：

（一）依据信托合同，监督公益慈善事项按时支出。若慈善信托设置有管委会，监督慈善事项或投资事项按规定的流程开展审议；

（二）及时监督慈善资金保值增值情况，避免投资顾问失职情况发生，避免重大损失，确保资金安全；

（三）监督受托人或公益项目执行机构依据信托合同要求公正筛选和资助受益人，不发生与委托人等在内的利益输送行为；

（四）监督慈善信托信息披露，包括督促慈善信托及时备案和开展年度信息披露，出具监察报告；

（五）查阅、抄录信托账目和处理文件等，及时发现违反信托合同行为时提出制止并向委托人报告，或向人民法院提起诉讼。

四、监察人的任职要求

笔者认为，作为合格的监察人应当具备以下任职要求：

▪ 具有完全民事行为能力

▪ 具有相应的专业知识和经验

▪ 无不良记录

▪ 忠诚勤勉，客观公正

▪ 不与信托人或受益人存在利害关系

我国目前没有设置监察人的资格准入要求，从已经备案或者公开报道过程中可以看出，在实践中主要有以下几类机构或个体担任监察人：律师事务所、会计师事务所、公证处、社会组织、大学教授等。在上文所提到的373单慈善信托中，83%的监察人为律师事务所。

律师事务所作为监察人，在监督合同履行等方面确实存在较大优势，但笔者认为，规范的社会组织，尤其是拥有丰富慈善信托经验的社会组织是监察人角色更好的选择。因为慈善信托的初心和使命终究是支持慈善事业，如何科学、客观监督慈善项目实施，如何评估慈善事业做的好坏与否，如何为慈善项目提出更好的意见建议……这些议题，才是委托人、受托人、受益人以及公众最为关心的核心内容。

与此同时，笔者也积极呼吁和建议政府以及行业自律组织出台有关监察人义务履行和责任承担的相关规定，为监察人义务履行配套相应的法律责任和行业标准，为监察人履行职责提供更为规范的参考和约束。

*文章参考：

《慈善信托监察人：法制发展、法律定位与规范重构》（闫海）等

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